地級市及市轄區職責劃分研究

一、存在的問題

（一）市轄區的權力不完整。《中華人民共和國憲法》賦予了市轄區作為一級行政建制的合法地位，《地方人民代表大會和地方人民政府組織法》賦予了市轄區享有本行政區域內的經濟、計劃、城建、社會事務等行政管理權限。但由于和地級市的關系密切，在事關經濟和社會發展的決策權等方面，市轄區在很大程度上要受地級市的管理和制約。市轄區作為一級政府，不能和縣（縣級市）一樣對所轄區域行使完全職能。與縣（縣級市）相比，其職權不夠完整，財權與事權不夠匹配，管理的驅動力不強，起不到一級政權應有的作用，是一個不完善的管理層次。由于市級部門既是權限劃分規則的制定者，又承擔市區管理的某些具體職責，既是裁判員，又是運動員，在職責劃分上不可避免地帶有傾向性。因此，市轄區自設立以來，在制度設計上一直處于被動、劣勢地位。由于近年來國家不斷擴大垂直管理部門的范圍，使得市轄區的調控領域和管理權限愈加縮小。一些地方以維護城市規劃發展的權威性為由，不斷將市轄區權力上收到地級市，市直部門向市轄區派駐分局實施管理，使得市轄區對所轄區域的管理控制能力進一步削弱。

（二）地級市與市轄區“職責同構”問題突出。除不具備的職責外，在能夠掌控的范圍內，市轄區的職責仍與市級有關部門存在交叉。市轄區政府部門的設置往往是簡單模仿地級市，行使的職能和提供的公共服務也基本相似。由于在同一行政區域內存在市、區兩個行政主體，條塊矛盾極易產生。重大項目、重要審批的權限往往集中在市級部門，市轄區的很多具體事務往往需要地級市審批，在實際運行中呈現出極強的局限性和依賴性。相對于市轄區而言，市有關職能部門領導的成分往往大于指導的成分。特別是在城市管理領域，由于管理方式和組織結構決定了往往更強調部門管理，弱化了區級政府的管理職能。“條條”因為力量有限管不到底，“塊塊”則因為權力有限管不到邊。條塊之間往往相互推諉扯皮。市級有關部門集權過多、統得過死，沒有切實劃分管理層次，影響了市轄區的積極性。

（三）地級市與市轄區爭利讓責現象嚴重。長期以來，由于在管理體制上過分強調集權，在市與區的關系上過分強調集中統一，使區政府在行使某些職責方面處于被動地位，突出表現為效率低下和資源浪費。有些部門習慣“一竿子插到底”，使市轄區無權完整地規劃、安排本區的發展和人民生活。隨著財政分灶體制的推行，地級市與市轄區作為相對獨立的利益主體，不但存在管理與被管理的關系，也存在競爭與對抗的關系。基于自身利益最大化的需求，雙方在權力、利益、資金、項目等方面的爭奪也日趨激烈。為了提高本級政府的可用財力，市轄區越權審批、違規建設等現象時有發生。而在義務教育、文化、環境衛生、市政公用等關系民生的城市基礎設施建設等方面，由于需要大量財政資金予以保障，地級市與市轄區往往更加強調對方責任。市轄區與市直部門存在利益糾葛，是市轄區權力難以到位和地級市權力下放的最主要障礙。

（四）權責不對等。一是權力與責任不對等。比如，在一些地級市，土地、國稅、地稅、安全等部門實行省以下垂直管理體制，規劃、房管、環保、公安、城管執法、食品藥品監管等部門由地級市直接管理。在這種體制下，一旦發生土地、食品藥品安全等責任事故，按照屬地管理的原則，市轄區的行政首長往往要承擔管理不力的責任。這違背了行政管理的基本原則。二是事權與財權不對等。由于預算內收入的大部分歸地級市所有，除經濟條件較好的市轄區外，區級財政要維持一級政府的正常運行已非常困難，但還要負擔市區相當數量的基礎設施建設、教科文衛設施建設以及提供其他公共產品，市轄區“小馬拉大車”的現象普遍存在。另外，現行的稅務征管方法是根據工商系統企業登記的層次來劃分地級市和市轄區財政收入的。從實際情況看，盡管納稅戶在市級和區級之間互有流動，但總體上納稅戶由區級向市級轉變的傾向較為明顯，這將使得財政收入向市本級進一步集中。市轄區的土地、房屋、規劃、市政配套費等收入，一般全部納入市級財政，除個別工程項目可向市級申請外，其他均需區級財政負擔。這也就進一步加劇了區級財政的困境。

二、原因分析

（一）地級市設區及市區職責劃分均缺乏明確的法律依據。首先，地級市設市轄區缺乏法律依據。《中華人民共和國憲法》第三十條規定：直轄市和較大的市分為區、縣。根據這一條款，只有直轄市和較大的市才能設區。2000年實施的《中華人民共和國立法法》第六十三條規定：本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。1984年，國務院根據《地方組織法》的規定，批準唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、青島市、無錫市、淮南市、洛陽市、重慶市等十三個市為“較大的市”。后又相繼在1988年批準寧波市，1992年批準淄博市、邯鄲市和本溪市，1993年批準徐州市和蘇州市等6個市為較大的市。1997年重慶市升格為直轄市，此后較大的市維持18個。但從實際情況看，除直轄市和較大的市以外，地級市設區現象普遍存在。根據民政部統計資料，截止2011年12月31日，全國共有地級市284個，市轄區857個，平均每個地級市有3個市轄區。盡管1985年實施的《國務院關于行政區劃管理的規定》第四條規定了市轄區的設立、撤銷、更名和隸屬關系的變更由國務院審批，但對于地級市設置市轄區，法律法規都沒有做出過規定。其次，職責法定是現代行政管理的基本原則。但從政策法規看，我國關于市轄區的規定過于籠統，對于設置的條件，承擔的職責，以及與所在市如何劃分職責，均缺乏明確的規定。另外，由于對市、區管理體制改革的理論研究不足，一些改革實踐和政策上的難點雖已提出多年，特別是在與法律法規和實踐出現沖突的一些問題上，長期以來一直沒有明確的解決方案。上述問題的存在，是造成市、區矛盾難以通過法制化渠道解決的根源。

（二）地級市政府的職能具有兩重性。我國的地級市大多從地區一級演變而來。市政府的職責，本來只是管理與城市發展有關的政治、經濟和社會事務。隨著20世紀80年代市管縣體制的推行，一些地區“撤地設市”，市政府除管理原來的“市”以外，還要管理縣及縣級市，角色就出現了兩重性。角色的兩重性決定了職責的兩重性。首先，作為承接原地區行署的機構，要承擔統籌所轄行政區域（包括市轄區、縣、縣級市）經濟和社會發展的職責。其次，作為一級城市政府，還要直接管理市轄區某些具體經濟社會事務。從管理職責上看，市政府既涵蓋微觀層面，也涵蓋宏觀層面。當行使具體職責時，特別是在處理與區的關系方面，市政府往往出現角色錯位。本來應當由區承擔的職責，往往抓住不放；其他一些應當由市政府管理的事務，卻按照對縣（縣級市）的管理模式，交由市轄區管理。市政府角色的錯位，是造成地級市與市轄區矛盾的重要原因。區與縣（縣級市）不同，縣（縣級市）一般離市中心較遠，是一個相對獨立的實體。而區是城市的中心區域，在各方面比縣（縣級市）與城市有著更為密切的聯系。但恰恰是這種更為密切的聯系，導致了市轄區與地級市的職責難以劃清。

（三）職責劃分的隨意性較大。在科層制的行政管理體制下，地級市與市轄區在職責劃分中處于不平等地位，主動權掌握在地級市。市與區職責的劃分，往往受行政力量的干預而出現扭曲，表現出明顯的非公平性和非規范性。在調節市與區的關系方面，地級市往往重視運用行政的、經濟的手段解決，而忽視用法律的和制度的手段解決分工方面存在的爭議和問題。區的職能往往取決于市本身行政管理的需要。解決的方案，往往以地級市主要領導的看法和認識作為依據和標準，在不同時期呈現出不同的特點和鮮明的個人風格。市與市轄區的行政權力之爭，則始終處于“收—放—收”的循環過程。市轄區行政權力的擴大與消減，會因不同時期、不同地域或不同領域的差異，在收放持續的時間、廣度與深度上有所區別。

（四）地級市與市轄區存在競爭與沖突。獨立行政主體地位與獨立利益的存在，是地級市與市轄區競爭及治理困境產生的重要原因。計劃經濟時期，地方政府沒有獨立的預算，上下級之間的競爭與沖突處于隱性狀態。1978以來，隨著財政權、稅收權、投融資權和企業管轄權的下放，地方的積極性被調動起來，政府間的競爭也逐漸顯化。特別是由地區改革而來的市，更是急于“由虛變實”，往往就對自身可調控余地相對較大的市轄區采取收權、收利等舉措，矛盾由此產生。在財權的劃分上，地級市往往將一些能收費的事項盡量上收，各種需要花錢的事項則盡量下放。在資產的劃分上，往往將主要的國有資產、重點企業、重點資源等收歸地級市，將盈利能力弱、規模小、數量小的企業及資產留給市轄區。而在現行的干部考核機制和政績評價體系下，官員的晉升往往與當地經濟發展程度呈現出高度的正相關，這就進一步加劇了政府間的競爭，地級市與市轄區也不例外。市與區兩級都有潛在的沖動尋求自身財政收入的最大化。在國外，市與區是平等的。而在我國，在與地級市的競爭與談判中，市轄區往往缺乏討價還價的能力和地位，由此導致的最終解決方案往往不夠公平合理，而這恰恰又成為下一輪市、區競爭與沖突的根源。

三、理順市區職責的主要途徑

（一）完善法律制度。首先，應修改憲法，規定地級市可以設區。建議將《中華人民共和國憲法》第三十條修改為“直轄市、較大的市、地級市可分為區、縣”，從而使事實上已形成多年的地級市設市轄區合法化。其次，應制定《城市人民政府組織法》。對可設置市轄區的地級市的規模大小、市轄區設置的標準條件、市轄區政府應履行何種職能等問題作出明確規定。使市與區的職責劃分具有明確的法律依據，避免管理的隨意性和不確定性。第三，全面清理現行的界定市與區權力的法律法規。應當由區級行使的管轄權，但法律法規規定由市級行使的，要做出相應修改。

（二）明確地級市的定位。近年來，國家正在開展省直管縣的行政管理體制改革試點。如果全部實現省管縣體制，地級市將成為與縣及縣級市平等的行政主體。省管縣的體制調整到位后，地級市將面臨被虛化的尷尬局面。一方面，管轄空間和地域將會大幅縮小；另一方面，與市轄區競爭與矛盾將會進一步凸顯和空前激烈。可以預見的是，如果將來地級市不再管縣，則市與區將面臨更為激烈的權力博弈。實施市與區深度整合、市加大對區的控制成為一種必然趨勢。市轄區的權力將被進一步上收，區級將逐步弱化乃至撤銷，市直接管理鄉鎮（街道）也將成為一種可能。從國內的情況看，地級市不設區而直接管理鄉鎮（街道）的情況已有先例，比如中山市、東莞市、三亞市、嘉峪關市。為減小行政管理層級調整帶來的震動和不利影響，中央應盡快明確地級市的改革目標和改革走向。實施市管縣體制的，要予以明確；不再實施市管縣體制的，也要予以明確。避免地級市在改革前出現“刮縣”、“擴區”等短期行為，也為地級市適應新的管理體制設置一定的緩沖和調整時間。

（三）市與區的職責應各有側重。對市、區管理體制的探索，要圍繞市轄區在城市管理中占什么位置這一核心問題展開，這是劃分市、區職責的基本出發點。制度經濟學認為，政府的大量職能都可以被分散化，并由相互競爭的機構承擔，因此應該將集體行動中的每一項任務放置在盡可能低的政府級別上。行政架構中處于較低層次的政府與民眾更接近，能夠更好地反映公民的偏好。因此，只有當下級政府不能在技術上承擔行使一項權力或者職能的責任時，才應當將其指派給一個更高的管轄層次。作為城市，既要強調市的集中統一，又要適當分權于區。從目前的情況看，區沒有承擔一級政府完全的管理權。向區放權，使地級市的主要職責放在統籌全局、發展經濟方面，市轄區的主要職責放在服務城市、服務社區、服務民生方面，是劃分市與區權限的關鍵。適當放權可以在相當程度上釋放區級政府的活力與優勢，使城市由“強市弱區”向“強市強區”模式轉變。這種雙強模式并不意味著相互傾軋、相互對抗，而是根據各自特色，發揮潛力，實現優勢互補、和諧共生的可持續發展狀態。當然，市轄區的職能應該是在有限的領域有所增強，而非在面上全部鋪開，總的原則是“分工明確、有機結合、控而不死、活而不亂”。在市與區界定職責前，應劃清政府與市場、政府與社會的邊界，更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用。市與區級政府都應當加快職能轉變，由“全能型”政府轉變為“有限型”政府，并按照分工進一步構建“部分功能型”政府。另外，從市轄區的類型看，相當一部分是撤縣（縣級市）而來，轄區中相當比例的區域為城市化水平很低的城市遠郊區。這類市轄區不同于以城市中心區域為主的市轄區，與縣（縣級市）更為接近，在職能配置上應更加突出其權力的完整性。

（四）按照責、權、利相統一原則劃分地級市與市轄區的權力。在一定程度上，地方產權可以理解為地方政府對所轄區域內自然、政治、經濟、社會等各領域資源的控制權、支配權和收入享用權等權利的集合。市與市轄區的競爭以及治理困境的存在，最終還是個產權問題。建立一個有效的地方產權制度就是做出一系列包含各項權利的法律安排，而這一制度建立的同時，也就是規范市與市轄區競爭的秩序框架的一個雛形。在我國，一切權力屬于人民，國有資產為全民所有，地方政府的權力及資產實際上只是全民共有產權的分解。更為確切地說，上級政府與下級政府之間是一種委托與代理的關系。在這種體制下，地方要服從中央，下級要服從上級，因此，很難像界定私有產權那樣清晰地界定市與市轄區的權力邊界。產權的核心是事權和財權。其中，事權是財權劃分的基礎，財權又是實現事權的保障。因此，要按照市與區承擔的事權，分別劃清兩級政府的收入與支出責任。凡由地級市或市轄區獨立承擔的職責，其支出及相關收入就由誰負責；由地級市和市轄區共同承擔的職責，其支出及相關收入則按相應比例劃分。2012年以來，隨著營業稅改征增值稅試點的不斷擴大，地方政府的可用財力進一步減少，越到基層政府這種情況將越加嚴重。對于財力薄弱的區，地級市還要加大財政轉移支付力度，保障基本的社會管理和公共服務需要。

關鍵詞：行政區域 職責劃分 市轄區