應對氣候變化背景下的邊境碳調整措施探討

張魯青

氣候變化對人類的生產和生活帶來巨大挑戰，近年來已引起國際社會的廣泛關注。由于二氧化碳是引起氣候變化的主要氣體，20世紀80年代以來，一些國家開始著手采取措施，降低二氧化碳的排放量，如芬蘭、瑞典、挪威等國家通過征收碳稅的形式來減排。此外，在以《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》為代表的多邊氣候治理體制下，由于實施強制減排措施的國家擔心本國相關碳密集型行業的競爭力受損，以及由此引發的“碳泄漏”，紛紛聲稱要采用邊境碳調整措施來解決相關問題。法國在發達國家中最先提出使用邊境碳調整措施，歐盟在新的排放交易指令2009/29/EC中，明確規定了以“碳均衡制度”為代表的邊境碳調整措施，美國在2009年《清潔能源與安全法案》中也提到了將對沒有采取與美國相當減排措施的國家進行邊境碳調整。雖然現在還沒有任何國家真正實施邊境碳調整措施，但隨著國際氣候變化形勢日益嚴峻，這種措施一旦實施，將會對國際貿易與投資帶來巨大影響。

一、邊境碳調整措施的類型

關于邊境碳調整措施（Border Carbon Adjustments， BCAs）的含義，不同的學者和組織都進行了相應的界定。國際貿易和可持續發展中心ICTSD（2007）認為，邊境碳調整措施指進口國對出口國未在生產過程中實施同等減排措施的產品采取的單邊措施，以此來彌補進口國因采取減排措施而導致的損失。由此可見，邊境碳調整措施是一種針對進口產品所采取的貿易措施，通過對來自不符合減排要求國家的進口產品施加一個碳成本，創造一個進口國認為的公平市場環境。聯合國環境規劃署（UNEP）和世界貿易組織（WTO）在2009年關于貿易和氣候變化的報告中，把邊境碳調整措施分成三類：對碳稅或能源稅的邊境調整、對碳排放交易機制的邊境調整和其它邊境碳調整措施。

（一）對碳稅或能源稅的邊境調整

碳稅是指針對二氧化碳排放所征收的稅，主要包括兩種：一是基于碳含量對化石燃料征收的消費稅；二是基于產品生產過程中二氧化碳排放量所征收的稅。能源稅指基于能源含量而征收的稅。雖然碳稅和能源稅的稅基不同，但它們都對減少能源消耗，降低二氧化碳排放有一定的作用。

GATT邊境稅收調整工作組在1970年的一份報告中采納了OECD對“邊境稅收調整”的定義，邊境稅收調整指任何全部或部分采取目的地原則征稅的財政措施，這種措施使得出口產品與同類國產品相比，能夠全部或部分免除在出口國家征收的稅，此外，進口國對進口產品征收與同類國產品相似的全部或部分稅收。

對碳稅或能源稅的邊境調整是指實施減排措施的國家對來自于未實施減排措施國家的進口產品征收同類國產品需繳納的碳稅或能源稅，對出口產品退還已繳納的碳稅或能源稅，以此來保證實施不同減排措施的國家的產品處于同樣的競爭環境。

（二）對碳排放交易機制的邊境調整

碳排放交易機制指在控制碳排放總量的前提下，碳排放權可以像商品一樣在特定市場中進行交易。歐盟于2005年正式啟動碳排放交易機制，取得了一定的效果；美國和一些其它國家也把碳排放交易機制納入到應對氣候變化的措施中。碳排放交易機制為碳排放設置了一個上限，在限額內這種市場機制可以促使碳排放的企業合理使用配額。

對碳排放交易機制的邊境調整是指進口商或國外出口商被要求在擁有排放權的前提下，其產品才能進入進口國。一般來講，此種措施要求進口商或國外出口商提交排放配額或排放信用，以此來抵消進口產品的競爭優勢；或者要求進口商或國外出口商在進口國市場以與國內產業同等的條件購買排放配額。

（三）其它邊境碳調整措施

為了促進某些國家加強實施減排措施，其它的邊境碳調整措施也被提出來。這些措施主要包括兩類：一類是對來自于未實施減排措施國家的進口產品征收進口費或高關稅，因為有些學者認為未實施減排措施等于給予了進口產品變相的補貼，應該予以懲罰；另一類是針對運輸環節，如對過境貨車的二氧化碳排放量進行征稅。

二、邊境碳調整措施在操作中的困難

（一）測定特定產品二氧化碳排放量的困難

實施邊境碳調整措施需要對特定產品生產過程中二氧化碳排放量進行精確測定，但目前由于發展中國家在能源管理和監測方面水平較低，各國產品生產過程中燃料與能源的種類及使用效率等存在不同，因此精確測定特定產品二氧化碳排放量非常困難，尤其是對能源投入在最終產品中沒有物理體現的產品。

目前，學術界對這個問題主要提出兩種解決方法，一是產品進口時提交其生產過程中涉及排放問題的相關證書或標志；二是按照進口國的“主要生產方法”或“現有最佳技術”測定進口產品的二氧化碳排放量。第一種解決辦法的困難在于國外生產者不愿或無法提供其產品生產過程的相關信息；第二種解決辦法雖然不用識別進口產品的具體生產方法，但“現有最佳技術”的確定存在一定的困難，而且還必須被貿易伙伴所接受。此外，若出口國采用的生產方法和技術比進口國的“主要生產方法”或“現有最佳技術”還先進，那么該方法對這類出口國就有失公平，不利于應對氣候變化政策目標的實現。

（二）排放交易機制中碳價格確定的困難

在排放交易機制中，碳排放配額的分配有多種方式，既有免費分配的，也有以拍賣的方式從政府購買的，還有在排放交易市場中購買的，這樣就使得排放交易機制中碳價格的確定非常困難。碳價格不確定，就無法恰當實施對碳排放交易機制的邊境調整。確定排放交易機制中碳價格的關鍵在于碳排放交易機制的建立與完善，而實際上各國由于發展水平和應對氣候變化政策的差異，建立碳排放交易機制將是一個很漫長的過程，尤其是對發展中國家而言。

（三）認定同類產品的困難

GATT（1994）非歧視原則適用于“同類產品”，但其文件中并沒有對“同類產品”給出明確的定義。在認定“同類產品”的過程中，一個比較棘手的問題是能否基于生產方法和生產過程（non-product-related production and process method， 簡稱NPR PPMs）來認定。一般來說，GATT（1947）禁止基于生產方法和生產過程來認定同類產品的做法。WTO上訴機構在兩次金槍魚—海豚案中判定美國不能由于捕撈方法的不同而對進口產品進行限制，但是在海蝦—海龜案中，雖然譴責了美國采取的歧視措施，但是認為這些歧視措施有其存在的基礎?？梢姡Ｎr—海龜案的判決中雖然沒有明確認可NPR PPMs，但認為在某些條件下，這些歧視措施符合GATT第20條的例外條款。這就使得基于NPR PPMs來認定同類產品的做法變得模糊，由此可能引發某些國家尋求實施基于此法的貿易限制措施，不利于國際貿易的順利發展。endprint

（四）確定適用范圍的困難

根據邊境碳調整措施的現有規定，該措施將會適用于因為實施減排措施造成競爭力下降或存在碳泄漏風險的行業，而確定這些行業在實際操作中是非常困難的。首先，這些行業的標準不明確。其次，相關行業競爭力的下降或轉移是否是由于實施減排行動引起的也不易確定。再次，若邊境碳調整措施適用于制成品行業，由于制成品涉及多種原材料和零部件，而它們又有可能來自不同的國家和地區，搜集相關能耗及排放數據存在極大困難，因此降低實際操作的可行性。

（五）確定實施目標國的困難

邊境碳調整措施實施的目標國主要針對未實施進口國認可的減排措施的國家，如美國在2009年《清潔能源與安全法案》中規定，對來自未采取“相當”（comparable）減排措施的國家的某些進口產品實施邊境碳調整措施。其中，“相當”一詞缺乏明確的解釋，這就容易造成確定實施目標國的困難。在相關術語沒有達成一致的前提下，若進口國武斷地對某些國家實施邊境碳調整措施，不僅會造成貿易爭端，還會阻礙全球應對氣候變化的努力。

三、邊境碳調整措施實施的可能效果

（一）保護進口國相關產業競爭力

實施減排措施的國家認為，無論是采用碳稅還是采用排放交易機制，都會在某種程度上增加相關產品的成本，從而影響企業或行業的競爭力，尤其是那些易發生競爭力損失的行業，如鋼鐵行業、水泥行業、造紙和紙漿行業、化工行業等。

關于邊境碳調整措施對保護進口國相關產業競爭力的問題，雖然有些學者（Ismer & Neuhoff， 2007）認為該措施能夠有效彌補實施減排措施所帶來的產業競爭力的損失，但是大部分實證研究顯示保護效果有限，且這種效果取決于碳調整措施的具體實施方式。

實證研究中之所以會出現這種結果，主要是因為減排措施對相關行業或企業帶來的成本增加在總成本中的比例很小。此外，許多國家為了預防可能出現的競爭力損失問題，采取了一些補償機制，如對能源密集型產業采取全部或部分減稅。因此，邊境碳調整措施對保護進口國相關產業競爭力的效果有限。

（二）防止碳泄漏

碳泄漏是指由于某些國家采取了強制減排措施，而未采取強制減排措施的國家增加溫室氣體排放的情況。實施嚴格減排政策的國家認為，碳泄漏不僅會使應對氣候變化政策的有效性大打折扣，而且還會導致本國碳密集型產業轉移，進而影響本國的就業和產出。邊境碳調整措施通過增加進口產品的成本，降低進口產品的競爭力，可以抑制對外國碳密集型產品的需求，從而降低外國碳密集型產品的生產或阻礙本國相關產業轉移至外國，以此來防止碳泄漏現象的發生。

對于碳泄漏的研究，國際學術界一般采用碳泄漏率來衡量減排政策的影響。雖然碳泄漏現象存在某種理論上的風險，但由于碳泄漏衡量問題的復雜性，迄今為止，國際學術界對碳泄漏幅度的研究結果差異很大。大部分學者認為，邊境碳調整措施對防止碳泄漏有一定的效果，但對這種效果的大小并沒有得出一致的結論。

（三）促使有關國家承擔強制性減排責任

承擔強制減排責任的國家認為，若某些發達國家或溫室氣體排放量較大的發展中國家不承擔強制減排責任，就會對全球應對氣候變化帶來嚴峻挑戰，因此希望通過邊境碳調整措施對這些國家施壓，促使這些國家承擔強制性減排責任。2006年法國前總理多米尼克·德維爾潘提議實施邊境碳調整措施時，明確表示此舉在于使美國重新回到多邊應對氣候變化的談判中。但實際上，此舉沒有產生預期的效果，美國仍然游離于多邊約束機制外。美國在聯邦氣候政策中也提到了將對沒有采取與美國相當措施的國家實施邊境碳調整措施，此舉在于迫使像中國和印度這樣的國家承擔強制性減排責任。

邊境碳調整措施能否促使其它國家履行強制減排措施？大部分實證研究認為邊境碳調整措施的這種影響力不足。Houser et al（2008）認為美國實施邊境碳調整措施對中國影響不大，因為中國出口到美國的五類碳密集型產品只占中國經濟產出的0.2%，即使算上對所有國家的出口，也只占中國GDP的1%。

由于邊境碳調整措施所涵蓋的非減排國家出口商品的種類非常少，只能對某些特定行業造成不利影響，對非減排國家的整體經濟影響非常有限，因此這種措施很難成為約束非減排國家承擔強制性減排責任的有效工具。此外，邊境碳調整措施還容易引發相關國家的沖突，阻礙國際社會應對氣候變化的合作。

四、中國應對邊境碳調整措施的策略

（一）密切跟蹤和研究邊境碳調整措施的進展

目前，國際上提出實施邊境碳調整措施的主要是歐盟和美國，因此應密切注意它們關于邊境碳調整措施的規定。歐盟最新的排放交易指令2009/29/EC擴大了原有排放交易機制的實施范圍，并將其納入到“氣候行動和可再生能源一攬子計劃”中。該計劃將實施“碳均衡制度”，即對進口商應用歐盟內部的標準，如要求其提交配額。該項規定主要是為了保護歐盟內部的碳密集行業及貿易暴利行業。美國在2009年《清潔能源與安全法案》中規定，自2020年起，對來自于未采取與美國相當措施的國家的某些進口產品實施邊境碳調整措施。此外，在2018年1月1日前，其它相關國家若未能與美國在溫室氣體減排領域達成多邊協議，該法案將授權總統建立一項國際儲備配額計劃，要求進口商品只有在進口商購買或提交國際儲備配額前提下才能進入美國市場。雖然歐盟和美國在相應的立法中都對邊境碳調整措施進行了規定，但其將來是否實施，什么時候實施及實施的具體形式都有可能會隨著國內和國際形勢的變化而變化，因此密切跟蹤和研究邊境碳調整措施的進展，將有利于我國在應對上做好準備。

（二）積極參與國際氣候談判并提出相應主張

《聯合國氣候變化框架公約》締約方大會是當今國際上應對氣候變化談判的最重要的機制，我國要積極參與其中，要對邊境碳調整措施提出相應的主張。首先，堅決維護“共同但有區別的責任”原則，這個原則是發達國家和發展中國家在氣候談判領域內達成的共識，應該共同遵守。而邊境碳調整措施的現有安排違反了該原則，為了更好地推進應對氣候變化談判的進行，發達國家不應對發展中國家實施邊境碳調整措施。其次，堅持在多邊談判框架下來探討應對氣候變化的對策，反對單邊實施邊境碳調整措施。由于氣候變化是一個全球性的問題，氣候狀況是一種公共產品，因此只有在多邊體制內才能有效地解決這個問題，反對以邊境碳調整措施為代表的單邊解決方案。再次，團結其它的發展中國家，以共同應對發達國家提出的邊境碳調整措施。發展中國家在應對氣候變化方面具有相似的利益訴求，邊境碳調整措施總體上對發展中國家是不利的，基于共同的利益，我國應加強與發展中國家的合作，有利于更好地應對邊境碳調整措施。endprint

（三）尋求法律解決途徑

發達國家一旦對我國實施邊境碳調整措施，引起與貿易有關的沖突，我國可以利用WTO和UNFCCC的相關規定，利用法律的武器來捍衛我國的貿易利益。首先，若發達國家維持邊境碳調整措施的現有設計，這違反了UNFCCC的“共同但有區別的責任原則”和WTO的“非歧視原則”等，那么這種邊境碳調整措施是不能適用于包括我國在內的發展中國家的。其次，若邊境碳調整措施的現有設計有所改變，試圖從 WTO例外原則上尋求突破，進而可以合理地對發展中國家實施該措施，因此，我國要認真研究WTO例外原則以及與此相關的判例，從中提出有利于自身利益的證據和主張，來對抗發達國家對我國實施邊境碳調整措施。再次，即使邊境碳調整措施可以實施，我國也要尋求對自身有利的策略。因為邊境碳調整措施中涉及的一些術語缺乏明確界定，如美國提出的“類似的努力”（comparable efforts）。對于這樣的問題，我國可以和相關國家和機構進行磋商，盡量降低邊境碳調整措施對我國的不利影響。

（四）積極減排，走可持續性發展的道路

雖然發達國家提出邊境碳調整措施主要是為了維持自身競爭力，沒有考慮到發展中國家的利益訴求，但是目前氣候變化已是不爭的事實，若不改變這種狀況將會對人類生產和生活帶來嚴峻挑戰。在此背景下，我國要在自身能力許可的范圍內積極減排，走可持續性發展的道路。一方面，我國通過采取積極的溫室氣體減排行動，減少發達國家對我國實施邊境碳調整措施的可能性及實施力度，最大程度地降低邊境碳調整措施對我國的不利影響。另一方面，為了我國經濟的可持續發展及子孫后代的利益，低碳道路是我國必然要做出的選擇。

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