論政府與企業的社會責任邊界

摘要：社會責任作為一種公共責任，政府和企業都可以承擔，但哪些社會責任必須由政府履行而哪些社會責任可以由企業來承擔，劃分二者的社會責任有兩個判據：第一是沉沒成本，即政府與企業誰存在沉沒成本就由誰承擔社會責任；第二是交易成本，若政府與企業都不存在沉沒成本，社會責任的劃分就以交易成本為依歸。

關鍵詞：社會責任；沉沒成本；交易成本

作者簡介：桑瑜，中共中央黨校教務部助理研究員，經濟學博士（北京100091）

社會責任是一種公共責任，關系到全體社會成員的共同利益。公共責任本應由政府承擔，可實踐表明，除了政府，企業也可以承擔社會責任。那么企業為什么要承擔社會責任？哪些社會責任必須由政府履行，哪些社會責任則可以交給企業承擔？在承擔社會責任時，國有企業和非國有企業又有何區別？本文將針對這些問題做初步的分析和探討。

一、有關社會責任的文獻綜述

關于社會責任，學界主要圍繞企業的社會責任來展開研究。1924年英國學者歐力文·謝爾頓首次提出，企業在獲取利潤時還應考慮企業內外群體的利益，不能把經濟利益作為唯一的目標，并認為企業社會責任含有道德因素。①此后西方學術界開始越來越多地討論企業的社會責任，1953年，美國學者霍華德·鮑文在《商人的社會責任》中首次明確提出了社會責任的概念，即經營者根據社會標準和價值觀制定政策、做出決策并采取行動的義務。②從現有的研究來看，目前主要形成了兩種代表性的觀點。

一種是以費里德曼為代表，認為企業的社會責任就是為股東們賺錢，履行社會責任就是在遵守法律和道德規范的前提下，創造盡可能多的利潤。這種觀點認為企業僅具有經濟功能，企業的經濟價值取向至高無上，它將企業的社會責任與企業利潤最大化目標等同起來。而另一種較為普遍的觀點是，企業除了賺取最大利潤外，還應以維護和提升社會公益為目標，在此基礎上，不少學者將社會責任與利益相關者結合，認為企業應對每一個利益相關者包括股東、債權人、消費者、員工、社區等承擔相應的責任，具體而言，又可以分解為企業的經濟責任、法律責任、倫理責任和慈善責任（Carroll，1979）等。以這一觀點為依托，國外學者還進一步研究了社會責任的影響因素。Marrew（2003）認為企業社會責任的驅動因素包括依賴驅動、愛心驅動和利益驅動三方面；Schwartz（2003）則分析出企業履行社會責任的三個動因是經濟、制度和道德。

在國內，從20世紀90年代開始對企業社會責任的研究逐漸多起來。袁家方認為，企業的社會責任是企業在爭取自身的生存和發展的同時，面對社會需要和各種社會問題，為維護國家、社會和人類的根本利益，必須承擔的義務，并將社會責任分為對職工、社區、能源、生態環境、消費者以及國家的責任。③陳永正、賈星客、李極光認為，從經濟人假定出發，社會責任不是企業自身道德意識的產物；企業社會責任的本質在于企業與股東之外的其他社會成員的利益關系對企業利益實現機制的重構。企業承擔社會責任是社會公眾共同價值觀的驅使，是一個社會互動的過程，結果導致的是利己與利他的統一。④

此外，專門針對國有企業，王昶（2008）列出了經濟責任、法律責任、環境責任等9項共有責任，并指出了產業報國、引領經濟發展、國際化發展和服務創新型國家建設4個特殊責任；沈志漁、龍新（2008）從國有企業的相關利益主體出發，將社會責任分為對員工、消費者、供應商、債權人、政府等8個方面；劉福成（2010）從國有企業的功能入手提出了國有企業社會責任模型。

不難看出，有關企業社會責任的研究文獻頗豐，可準確表述和界定企業社會責任的并不多，大量研究是從某一現實角度來歸納或概括企業的社會責任，而對于社會責任本身如何理解、企業為什么要承擔以及政府和企業承擔社會責任的邊界等更是少有涉及。鑒于此，本文將重點討論三個問題：第一，社會責任究竟是誰的責任，怎樣理解企業的社會責任？第二，若政府和企業皆作為承擔社會責任的主體，兩者間如何劃分責任界限？第三，企業可分為國有企業和非國有企業，在這兩類企業之間社會責任應該如何劃分？

二、究竟誰是社會責任的承擔主體

既然社會責任是一種公共責任，而掌握公共資源的主體是政府，那么社會責任首先是政府的責任。在現實生活中，政府應當承擔哪些責任呢？經濟學鼻祖亞當·斯密曾說政府是“守夜人”，主要負責維護國家的安全。到了20世紀80年代，美國經濟學大師弗里德曼提出政府作為“仆人”，主要有四項職能：一是保障國家安全，讓社會中的個體免受來自外部或內部成員的強制；二是制定市場規則并進行裁判；三是彌補市場缺陷；四是保護不能對自己負責的社會成員。隨著市場經濟的發展，當前我們倡導建設服務型政府，本質上是要政府當好“服務員”，政府的基本職能就是為社會公眾提供公共產品和服務。由此可見，不管社會如何變遷，政府角色如何定位，對于保障國家安全、維護社會公正、提供公共產品和服務以及助弱扶貧等社會責任，政府都義不容辭。

但盡管如此，政府承擔社會責任并不都是要親力親為。有些社會責任是由政府直接承擔，比如社會保障、社會救濟等；而有一些則可以由企業來履行，像某些軍工產品的制造、社會養老服務的提供等，政府并不直接生產，而是向企業購買，再將產品或服務提供給民眾，即政府出錢、企業辦事。這表明，社會責任既可以由政府履行，也可以讓企業來承擔。那么，企業怎樣才算承擔了社會責任呢？

眾所周知，企業的目的是追求利潤最大化，為了實現這一目標企業就得向社會（消費者）提供適銷對路的商品，否則商品賣不出，企業就不可能賺到錢。⑤這就說明，企業要盈利必須造福社會，正如亞當·斯密說過的一句名言，“釀酒師釀造香甜的美酒，并非出于他們的恩惠而是出于利己的考慮”。這樣看來，企業只客觀利他不是履行社會責任，那是純粹的商業行為。事實上，企業為了盈利，無論生產什么客觀上都利他，如果企業為了盈利向社會（消費者）提供了商品或服務就是社會責任，那么所有企業都承擔了社會責任，而我們再強調企業社會責任就毫無意義了。

企業社會責任也不等同于法律責任。法律法規對企業的經營活動做出了一些規定，比如我國《公司法》要求，“公司從事經營活動，必須遵守法律、行政法規，遵守社會公德、商業道德，誠實守信，接受政府和社會公眾的監督”；《勞動合同法》也明令禁止使用童工，并要求企業為員工購買社會保險、實行各種經濟補償等。這些都是企業必須遵守的法律規定，一旦違反就要受到法律的追究，因此企業守法經營是在履行法律義務，不能看作是承擔社會責任。

總而言之，看一個企業是否履行了社會責任，不能單看企業行為的客觀效果，關鍵應看企業是否有主觀利他的動機。如果企業的行為只是為了追求自身盈利，像有的企業為了宣傳自己的品牌、提高知名度去贊助一些文藝演出、書法比賽等活動，那是變相做廣告，不能看作是承擔社會責任。而如果企業主觀動機利他，比如有的企業主動參與社會慈善，資助教育文化等公益事業，而自己并不直接從中獲取經濟上的好處，即便這些行為從客觀上有利于塑造企業形象，從長遠看也能為企業帶來經濟效益，那也是在承擔社會責任。

實踐證明，企業可以承擔社會責任，但企業也不是承擔社會責任越多越好。在過去計劃經濟時期，企業不僅自己辦幼兒園、辦學校，而且還辦醫院、辦公安，生老病死企業都得管，結果社會責任成了企業不可承受之重。改革開放以來，特別是隨著計劃經濟向市場經濟轉軌，政府又為企業剝離“辦社會”的職能。可由于政府財力有限，企業剝離出來的社會責任政府也無力大包大攬，而且有些社會責任由政府履行效率并不高。因此，有些社會責任仍需要企業來分擔。于是，這就引出了另外一個問題，即社會責任在政府與企業之間究竟如何劃分呢？

三、劃分社會責任的第一判據：沉沒成本

任何一項經濟決策都應遵循“成本—效益”原則，即在成本一定的條件下，收益越大越好，在收益一定的條件下，成本越低越好。按照這一原則，政府與企業到底誰來承擔社會責任，同樣也要對成本和收益進行權衡。但事實上，履行社會責任的收益很難考量，且無論政府還是企業，其履行社會責任的收益都一樣，所不同的只是它們各自的成本。因此，劃定社會責任最終應以成本為準。可問題在于，實際經濟生活中成本種類很多，到底該選哪些成本作比較呢？本文認為，首先應考慮的是沉沒成本。

所謂沉沒成本，是指已經發生而不可收回的投資。比如某人租一家門店開餐館，租期為一年，那么已經支付的餐館租金和購買餐具、桌椅、廚房設備的花費就是沉沒成本。沉沒成本不能計入企業的經營成本。經營成本是指企業在經營期內從事業務活動所發生的支出，包括外購原材料費、燃料費、工資及福利、銷售稅金及期間費用等。如在租期內，餐館購買米、肉、菜等原材料的花費，以及支付廚師、服務人員的工資等費用就是經營成本。經營成本是在經營過程中發生的，可以通過日常的營業收入來收回，而沉沒成本則不同，無論餐館停業還是營業，所購買的設備都已投入，只是在餐館營業時，這部分沉沒的成本才可以通過租金的方式來收回。

再如航空公司花5億元買一架飛機，由于飛機不能轉作他用，那這5億元的投入就成了沉沒成本。實踐表明，沉沒成本對企業的經營決策會產生影響。如在淡季或者深夜等一些非常時段，航空公司通常會推出打折機票，票價有時甚至低于火車票的價格。之所以如此，其實正是基于沉沒成本的考慮。對航空公司而言，由于購買飛機的投資已經沉沒，只要機票價格不低于經營成本，即運載每個乘客的平均成本（包括機組人員的工資、燃油、食品飲料等費用），那么只要飛機運營，就能以租金的方式回收沉沒成本；而一旦飛機停飛，航空公司就會出現真正的損失。

具體到社會責任，到底由政府承擔還是企業承擔，關鍵要看哪一方存在沉沒成本。也就是說，只要先付了沉沒成本，則無論政府還是企業，承擔社會責任的成本會相對低。實踐中，這樣的例子并不少見。

如維護國家安全，縱觀世界各國，通常都是由政府承擔。原因何在？其中很重要的一條就是政府為建立軍隊和警察沉沒了大量的成本；而如果要讓企業來承擔，企業不僅沒有這方面的沉沒成本，而且也無以支付這巨額的費用。

與此相反，如果企業存在沉沒成本，則企業就更適合承擔社會責任。近幾年，國家電網公司一直實施的農村“戶戶通電”工程就很典型。在廣大農村，電力對農民的生產生活至關重要，但供需矛盾突出，無電戶基本分布在邊遠山區，要解決他們的供電問題十分困難。對此，政府并沒有親自出手，而是提供財政支持，交由國家電網公司來負責供電。國電公司通過“戶戶通電”工程，共解決了18個省區508.9萬無電人口的用電問題，服務的農村人口占到了全國農村人口的80%，實現了“讓每一個農村居民都能用上電、用得起電，讓每一個邊遠或貧困地區都不缺電、都用得起電”的目標，改善了農民的生產狀況和生活質量。

向邊遠農村供電，不僅施工難度大，而且工程耗時長（每個省平均為3~5年），更為關鍵的是整個工程并沒有太大盈利。可即便如此，國家電網公司為什么還愿意與政府合作？其根源就在沉沒成本。從國電公司的角度，由于在農村供電區內已經先期鋪設了電線網絡，購置了輸電設備，固定資產已經形成，與此同時公司還擁有專業的技術團隊，人力資本投入也已沉沒，如果不用這些設備和人才，成本也收不回來。在這種情況下，只要政府提供一定的補貼，讓企業有微利或者不虧本，為邊遠山區供電對企業不過是順水推舟而已。

事實也正是這樣。在條件具備的地區，國電公司優先采取的就是延伸電網的方式，即通過對已有的線網進行擴充來進行輸電；對不適宜通過電網延伸解決的地區，則憑借專業的技術優勢，依靠當地資源發展小水電，有效解決了農民用電難題。不僅如此，因為這項惠民工程覆蓋面廣、效果好、影響大，國家電網公司還贏得了良好的社會聲譽，為企業形象加了分。對政府而言，解決農民用電難題既不需要新建電網、新架專線，又不需要購買供電設備，只需按成本價與企業結算。這樣一來不僅增加了公共福利，政府又節省了大筆財政資金。

再如社會養老。目前在上海、杭州、鎮江等地，政府開始與民辦養老企業合作，由私人養老院來為當地適齡老人提供各種服務。采用的具體形式是政府利用專門的養老資金補貼，向專業化的養老企業購買服務，再以養老券的形式提供給符合條件、有需要的老人，老人利用手中的養老券，可以自主選擇到養老機構購買各項服務，也可以讓養老機構上門服務。之所以會這樣做，其實也是因為沉沒成本。

通常情況下，政府承擔社會養老的方式是機構養老，即建立敬老院、老年公寓、護養院等專門機構來為老人提供服務。可目前，我國的養老負擔沉重，調查顯示，10%的老人有入住養老院的意愿，但實際上只有1.4%的老人能在養老院居住，可見政府機構養老遠不能滿足社會需求。在這種情況下，政府與私人養老院合作就可以實現“雙贏”。對私人養老院來說，為老年人提供住養、生活護理、休閑娛樂等綜合性服務的配套設施已經存在，而且招聘了專業的服務人員，進行了必要的崗前培訓，這些有形和無形的資產都是企業的沉沒成本。在與政府合作前，不少養老企業因為收費較高業務量并不充足，一些設備長期閑置，放在那里就成了擺設。接受政府委托之后，這些養老院無論是就地提供各種服務，還是到老人家中上門服務，都在一定程度上擴充了業務量，經濟效益明顯改善。與此同時，依托這些養老企業，老年人家屬的經濟負擔和勞動負擔都大大減輕，企業本身也產生了良好的社會效益。

對政府而言，養老成本也明顯降低。由于是直接向私人養老院購買服務，這就節省了政府自己建造、運營養老機構的費用，按照目前這種合作模式，政府只需每月為每個老年人支付165元。這筆支付給私人養老院的費用，實際上是政府向企業承租養老設施和服務人員（沉沒成本）的租金。這樣一來，交租金代替了新增投資，政府既盡到了社會養老的職責，又降低了財政支出。

由此看來，在政府與企業之間，誰來承擔社會責任首先要看沉沒成本。市場經濟條件下，企業之所以愿意替政府分憂，根本原因就在于企業已有投資沉沒，與政府合作既承擔了社會責任，又可以借此回收“租金”。假若不是這樣，即企業沒有相應的沉沒成本而政府有沉沒成本，那么社會責任就應直接由政府承擔。

四、劃分社會責任的第二判據：交易成本

除了沉沒成本，界定政府與企業社會責任的第二個判據是交易成本。交易成本是指在一定的社會關系中，為達成一筆市場交易所花費的成本，其中包括信息收集、廣告推介、談判議價、簽訂合約以及監督合約執行等一系列費用。交易成本與生產成本相對應，除了企業的直接生產成本外，所有其他費用都可以看作交易成本。為了與生產成本相區別，交易成本也被稱作制度成本。在日常生活中，有關交易成本的例子隨處可見。如到書店買書，搜尋書籍相關信息、往來的交通費用等是交易成本；購買股票需繳納的各種稅收、費用等是交易成本；企業為推銷產品，借助電視、網絡等媒體進行廣告宣傳所支付的費用也是交易成本。

在劃分政府與企業的社會責任時，如果二者都不存在沉沒成本，就應以交易成本為依歸。也就是說，如果企業承擔某項社會責任的交易成本更低，那么就可考慮讓企業承擔，反之則由政府承擔。下面是兩個比較典型的例子：

第一個例子是垃圾和污水處理。隨著工業化的推進，垃圾、污水處理成了一個突出問題，為保護生態環境，亟需建造一批新的垃圾焚燒設施和污水處理設施，還有一些城市地下管網建設十分薄弱，亟待加強。對于這類新增的公共服務需求，政府與企業都沒有相應的設備（沉沒成本），那處理垃圾與污水的社會責任該由誰來承擔呢？

如果政府來投資，建的是國有企業，而私人投資建的是民企，由于國企與私企面臨不同的預算約束，交易成本往往也不同。一般來說，民企的交易成本普遍要比國企低。因為常理上，人們花自己的錢辦自己的事，既講節約又講效果；花自己的錢辦別人的事，只講節約不講效果；花別人的錢辦自己的事，只講效果不講節約；花別人的錢辦別人的事，既不講節約又不講效果。顯然，民企正是花自己的錢辦自己的事，既講節約又講效果，交易成本當然更低。正因為如此，焚燒垃圾、處理污水、建設地下管網等這些社會責任就可以交給民企，換句話說，政府應該鼓勵民間資本進入這些領域。

困難在于，垃圾焚燒、污水處理等屬于準公共品（服務），民企提供公共服務如何盈利呢？企業在商言商，始終以盈利為目標，如果因為承擔社會責任而只賠不賺，相信沒有哪家企業會自告奮勇。因此要想企業樂于承擔這類社會責任，政府就應該保證企業盈利。為此，政府必須從兩個方面著手。第一，要明確界定權利，保證民企享有利潤索求權。比如民企建垃圾焚燒站、污水處理廠后，政府應明確企業有權向垃圾排放方與污水排放方收取適當費用。第二，要承諾用財政資金購買民企的“服務”。這樣企業就能穩定地獲得投資收益，既實現了經濟利益，又承擔了社會責任，企業的積極性就會調動起來。

在具體操作上，政府與企業的合作可以借鑒BOT模式，即政府授予民企一定時期的特許經營權，由民企提供資金，從事公共物品的生產、經營并負責設施的維修，特許期結束后，將這些設施轉讓給政府機構。以建設污水處理廠為例，可以由政府與投資者簽訂合約，由私人企業投資建設污水處理設施，在合同期內擁有、運營和維護該設施，通過收取污水處理費來回收投資，取得合理的利潤，到期后再以一定的方式轉移給政府。目前山東省的濟南、青島、煙臺等城市已實施13個垃圾焚燒廠項目，這13座垃圾焚燒廠均由民間資本全額投入，在經營模式上都采用了BOT方式，運行較為成功。

據2011年5月《全國城鎮污水處理信息系統》顯示，目前全國共建成投運污水處理廠3 022座，采取BOT（建設—經營—移交）、BT（建設—移交）、TOT（移交—經營—移交）等特許經營模式的只占42.28%。從“十一五”時期的統計數據來看（如表1），⑥非國有資本在市政公用設施方面的投資比例還較低。

因此就目前看，在市政基礎設施建設領域，企業承擔社會責任還有較大空間。不可或缺的是，政府還應根據地方實際，從征收的城市維護建設稅、城市基礎設施配套費、國有土地出讓收益中安排一定比例的資金，用于城市供水管網、污水收集系統、垃圾轉運等配套設施的建設，這樣既能適當降低企業的生產成本，同時也可以在企業向市場收費不到位時，作為對企業運營成本的補償。

第二個例子是政府將一些公共服務外包。為了向社會公眾提供高效的行政服務，許多地方政府都建立了政務信息服務平臺，通過開設專門的熱線電話，對政府各職能部門的信息呼叫進行整合，以此來搜集和處理各類信息，及時接受公眾的咨詢、求助和建議。提供公共行政服務是政府的一項社會責任，但有些地方政府并沒有自己承擔，而是把它外包給了專業的外包服務企業。具體而言，就是政府作為發包方，通過公開的市場招標，經一定的程序選擇其他市場主體（企業或個人）來投資建立政務信息呼叫中心，呼叫中心按照合同要求提供特定的服務，最后由政府全額買單。顯然，這種公共服務的提供實際上采用了“企業投資、政府租用”的模式，為什么會有這種做法？其實也是出于交易成本的考慮。

一般情況下，政府要做一件事就得設一個機構、養一批人，可由于部門行政壟斷，缺乏市場競爭，結果往往導致人浮于事，效率低下。而企業不同，如前文所說，企業特別是私人企業在市場運作上比政府更勝一籌，花錢辦事的效率更高，交易成本自然更低。按照政府的委托，由私人自主投資建立的政務信息呼叫中心，可以將分散在城市建設、環境保護、工商稅務、金融投資、市政交通、公檢法等部門的咨詢集中到統一的平臺，通過電話語音、傳真應答系統和人工坐席，實現24小時熱線咨詢，根據咨詢者要求進行人工解答、自動播放、自動傳真等。此外呼叫中心還將信訪、市民請求、投訴、建議等進行統一管理，并為政府機關開展有關代收、代審、代辦業務。在政府的直接授權下，呼叫中心通過對不同部門的協調和溝通，還能對交付相關部門處理的工作進行自動追蹤，一環扣一環地隨時檢查，直至有結果，這樣也就較好地解決了以前存在的部門之間推諉、工作難周轉等問題。

通過服務外包，政府不需要成立面面俱到的機構，配置相關的人員，只充當公共服務的供給規劃者和服務的最終購買者，具體的生產職責交給企業去負責。這樣一來政府把“花錢養人”變成了“花錢做事”，既節約了財政開支又提高了行政效率。事實上，利用市場提高公共服務質量，降低交易成本，已經是發達國家成熟的政府運作思路。例如日本，從2009年開始進行了公共部門改革，幾乎所有的政府服務項目都進行外包。當然，其間政府也不完全當“甩手掌柜”，需要加強對市場秩序的監管，對外包企業的服務績效進行評估和監督，以保護社會公眾的合法權益，讓他們獲取數量更多、品質更優的公共服務。

注釋：

①Sheldon O：“The Philosophy of Management”，London: Isaac Pitman Sons，1923，pp.53-55.

②Bowen H：“Social Responsibilities of the Businessman”，New York：Harper&Row，1953，pp.16-17.

③袁家方：《企業的社會責任》，北京：海洋出版社，1990年，第14-20頁。

④陳永正、賈星客、李極光：《企業社會責任的本質、形成條件及表現形式》，《云南師范大學學報》2005年第5期。

⑤雷振華：《基于企業屬性視角企業社會責任評價指數構建探討》，《求索》2013年第7期。

⑥駱建華、馬輝：《民間資本進入環保產業打破壟斷局面》，《中國環境報》2012年7月16日。

如果政府來投資，建的是國有企業，而私人投資建的是民企，由于國企與私企面臨不同的預算約束，交易成本往往也不同。一般來說，民企的交易成本普遍要比國企低。因為常理上，人們花自己的錢辦自己的事，既講節約又講效果；花自己的錢辦別人的事，只講節約不講效果；花別人的錢辦自己的事，只講效果不講節約；花別人的錢辦別人的事，既不講節約又不講效果。顯然，民企正是花自己的錢辦自己的事，既講節約又講效果，交易成本當然更低。正因為如此，焚燒垃圾、處理污水、建設地下管網等這些社會責任就可以交給民企，換句話說，政府應該鼓勵民間資本進入這些領域。

困難在于，垃圾焚燒、污水處理等屬于準公共品（服務），民企提供公共服務如何盈利呢？企業在商言商，始終以盈利為目標，如果因為承擔社會責任而只賠不賺，相信沒有哪家企業會自告奮勇。因此要想企業樂于承擔這類社會責任，政府就應該保證企業盈利。為此，政府必須從兩個方面著手。第一，要明確界定權利，保證民企享有利潤索求權。比如民企建垃圾焚燒站、污水處理廠后，政府應明確企業有權向垃圾排放方與污水排放方收取適當費用。第二，要承諾用財政資金購買民企的“服務”。這樣企業就能穩定地獲得投資收益，既實現了經濟利益，又承擔了社會責任，企業的積極性就會調動起來。

在具體操作上，政府與企業的合作可以借鑒BOT模式，即政府授予民企一定時期的特許經營權，由民企提供資金，從事公共物品的生產、經營并負責設施的維修，特許期結束后，將這些設施轉讓給政府機構。以建設污水處理廠為例，可以由政府與投資者簽訂合約，由私人企業投資建設污水處理設施，在合同期內擁有、運營和維護該設施，通過收取污水處理費來回收投資，取得合理的利潤，到期后再以一定的方式轉移給政府。目前山東省的濟南、青島、煙臺等城市已實施13個垃圾焚燒廠項目，這13座垃圾焚燒廠均由民間資本全額投入，在經營模式上都采用了BOT方式，運行較為成功。

據2011年5月《全國城鎮污水處理信息系統》顯示，目前全國共建成投運污水處理廠3 022座，采取BOT（建設—經營—移交）、BT（建設—移交）、TOT（移交—經營—移交）等特許經營模式的只占42.28%。從“十一五”時期的統計數據來看（如表1），⑥非國有資本在市政公用設施方面的投資比例還較低。

因此就目前看，在市政基礎設施建設領域，企業承擔社會責任還有較大空間。不可或缺的是，政府還應根據地方實際，從征收的城市維護建設稅、城市基礎設施配套費、國有土地出讓收益中安排一定比例的資金，用于城市供水管網、污水收集系統、垃圾轉運等配套設施的建設，這樣既能適當降低企業的生產成本，同時也可以在企業向市場收費不到位時，作為對企業運營成本的補償。

第二個例子是政府將一些公共服務外包。為了向社會公眾提供高效的行政服務，許多地方政府都建立了政務信息服務平臺，通過開設專門的熱線電話，對政府各職能部門的信息呼叫進行整合，以此來搜集和處理各類信息，及時接受公眾的咨詢、求助和建議。提供公共行政服務是政府的一項社會責任，但有些地方政府并沒有自己承擔，而是把它外包給了專業的外包服務企業。具體而言，就是政府作為發包方，通過公開的市場招標，經一定的程序選擇其他市場主體（企業或個人）來投資建立政務信息呼叫中心，呼叫中心按照合同要求提供特定的服務，最后由政府全額買單。顯然，這種公共服務的提供實際上采用了“企業投資、政府租用”的模式，為什么會有這種做法？其實也是出于交易成本的考慮。

一般情況下，政府要做一件事就得設一個機構、養一批人，可由于部門行政壟斷，缺乏市場競爭，結果往往導致人浮于事，效率低下。而企業不同，如前文所說，企業特別是私人企業在市場運作上比政府更勝一籌，花錢辦事的效率更高，交易成本自然更低。按照政府的委托，由私人自主投資建立的政務信息呼叫中心，可以將分散在城市建設、環境保護、工商稅務、金融投資、市政交通、公檢法等部門的咨詢集中到統一的平臺，通過電話語音、傳真應答系統和人工坐席，實現24小時熱線咨詢，根據咨詢者要求進行人工解答、自動播放、自動傳真等。此外呼叫中心還將信訪、市民請求、投訴、建議等進行統一管理，并為政府機關開展有關代收、代審、代辦業務。在政府的直接授權下，呼叫中心通過對不同部門的協調和溝通，還能對交付相關部門處理的工作進行自動追蹤，一環扣一環地隨時檢查，直至有結果，這樣也就較好地解決了以前存在的部門之間推諉、工作難周轉等問題。

通過服務外包，政府不需要成立面面俱到的機構，配置相關的人員，只充當公共服務的供給規劃者和服務的最終購買者，具體的生產職責交給企業去負責。這樣一來政府把“花錢養人”變成了“花錢做事”，既節約了財政開支又提高了行政效率。事實上，利用市場提高公共服務質量，降低交易成本，已經是發達國家成熟的政府運作思路。例如日本，從2009年開始進行了公共部門改革，幾乎所有的政府服務項目都進行外包。當然，其間政府也不完全當“甩手掌柜”，需要加強對市場秩序的監管，對外包企業的服務績效進行評估和監督，以保護社會公眾的合法權益，讓他們獲取數量更多、品質更優的公共服務。

注釋：

①Sheldon O：“The Philosophy of Management”，London: Isaac Pitman Sons，1923，pp.53-55.

②Bowen H：“Social Responsibilities of the Businessman”，New York：Harper&Row，1953，pp.16-17.

③袁家方：《企業的社會責任》，北京：海洋出版社，1990年，第14-20頁。

④陳永正、賈星客、李極光：《企業社會責任的本質、形成條件及表現形式》，《云南師范大學學報》2005年第5期。

⑤雷振華：《基于企業屬性視角企業社會責任評價指數構建探討》，《求索》2013年第7期。

⑥駱建華、馬輝：《民間資本進入環保產業打破壟斷局面》，《中國環境報》2012年7月16日。

如果政府來投資，建的是國有企業，而私人投資建的是民企，由于國企與私企面臨不同的預算約束，交易成本往往也不同。一般來說，民企的交易成本普遍要比國企低。因為常理上，人們花自己的錢辦自己的事，既講節約又講效果；花自己的錢辦別人的事，只講節約不講效果；花別人的錢辦自己的事，只講效果不講節約；花別人的錢辦別人的事，既不講節約又不講效果。顯然，民企正是花自己的錢辦自己的事，既講節約又講效果，交易成本當然更低。正因為如此，焚燒垃圾、處理污水、建設地下管網等這些社會責任就可以交給民企，換句話說，政府應該鼓勵民間資本進入這些領域。

困難在于，垃圾焚燒、污水處理等屬于準公共品（服務），民企提供公共服務如何盈利呢？企業在商言商，始終以盈利為目標，如果因為承擔社會責任而只賠不賺，相信沒有哪家企業會自告奮勇。因此要想企業樂于承擔這類社會責任，政府就應該保證企業盈利。為此，政府必須從兩個方面著手。第一，要明確界定權利，保證民企享有利潤索求權。比如民企建垃圾焚燒站、污水處理廠后，政府應明確企業有權向垃圾排放方與污水排放方收取適當費用。第二，要承諾用財政資金購買民企的“服務”。這樣企業就能穩定地獲得投資收益，既實現了經濟利益，又承擔了社會責任，企業的積極性就會調動起來。

在具體操作上，政府與企業的合作可以借鑒BOT模式，即政府授予民企一定時期的特許經營權，由民企提供資金，從事公共物品的生產、經營并負責設施的維修，特許期結束后，將這些設施轉讓給政府機構。以建設污水處理廠為例，可以由政府與投資者簽訂合約，由私人企業投資建設污水處理設施，在合同期內擁有、運營和維護該設施，通過收取污水處理費來回收投資，取得合理的利潤，到期后再以一定的方式轉移給政府。目前山東省的濟南、青島、煙臺等城市已實施13個垃圾焚燒廠項目，這13座垃圾焚燒廠均由民間資本全額投入，在經營模式上都采用了BOT方式，運行較為成功。

據2011年5月《全國城鎮污水處理信息系統》顯示，目前全國共建成投運污水處理廠3 022座，采取BOT（建設—經營—移交）、BT（建設—移交）、TOT（移交—經營—移交）等特許經營模式的只占42.28%。從“十一五”時期的統計數據來看（如表1），⑥非國有資本在市政公用設施方面的投資比例還較低。

因此就目前看，在市政基礎設施建設領域，企業承擔社會責任還有較大空間。不可或缺的是，政府還應根據地方實際，從征收的城市維護建設稅、城市基礎設施配套費、國有土地出讓收益中安排一定比例的資金，用于城市供水管網、污水收集系統、垃圾轉運等配套設施的建設，這樣既能適當降低企業的生產成本，同時也可以在企業向市場收費不到位時，作為對企業運營成本的補償。

第二個例子是政府將一些公共服務外包。為了向社會公眾提供高效的行政服務，許多地方政府都建立了政務信息服務平臺，通過開設專門的熱線電話，對政府各職能部門的信息呼叫進行整合，以此來搜集和處理各類信息，及時接受公眾的咨詢、求助和建議。提供公共行政服務是政府的一項社會責任，但有些地方政府并沒有自己承擔，而是把它外包給了專業的外包服務企業。具體而言，就是政府作為發包方，通過公開的市場招標，經一定的程序選擇其他市場主體（企業或個人）來投資建立政務信息呼叫中心，呼叫中心按照合同要求提供特定的服務，最后由政府全額買單。顯然，這種公共服務的提供實際上采用了“企業投資、政府租用”的模式，為什么會有這種做法？其實也是出于交易成本的考慮。

一般情況下，政府要做一件事就得設一個機構、養一批人，可由于部門行政壟斷，缺乏市場競爭，結果往往導致人浮于事，效率低下。而企業不同，如前文所說，企業特別是私人企業在市場運作上比政府更勝一籌，花錢辦事的效率更高，交易成本自然更低。按照政府的委托，由私人自主投資建立的政務信息呼叫中心，可以將分散在城市建設、環境保護、工商稅務、金融投資、市政交通、公檢法等部門的咨詢集中到統一的平臺，通過電話語音、傳真應答系統和人工坐席，實現24小時熱線咨詢，根據咨詢者要求進行人工解答、自動播放、自動傳真等。此外呼叫中心還將信訪、市民請求、投訴、建議等進行統一管理，并為政府機關開展有關代收、代審、代辦業務。在政府的直接授權下，呼叫中心通過對不同部門的協調和溝通，還能對交付相關部門處理的工作進行自動追蹤，一環扣一環地隨時檢查，直至有結果，這樣也就較好地解決了以前存在的部門之間推諉、工作難周轉等問題。

通過服務外包，政府不需要成立面面俱到的機構，配置相關的人員，只充當公共服務的供給規劃者和服務的最終購買者，具體的生產職責交給企業去負責。這樣一來政府把“花錢養人”變成了“花錢做事”，既節約了財政開支又提高了行政效率。事實上，利用市場提高公共服務質量，降低交易成本，已經是發達國家成熟的政府運作思路。例如日本，從2009年開始進行了公共部門改革，幾乎所有的政府服務項目都進行外包。當然，其間政府也不完全當“甩手掌柜”，需要加強對市場秩序的監管，對外包企業的服務績效進行評估和監督，以保護社會公眾的合法權益，讓他們獲取數量更多、品質更優的公共服務。

注釋：

①Sheldon O：“The Philosophy of Management”，London: Isaac Pitman Sons，1923，pp.53-55.

②Bowen H：“Social Responsibilities of the Businessman”，New York：Harper&Row，1953，pp.16-17.

③袁家方：《企業的社會責任》，北京：海洋出版社，1990年，第14-20頁。

④陳永正、賈星客、李極光：《企業社會責任的本質、形成條件及表現形式》，《云南師范大學學報》2005年第5期。

⑤雷振華：《基于企業屬性視角企業社會責任評價指數構建探討》，《求索》2013年第7期。

⑥駱建華、馬輝：《民間資本進入環保產業打破壟斷局面》，《中國環境報》2012年7月16日。