歐盟商業利益集團及其對中歐貿易的影響分析

徐靜

自2004年歐盟取代美國成為中國的第一大貿易伙伴起，中歐雙邊經貿合作的領域和范圍不斷擴展，但當前中歐貿易發展機遇與挑戰并存。據中國海關統計，2013年中國和歐盟的雙邊貿易總額達5590.6億美元，歐盟成為中國主要的出口市場，但歐盟對華貿易救濟嚴重。自1979年歐盟首次發起對華反傾銷案開始，截至2013年12月31日，歐盟對中國產品共發起182起反傾銷、反補貼和保障措施調查。金融危機和歐債危機后，歐盟內部的貿易保護主義抬頭，致使雙邊的貿易摩擦迅速增長，成為影響中歐雙邊關系的障礙。

在歐盟對華貿易救濟及眾多反傾銷案中，其源頭和發起者多是行業協會、個體公司等商業利益團體。利益集團尤其是商業利益集團因素在對華經貿決策中發揮著舉足輕重的作用，而且也日益引起學界的廣泛關注。歐盟獨特的多層治理架構和貿易政策制定機制，為不同利益集團的活動提供了廣闊的空間，這些不同的利益集團及代理人基于各自的經濟利益，不斷對經貿政策施加影響。應對歐盟的貿易挑戰，爭取中歐貿易中的主動，需要了解歐盟利益集團尤其是商業利益集團類型及其在歐盟貿易決策機制的作用和影響路徑，并制定多方參與的政策體系扭轉這種局面。

一、利益集團和歐盟層面利益集團的概況

關于利益集團（Interest Groups）的概念最早起源于美國，是伴隨著“黨爭”給政府帶來的“不穩定和不公正的影響”問題提出的。 經歷了“多元主義”、“精英主義”和“后多元主義”的發展，其理論日臻完善。利益團體通常是指比較正式的有組織的團體為了達到特殊的政治目的，聯合起來旨在影響政策程序的團體。利益集團或財團與民主政治息息相關，左右著政治集團的形成以及相關政策的制定。不同的利益集團和代理人基于各自的經濟利益，不斷對經貿政策施加影響并左右經貿政策的制定。

本文主要探討的是歐盟層面的商業利益集團，但要考察此概念首先要對歐盟層面的利益集團進行分析。歐盟是個復雜的政治體系，這造成了利益群體的多元化。歐盟層面的利益集團由于歐盟機構權力的增加以及成員國權限向歐盟的過渡使得很多利益集團紛紛在布魯塞爾設立辦事機構。歐盟利益集團和游說團體根據其代表的利益團體性質、部門和功能大體分為10大類，其在布魯塞爾的作用功能、數量以及雇員總人數如表1所示。

從表1可以看出，今天的歐盟總部大約有3000多個利益集團組織，擁有大約16500名雇員。在這些利益團體中，專業協會組織和企業公司是代表著商業利益集團的利益，相比較其他類型的利益集團組織，它是對歐盟貿易政策和決策影響力最大的利益團體。

商業利益集團的類型劃分，既包括成員國層面也包括歐盟層面的利益集團，其構成形式多數是以聯盟或聯合的方式組成如一些協會等，主要由跨行業的商業利益集團、行業內的利益集團和大型的跨國公司。其中，行業協會組織和個體公司的大公司又是主要力量，在歐盟對華貿易救濟決策的團體中，這些在數量和財力占明顯優勢的協會組織和大公司起著舉足輕重的作用。

二、商業利益集團影響歐盟貿易決策機制的路徑

共同貿易政策屬于歐盟機構的專屬權，由歐盟機構制定且成員國的相關法規必須符合共同貿易政策，是歐盟成員國完全讓渡或基本讓渡國家主權的歐盟統一政策。商業利益集團影響和游說的重點是歐盟的四大決策機構即歐盟委員會、理事會、歐洲議會和歐洲法院。

（一）歐盟委員會

共同貿易政策屬于歐盟獨享的管轄權。歐盟委員會是歐盟在國際貿易談判中惟一的談判代表，由21個總司構成，但利益集團在這21個總司中的分布和活動數量并不一樣，其中商業利益集團在歐盟利益集團中所占的比重和影響力最大。商業利益集團在對歐盟委員會游說時，首先會游說總司中A級中層官員提出的議案，當委員會總司通過了提案文本后，該提案被提交到委員會委員辦公室，最后則由歐盟委員會會議作出決定。一旦委員會通過的議案呈送給歐洲議會和歐盟理事會，那么再進行實質性的修改是極為困難的。

由于歐盟委員會壟斷著共同貿易政策對外的主導權，所以它會根據政治上而非貿易公平的角度提出貿易救濟調查。如2013年5月，歐盟委員會對中國網絡設備供應商華為和中興的調查就是在沒有任何一個企業提出訴訟的情況下，由歐盟委員會主動提出的。歐盟委員會的這一決定，遭到了歐洲四大跨國電信設備廠商——愛立信、阿爾卡特-朗訊和諾基亞西門子通信公司的反對，這些大公司擔心歐盟的調查會導致中國電信公司的報復，威脅到它們在中國的業務，尤其是愛立信公開反對歐盟對中興華為的調查。最終，在中國政府和歐盟這幾大電信設備商的談判和游說下，歐盟委員會于2014年3月撤銷了對中興和華為反傾銷的指控。

此次反傾銷的撤銷，歐盟委員會官員承認是為了穩定歐洲這幾大電訊設備商在中國30%左右的市場份額。所以，從此案例可以看到，歐盟商業利益和大公司對歐盟委員會的游說起到了效果，如果這些商業利益集團和企業能在針對委員會的游說中取得效果則就能在實踐中取得成功。

（二）部長理事會

部長理事會在對外貿易政策方面起著貿易保護措施的最高執行權、貿易協定的締約權等。部長理事會下設若干相應的專業委員會以及150個工作組協助工作，而133委員會則是理事會中的貿易委員會，133委員會負責所有的對外貿易和關稅談判，對涉及共同貿易政策的所有事務向委員會和部長理事會提供咨詢意見，而且只要在133委員會內部達成一致，則在部長理事會層面無需討論即可通過，所以從這方面來看它對共同貿易政策的制定影響力很大。

在歐盟理事會政策議事過程中，很多決策和議案是通過成員國的常駐代表委員會（COREPER）和工作組層面決定的。成員國常駐代表委員會又由兩部分組成：一個是大使級（COREPERI），另一個是代表級（COREPERII），前者主要負責政治議題，而后者則主要負責技術和金融事務。理事會對工作組、各成員國常駐布魯塞爾的代表和成員國政府進行游說，影響歐盟決策的進程。盡管利益集團在針對理事會的游說活動中投入了很多資源，但相比委員會和歐洲議會來說，利益集團和理事會的接觸要弱一些。endprint

造成利益集團在理事會的參與程度低的原因，是由于理事會決策的公開性、透明度有限，尤其涉及到重大、敏感的問題時，內部決策仍然是關起門來進行的。例如133委員會的活動就不是公開的，它的會議議程是保密的，且會議紀要也不對外公布，所以利益集團尤其是商業利益集團進入理事會的機會大大減少了。

（三）歐洲議會

《里斯本條約》后，歐洲議會的權利不斷擴大，這為控制貿易政策開辟了許多途徑，如與貿易相關的立法，需要根據共同決策程序通過。歐洲議會中的政治黨團和跨國代表團（intergroups）是利益集團游說的對象。但不同的利益集團與歐盟議會的議員以及與議會中的跨國代表團的聯系程度是不一樣的。黨團所代表的不同利益范圍和功能，決定了它們會與什么樣的利益集團建立聯系。

根據調查顯示，歐洲議會的議員更傾向與其相同政策偏好的利益集團進行互動。一般來說，中右偏向的歐洲議會議員，如歐洲人民黨和歐洲基民黨，較傾向與代表工業、貿易、商業、銀行、保險及農漁業的利益集團進行接觸和互動。所以，針對商貿政策重點游說中右偏左的議員會更有效果，因為黨團的政策偏好和傾向性會對政策的起草和制定產生關鍵性的影響。

（四）歐洲法院

利益集團除了通過委員會、理事會和歐洲議會影響其決策的起草、制定和執行外，歐洲法院也是重點。如果利益集團在上述三個機構不能得到滿意答案，它們會轉而向歐洲法院提出訴訟。但由于通過歐洲法院的訴訟充滿不確定性，資金負擔沉重，運作時間長，成本和風險大，所以它不是任何利益集團或協會機構都能利用的渠道。

但中國企業在利用歐洲法院的渠道時，卻有成功的案例。如2006年10月，歐盟對進口自中國、越南的亞洲鞋類商品開征為期兩年16.5%的反傾銷稅，這不僅激起了歐洲零售商的極大不滿，也遭到以奧康集團為代表的中國企業的反對。此后奧康集團開始對歐盟法院提起法律訴訟，但在初級法院的抗辯中敗訴。隨著歐盟又發起“落日復審”，延長反傾銷15個月，奧康集團繼續上訴歐盟高等法院，經過長達近6年的訴訟，最終在2011年11月終審判定中國奧康勝訴，歐盟委員會從行政上取消反傾銷壁壘并賠償500余萬元的訴訟費。

三、商業利益集團影響中歐貿易的案例分析

隨著歐債危機的發生，中歐貿易出現了新變化：一方面雙邊經貿摩擦加劇，內部貿易保護主義抬頭；另一方面，貿易摩擦從低端的勞動密集型產品向高端的科技產品蔓延。貿易救濟是歐盟常用的貿易保護措施，其中的反傾銷和反補貼的“雙反”措施是其主要使用的措施。數據顯示，在2008-2012年的五年間，歐盟對華發起的“雙反”數量年均超過7起，占全球總數量的比重達69.2%，由此可見，中國是歐盟針對全球“雙反”措施的重要對象。

例一：以2006年歐盟委員會開始針對中國和越南等亞洲國家鞋業征收高達30%的反傾銷為例，分析歐盟不同的商業利益集團和國內相關行業協會的游說和博弈。

歐盟針對中國等亞洲國家的鞋業反傾銷案，首先在歐盟內部產生了代表不同利益的商業利益集團的博弈。以代表制鞋企業的重要組織——歐洲鞋工業聯盟，長期雇請布魯塞爾的游說集團，說服歐盟除提高對中國鞋的關稅外，還要對中國鞋實行配額且認為征30%的稅仍不夠。但以家樂福、歐尚等重要歐洲零售商為代表的“歐洲對外貿易聯合會”和歐洲鞋進口商和零售商協會（Fair），不斷向歐盟委員會、歐洲議會和各成員國表達他們的關切，反對歐盟采取這一措施，認為歐盟對中國鞋采取反傾銷措施是違法的，歐盟的調查不僅不能保護歐盟鞋類產業的利益，相反會使歐盟廣大的消費者、進口商和零售商利益受損，并將導致貿易領域大批人員失業。

中國政府也在2010年向WTO組織提起訴訟，最終在歐盟反對征稅的商業利益集團、中國企業和組織以及中國政府的努力下，歐盟于2011年4月取消了對中國皮鞋的反傾銷稅?？梢?，歐盟內外商業利益集團對歐盟的游說起著很大的作用。

例二：以2013年歐盟對華“雙反”立案情況為例（如表2所示），歐盟發起的這3起反傾銷和反補貼案，其源頭就是來自行業協會組織以及個體公司等商業利益集團的申訴。

歐盟商業利益集團首先會在歐盟委員會管道上行動，申訴被受理后，委員會就會展開立案調查。如中歐的光伏爭端，始發于德國的一間Solar World企業向歐盟委員會提出申訴。為了達到委員會的“代表行業25%的企業”，它之后聯合25家歐盟光伏企業成立了光伏玻璃生產商協會（EUProSun），向歐盟委員會提出申請并施加壓力，要求對華反傾銷和反補貼的立案調查。2012年11月和2013年2月，歐盟正式對華光伏案分別進行反補貼和反傾銷調查，涉案金額高達200多億美元，是迄今我國遭受的最大規模的貿易訴訟案。

為了應對這次爭端，代表中國光伏行業的機電產品進出口商會組織展開了與歐盟的談判。歐盟商業利益集團的內部對歐盟對華貿易救濟的態度各有不同的：支持制裁的是從事太陽能面板制造的企業；而反對制裁的是歐洲光伏生產設備制造商——歐洲平價太陽能聯盟，認為制裁中國光伏企業將“摧毀”整個歐盟的光伏市場，為此它們聯合歐洲20多個700多家光伏企業的署名，反對制裁中國的光伏企業。此外，它們還引用瑞士Prognos研究所的報告，認為歐盟對中國征收懲罰性的關稅會不僅會導致歐盟內部相關行業如工程和機械出口等下降，也會導致歐盟在此后三年內失去17.55萬個工作崗位，損失184億歐元的光伏產業增加值。這兩個不同的商業協會組織代表的是不同的商業利益陣營，它們都根據自身的利益向歐盟機構施壓。

此次的光伏爭端是歐盟少數企業提出，歐盟委員會積極回應，反映出歐盟商業協會組織在中歐貿易中的影響力，但同時中國也成立了機電產品進出口商會和太陽能電池行業組織積極應對，加上歐盟反對制裁的商業利益集團組織與支持制裁的光伏生產商協會在歐盟層面上展開了利益博弈，最終于2013年8月使中歐光伏貿易爭端達成友好和解。endprint

從上述的兩個案例可以看到，商業利益集圖在中歐貿易利益博弈的情況以及所發揮的有舉足輕重的作用，其影響力應引起中國出口企業的足夠重視。

四、應對中歐貿易爭端的新策略

中歐的貿易爭端隨著中歐經貿關系的加深摩擦也會日益增多，但中國若想在商業利益集團主導下的貿易政策中占據主動位置，需要從爭端中吸取經驗，建立應對爭端的新策略。

首先，中國政府要改革我國的貿易管理體制和政府的談判技巧，改變過去歐盟發起調查，中國忙于應對的被動局面。在貿易爭端和談判過程中，了解和熟悉歐盟的不同利益集團尤其是商業協會利益集團的影響力，爭取在雙方博弈的過程中占有主動權，并率先采取行動。例如中歐的網絡設備爭端和中歐光伏爭端，歐盟目的是從政治角度考慮，迫使中國開放更多的市場，這個時候中國政府的主動出擊更會取得談判的效果。所以，中國政府總理李克強在2013年6月致電歐盟委員會主席巴羅佐，以及商務部對歐盟委員會做出裁決后，一天內三次就此緊急表態，并對原產于歐盟的太陽能級多晶硅和進口葡萄酒的進行反傾銷調查，這都是中國政府支持中國光伏企業的反制裁。中國企業還要利用WTO機制，在WTO的框架下提起訴訟。

其次，中國的行業協會和進出口商會具有非常重要的作用，可以發揮它們在中歐貿易爭端中的溝通和協調的作用，利用其自身力量尋找爭端方內部的盟友，建立常設的游說機構對歐盟和工商業利益集團進行定期的聯系和院外游說，影響和左右歐盟經貿政策的制定。從上述的三個案例中可以看到，中國鞋業協會、中國機電進口商會和行業協會等都發揮了積極作用。此外，中國的行業協會可以建立貿易摩擦的專項基金，以應對貿易摩擦費用較高，而經濟實力弱無法承擔的企業。

再次，對中國企業來說，要提高產品的競爭力和科技含量，采用國際標準，使產品的出口符合出口國的技術要求，實現企業的競爭優勢從低成本、低價格向高層次和技術方面的轉移。涉案企業應聯合起來，形成強大的應訴聯盟，認真研究歐盟的貿易法規和政策，掌握應訴技巧和抵抗貿易摩擦的能力，并展開公關宣傳和施壓，促成歐盟內部利益集團的影響力結構發生于有利我國的變化。

參考文獻：

[1] 商務部，《國別貿易投資環境報告2014》，第137頁.

[2] Daniel Guéguen，Lobbying Européen，Bruxelles：Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence，2007，p.21.

[3] David Coen， Empiracal and Theoretical studies in EU Lobbying ， in Journal European Public Policy， Vol. 14， 2007（ 3）： 333-345.endprint