美國農業財政補貼政策及對我國農業發展的啟示

郭瑋　張海風　苑連霞

所謂農業補貼，是指一國政府對本國農業的支持與保護政策體系，主要對農業生產、流通和貿易等進行的轉移支付。美國是當今世界最重要的農產品生產和貿易大國，農產品種類豐富，品質上乘。2013年美國農產品出口總額達創紀錄的1409億美元，約占全球1/6左右，這得益于美國能不斷調整農業補貼政策，并以農業法案為基礎，形成國內全方位、多層次的政策支持體系，對農業發揮巨大支撐作用。因此，研究美國先進做法，對于解決我國農業發展中的諸多問題，構建現代高效農業支持政策體系，無疑具積極的借鑒作用。

一、美國農業補貼政策的緣起及演進

美國于1933年出臺第一部農業調整法，其后大約每隔5年即進行修訂調整，使之適應新的經濟社會環境，至今共出臺16部法案（見表1）。依據法案出臺背景及主要目標內容，可將美國農業補貼政策分為三個階段：

第一階段（1933—1984年）： 農業政策主旨以價格支持和供給管理為中心。第一次世界大戰之后，歐洲減少對美國農產品需求，經濟危機使局面進一步惡化，美國農業收入銳減。為穩定農產品價格和農民收入，美國1933 年出臺第一個《農業調整法》，限制農業生產，實施對農業的補貼，如讓一部分農地休耕，屠宰多余的牲畜等，以減少農產品生產過剩，進而提高價格。1985年前的12 個農業法，基本上都圍繞此目的。

第二階段（1985—1995 年）： 農業政策導向開始向農業生產市場化方向調整。20 世紀 80 年代，隨世界農產品市場競爭的加劇，美國農產品出口下降，政府庫存增加。從1985年《美國食品安全法》開始，政策重心旨在削減政府預算，增強農產品國際競爭力，具體措施為：降低價格支持標準、減少補貼面積、鼓勵農場主根據市場擴大出口。同一背景下，1990年《食品、農業、資源保護和貿易法》，又降低價格支持水平，放松生產控制，減少農業補貼，擴大產品出口，推動市場化。

第三階段（1996—2013年）： 農業政策的重心轉向直接收入支持及農場安全網的構建。以履行烏拉圭回合的協議為契機，1996年出臺了《聯邦農業完善與改革法案》，實施脫鉤直接補貼，進一步減少政府的干預，以建立在歷史記錄基礎上的直接支付，取代價格支持和供給管理計劃，從價格支持轉向收入保障。2002 年《農場安全和農村投資法案》，開始重視經營風險管理和災害援助，建立反周期支付、作物平均收入選擇計劃和補充農業災害援助等，構筑有效的農場安全網。2008 年《食品保護和能源法案》在完善農業安全網的基礎上，更注重食品安全、環境保護和能源安全等。

美國的高額補貼政策，使本國農產品獲得相應的價格空間和比較優勢，在國際市場具壟斷競爭地位。為了控制國際糧價，美國耕地雖世界第一，具有規模經營的天然優勢，卻長期有1/3處于休耕狀態，加之大型跨國集團企業，如四大糧商，與美國政府聯盟，掌控了全球80%的糧食貿易，且在全球范圍垂直整合農業產業鏈，打造一體化模式，形成了當今世界農產品市場和從土地到餐桌全方位的農業產業鏈壟斷模式。

二、《2014年農業法案》調整要點和影響

由于聯合國和世貿組織對美國農業補貼的異議態度，認為違背公平貿易的基本原則，抑制發展中國家的農業發展與產業升級，受到它國起訴。同時基于美國國內財政赤字的壓力，也迫使美國農業補貼政策朝WTO規則的方向調整。美國2008年通過的農業法案，原于2012年9月到期。新法案的起草，由于參眾兩院爭議較大。經二百余次修訂，終于2014年2月達成一致。由奧巴馬總統簽署了《2014年農業法案》（Agriculture Act of 2014），時效2014至2018財年。法案旨在削減預算，使農業走向市場化；加大風險管理，注重農業的可持續發展：包括農場主收入支持、農作物保險、生態保護、信用支持、貿易、研究、國際食品援助、農村發展及其它項目。據美國國會預算辦公室（CBO）測算，落實該《法案》需要9560億美元。相較原農業補貼及支持政策（見表1），具體調整要點如下：

（一） 取消直接支付補貼項目，代之農業收入風險保障計劃（ARO）

新法案作出的最大改革，是取消實施近18年的直接補貼（DP）、反周期支付（CCPS）、平均作物收入選擇計劃（ACRE）和補充收入支付等國內支持政策，每年節約50億美元。乳制品方面，取消了牛奶收入損失合約計劃（MILC）、價格支持計劃（DPPSP）和出口刺激計劃。另外，還削減了營養計劃預算。所謂農業收入風險保障計劃（ARO），為不掛鉤補貼類型，指農場主種植收入低于近5年平均水平 89%時，將提供總額不超近5年平均水平10%的補貼，最高限額5萬美元。若農場的年收入超過75萬美元，則不允許申請。該計劃覆蓋品種，基本與原直接支付類似。因受巴西WTO訴美國補貼案的限制，棉花未被納入。

（二） 傾向作物保險管理項目，支持力度加大

近年頻發的自然災害，特別是2012年大旱，使美國意識到農業風險管理的重要。法案新增70億美元農作物保險，將覆蓋范圍從傳統的糧食作物增擴到花生、棉花、水果和蔬菜等園藝或有機作物。農戶參加保險，可選擇收入保障（ARC）或價格保障（PLC）方式。同時提高保險賠償金的計算標準，在個人農場實際損失或所在縣內的歷史產量兩重標準之間，允許農戶自由選擇。新增的項目主要包括：一是設立反市場支付項目，當農作物的市場價低于參考價時，對農民的價格損失予以一定補償。二是新增棉花累計收入保險計劃（STAX）和其它作物的補充保險選擇（SCO），政府分別提供80%和70%的保費補貼。三是乳制品方面，新增生產利潤保險計劃（DPMPP）和市場穩定計劃（DMSP），保證牛奶的生產利潤不低于4美元/英擔（約合50.8kg），當利潤連續兩個月低于此標準時，按差額給予補貼；當牛奶供過于求時，鼓勵縮減產量，保持供需平衡。四是增加基于指數的天氣保險計劃，植物病蟲害預防和核心特殊作物儲備貸款項目等，來防范風險。endprint

（三） 整合自然資源保護計劃，優化項目配置

新法案將原23個生態保護項目整合為13個，一些較小的項目被取消或合并。原較大的休耕計劃（CRP）、環境質量刺激計劃（EQIP）和環保管理計劃（CSP）等，則仍保留。另新建兩個環保項目，即農業土地權屬保護計劃（ACEP）和區域合作保護計劃（RCPP）。前者是政府以購買土地使用權的方式來保護耕地、草地和濕地資源；后者則為鼓勵一定區域內的政府、印第安部落及專業合作社等組織，與農戶一起改善土質、水質和野生動物棲息地。

（四）對新進入農民，增加貸款項目、保險和土地優惠

新法案將提供850億美元，對退休農民轉讓農場時進行補貼。給新進入農民提供較大數額的農作物保險，創業期保費有10%的折扣。保險經營機構在計算損失時，需考慮其原前的農業經驗。并設立新農民發展項目，提供培訓教育和技術指導服務等。新法案使農業部每年有額外4億美元用于農業研究，如氣候變化對農業和林業的影響。對從事前沿生物燃料的相關企業，給予扶持。

（五）增加農產品貿易支出，擴大對外糧食援助計劃。該法案每年預算8000萬美元，通過在當地購買糧食應對國際緊急事件，獲援助人口將增加到400萬。美國《2014年農業法案》突出農業改革、食品和就業等問題，標志性改革是嘗試建立以市場為導向的風險管理機制，對世界農業無疑將產生巨大影響：一是可能導致全球范圍的糧價上漲。新法案取消直接補貼，將降低農場主積極性，供給下降，加之取消食品券項目，美國市場價格將上升，從而逐步帶動國際農產品及糧價的上漲。其二，可能改變世界諸國對農業的支持方式。美國新法案改變對農業的補貼方式，由價格支持轉向收入支持，注重農作物保險補貼、農業科研及綜合開發等，因為更適應 WTO 規則，具更強的隱蔽性。在新一輪 WTO 談判中，美國可能以此為籌碼，批評歐盟及發展中國家的農業補貼政策，并迫使其它國家轉變農業扶持方式。

三、我國現行農業補貼政策及問題

我國的農業財政補貼政策主要針對“三農”問題。糧食直補從2002年開始探索，在一些省市進行試點；良種補貼起于2003年，先為小麥，后漸擴大范圍；2004年又出臺最低收購價格，并開始進行農機具購置補貼；2006年，由于化肥農藥等農資成本上漲，國家開始實施農資綜合直補。總之，到2012年，我國四項補貼總額達到了1668億元。其中，糧食直補151億元，占9.05%；良種補貼224億元，占13.43%；農機具補貼215億元，占12.89%；農資綜合補貼1078億元，占64.63%。此外，2006年起中央對“持合法有效證件捕撈漁船和養殖船”設立漁業柴油補貼，2012年金額240億元。

2007年開始實施政策性農業保險。隨著《農業保險條例》的貫徹落實，中央與地方財政“聯動補貼”，農業保險的財政補貼制度初步形成。品種有糧食、油料、棉花、糖料，能繁母豬、育肥豬和奶牛等15種，補貼力度不斷加大。2012年我國農作物保險保費財政補貼比例平均達80%，為世界之最。

我國現行的農業財政補貼政策，有效調動了農民積極性，保障農業生產的良性發展。但較之世界發達國家，如與美國相比，仍有相當大的差距。主要問題如下：

一是農業補貼立法缺失，目標短期化。美國制定一系列農業補貼的法律法規，制度且規范化。我國此類法律尚未出臺，相關規定散見于《農業法》、《農技推廣法》和《農機促進法》等法律。具體實施多為《指導意見》或《暫行辦法》的形式，政策目標短期化，具隨意性，缺乏穩定和前瞻。

二是補貼種類較少，地域性差異大。我國實施的農業補貼，目前為主要糧食品種，相較美國等農業發達國家，覆蓋品種和范圍都遠不及，各省補貼標準、品種和依據等，差異較大。以糧食直補為例，有的按農民實際種植面積，有的依據土地計稅面積，有的則與產量掛鉤。由于各地財力水平不同，造成補貼的地域性差異較大。

三是補貼結構不合理，力度不夠。按WTO《農業協定》，無限制的“綠箱”補貼政策12類，我國僅使用6類：政府一般農業服務支出、國內糧食援助、自然災害救濟、用于糧食安全的公共儲備補貼、農業環境保護及落后地區援助補貼。對貿易產生扭曲的“黃箱”政策，WTO允許發展中國家不超農業總產值10%，我國承諾8.5%，目前農業生產資料補貼和糧棉價格支持，兩項合計實則僅1.4%，大有發揮空間。“藍箱”政策，定義為“不對產量進行要求的補貼”，總額為農業產值5%內。我國迄今尚未使用。

四是農業保險補貼，尚處探索階段。我國目前農業保費補貼種類只有 15種，美國多達150多種。國際通行的，是保費補貼、保險機構管理費用補貼及再保險補貼，三者同時進行，我國僅保費補貼一種方式，且為中央財政與地方財政“聯動補貼”機制，省級補貼到位后，中央財政才撥付，產生地區間的不公平。

五是行政管理體制混亂，效率不高。我國涉農部門多，管理政出多門，條塊分割嚴重。致使財政資金使用分散，執行緩慢。加之中間環節的“地方保護主義”和“權力尋租”等行為，導致資金流失，到位率不高，補貼效果并不理想。

四、對我國農業發展的借鑒啟示

第一，要增強農業扶持政策。首先是農業補貼、保險和災害救助等立法。要促進不同政策部門間相互銜接，避免重復或空白。其次政策項目化，如項目分類、資金預算、申請程序、管理職責、分配實施及過程監控等。美國新出臺的農業法案，長達四百余頁，其中90%的內容都為項目計劃的詳細分類和具體描述。另外，要注重政策的針對性，根據不同階段的農業經濟發展進行相應調整，修訂和完善。

第二，要充分利用WTO規則，拓寬農業補貼方式。我國“綠箱”補貼政策，“一般政府服務”及糧食安全儲備補貼較大。自然災害救濟、環境保護、地區扶貧及國內糧食援助，補貼項目及水平都偏低。“綠箱”政策不受限制，我國尚有6種未使用，如生產不掛鉤的收入支持、生產者退休或者轉業補貼、農業資源儲備補貼、農業結構調整投資補貼、收入保險和安全網計劃等。宜加大重點領域的直接補貼力度，增加相應農業生態保護類項目，參照美國平均收入選擇計劃，建立農民收入補貼制度。對補貼額度極低的“黃箱”和迄今尚未涉及的“藍箱”政策，應充分利用，全方位多層次，拓寬補貼政策體系。endprint

第三，要優化農業保險，推進市場導向。應借鑒美國經驗，以落實《農業保險條例》為契機，深化推進農業保險補貼政策。要把企業保險補貼作為一種收入轉移機制和提高農民收入的福利政策來實施運用：一是擴大中央財政補貼范圍，增加保費補貼品種，品種選擇重點是關乎國計民生，有國際競爭力的，具地方特色的，可酌情設立。二是優化地區差異化的補貼政策，按東、中和西部地區，細分區域確定補貼比例，降低市、縣財政負擔。三是對農業保險經營機構，由國家財政補貼經管費用，補貼比例及數額，兼顧政策需要和地區差異。同時免征稅賦，并建立再保險制度。

第四，要完善農業補貼政策，與環保和食品安全相結合。我國城市污染日漸改善，農村卻有趨于嚴重的傾向：片面毀林開荒，強施化肥農藥，土地質量變異，大氣河道污染。有關資料顯示，我國水、土及大氣污染的來源，主要為“三農”，占三分之一以上。應效仿美國契約社會，將農業補貼，與農村環保及農產品安全相結合。農戶有享受農業補貼的權益，亦有遵守相關農業標準規定的義務，促使生態社會合諧發展；政府應以“保供應、促增收”為中心，以直接補助為主體，加快構建現代高效農業補貼政策的框架體系。

第五，要規范管理體制，加強社會監管。農業補貼涉及巨額資金，對政府管理及執行主體，須進行規范監督。依據法律形式明確各部門職責，程序陽光，辦事透明。資金專戶存儲，利用“一卡通”等形式，縮減發放過程，嚴防截留挪用，確保用之于民。發揮各級審計、財政及監察機關的作用，在各環節加強監督檢查，嚴肅查處。同時加大社會監督力量，彌補官方缺漏，避免資金流失。

第六，要培育新型農民，保證代際過渡。隨世界老齡化，各國普遍存在農業勞動力短缺，新生力量加入不足。據農業部數據表明，我國農民老齡化程度達15.4%，加之青壯年農民外出打工，留守老人種糧，農業成了“副業”。可參照美國新法案做法，給予新農民更多的優惠政策。如貸款支持和土地流轉等，鼓勵規模經營，發展農庭農場和專業合作社。以“陽光計劃”、“雨露計劃”等形式，對新農民提供技術指導，提高素質。保證農民代際之間平穩過渡，促進農業的可持續發展。

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