建立事業單位統一登記制度的思考

陳海云　袁夕花

目前，淮陰區尚未開展其他組織利用國有資產舉辦的事業單位登記管理工作。如何做好即將進行的各類事業單位統一登記管理工作，成為目前迫切需要調研和思索的問題。

一、全區事業單位及公益性機構登記基本情況

（一）區國家機關舉辦的事業單位登記基本情況。目前，淮陰區事業單位初始登記已基本完成，全區事業單位共計393家，其中公益一類事業單位327家，公益二類55家，暫緩或不分類的有11家；目前已登記發證的有375家，其中教育類73家、衛生類51家、文化藝術類29家、科技類42家、體育類2家、公益慈善類9家、其他類169家；登記率達95%。

（二）區社會力量舉辦的公益服務機構登記有關情況。目前，淮陰區利用社會力量舉辦的公益服務機構登記與管理工作是由區民政部門負責。已登記的利用社會力量舉辦公益機構共133家，大多為幼兒園、培訓機構及養老院等。其中，幼兒園等教育類63家，養老院等公益慈善類34家，文化藝術類23家，其他類13家。

二、存在的問題及原因

（一）全區國家機關舉辦的事業單位登記存在問題及原因

一是部分事業單位對登記管理工作認識不深、重視不夠。目前很多事業單位對登記管理工作認識不深、重視不夠，認為登記與不登記一個樣，不登記照樣可以運作，單位干部職工也沒有受到不利的影響；有些事業單位認為一切業務都以舉辦單位的名義開展活動，人、財、物都是他們管，沒有必要再進行法人登記，因而對法人登記缺乏積極性，登記的作用和效果不明顯。二是部分事業單位變更登記和年檢不及時，或不登記、不年檢。每年法定年檢期間，有部分事業單位以怕麻煩不愿年檢或年檢不及時；有部分單位以單位經費緊張等為由，對單位名稱、住所、法定代表人、開辦資金等發生了變化的登記事項，不及時或超時限進行變更登記，有的甚至拖著不辦。三是登記管理理論研究和監督管理工作有待加強。目前區登記管理機構由于人員力量較薄弱，往往只忙于應付日常的登記發證工作，而無暇進行登記管理理論研究及開展對全區事業單位的監督管理，特別是現場監督管理；目前淮陰區對事業單位的監督管理手段也只限于年檢，而且年檢時，對事業單位的開辦資金、資產負債表的審核也往往流于形式，沒有真正起到監督管理作用。

（二）全區社會力量舉辦的公益服務機構存在的問題及原因

一是機構設置存在一定隨意性。社會力量舉辦社會公益機構的設置往往出于出資人的意愿，帶有一定的隨意性。以淮陰區農村五保供養機構為例，部分鄉鎮有兩個以上農村五保供養機構，管理水平低下，開辦資金、經費渠道及單位的章程都存在一定的隨意性。二是財力得不到充分保障。社會力量舉辦社會公益機構與國家機關舉辦事業單位一樣，是以公益為目的非盈利性社會組織，組織收入只能用于自身建設和發展，出資人不能取得任何回報。但隨著時間推移、環境變化，出資人的投入意愿會衰退，投入資金會減少，在很少得到政府財政資助和撥款的情況下，這類單位只能通過“自體輸血”發展壯大，一旦業務萎縮，經營不善，資金短缺，就不能保證單位的持續發展。三是內部人員管理不夠規范。社會力量舉辦社會公益機構由于沒有納入編制管理，享有更多的用人自主權，單位人員聘用制度不夠規范，從業人員整體素質偏低，學歷、職稱、年齡結構比例不合理。以區農村五保供養機構為例，人員年齡普遍偏高，文化素質普遍偏低，有很多是農村村支部書記退休后兼職，絕大多數職工不易接受新技術、新知識，不能適應事業發展的需要。

三、將社會力量舉辦的公益服務機構納入事業單位統一登記的弊端

一是登記條件難把握。國家機關舉辦事業單位由各級政府及機構編制部門審批，一般對事業單位的工作職責、機構規格、人員編制等都進行核定，審批條件和程序較為規范。而社會力量舉辦社會公益機構由行業主管部門審批，對這類單位職責、規模沒有嚴格的規定，審批條件和程序也不一定規范。二是給機構編制管理工作帶來挑戰。將社會力量舉辦社會公益機構納入事業單位登記后，會導致部分社會公益機構的從業人員對事業單位概念的誤解，認為登記為事業單位法人就是傳統意義上國家機關舉辦的事業單位，會到機構編制部門和財政部門申請事業編制和財政預算資金，甚至會引發一些不穩定因素。三是法定代表人身份不易規范。社會力量舉辦社會公益機構法定代表人一般由出資單位委派，人員身份較為復雜，有可能不符合事業單位法定代表人的資格條件。四是配套政策不完善。目前，就事業單位定義而言，雖將社會力量舉辦社會公益機構列入事業單位范疇，但在機構編制、法人登記、人事財務管理等方面，國家政策法規都沒有明確規定，使這類公益機構承擔民事責任的能力相對較弱，管理無法可依，無章可循，陷入無序狀態。

四、幾點建議

一是加強事業單位概念的理論學習。要充分通過媒體、網絡等平臺，宣傳《條例》上規定的事業單位定義，讓社會上更多的人了解到，國家機關舉辦的事業單位是納入機構編制部門管理的，人員編制、機構級別、人員經費是由編制部門審批并核準的；社會力量舉辦社會公益機構也是事業單位，但是不納入機構編制管理范疇，機構編制部門不單獨核定編制。

二是加大宣傳培訓力度，建立相關的制約機制。應通過多種形式對事業單位登記管理的重要性與必要性廣泛宣傳，使各事業單位切實認識到取得合法證書的重要性，主動接受登記管理機關的管理，同時繼續做好舉辦單位的工作，取得他們的理解、支持和配合；針對事業單位不及時進行登記、年檢和超業務范圍經營等違規行為，登記管理機關應制定相應的處罰措施和監督辦法，對不及時辦理變更登記，不按規定提交年度報告的單位，實施跟蹤監督，對違法的事業單位責令其糾正。

三是堅持公益服務方向，大力發展社會公益事業。社會力量舉辦社會公益機構主要承擔著教育、衛生、科研等公益服務職能的，可以認定其為事業單位的有機組成部分，其管理可以納入對事業單位管理的大系統之中，通盤考慮，而其他社會力量舉辦的公益服務機構建議暫緩納入統一登記范疇。

四是規范“市場準入”條件，確立事業單位法人主體資格。首先應規范審批環節和程序。行業主管部門批準設立這類事業單位時，應統籌考慮社會公益事業的發展狀況和行業特點，科學合理設置機構、配置人員，有關審批事項應事先報機構編制管理部門核準并統一由機構編制部門登記。其次應加強對這類事業單位的監管。采用實地核查、年度報告、信息公開等有效方式，督促這類事業單位按照《條例》及其他相關政策法規的要求規范發展。

五是完善法人治理結構建設，提高科學化管理水平。為解決登記管理機關監管方式單一問題，建議在原有國家機關舉辦的事業單位法人治理結構管理的基礎上，探索建立各類事業單位法人治理結構，促進各方、各層次舉辦的公益服務提供主體的權力和義務的均等化，使不同公益服務提供主體能夠獨立運行、公平競爭、有序發展，從而調動社會力量參與興辦公益事業的積極性、主動性，有利于實現事業單位投資主體多元化，促進公益服務新格局的形成和公益服務市場的健康有序發展。

作者單位：江蘇省淮安市淮陰區編辦

關鍵詞：事業單位 公益性機構 統一登記管理