對老年教育的法的思考

胡國良

【摘 要】改革開放三十多年來，我國的老年教育事業(yè)取得了長足的發(fā)展，但在發(fā)展中存在的問題也比較突出，主要表現(xiàn)為認(rèn)識有偏差、體制不統(tǒng)一、管理欠規(guī)范、投入難保障、發(fā)展不平衡。鑒于此，應(yīng)重點完善老年教育的法律法規(guī)，以確立老年教育的社會公益性和普惠性方向；規(guī)范老年教育的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制；建立以公共財政支撐為主、多渠道投入相結(jié)合的老年教育投入機制；明確老年教育的辦學(xué)方針；建立老年教育評價與問責(zé)機制。

【關(guān)鍵詞】老年教育；法；思考

【中圖分類號】G777 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1001-8794(2014)06-00-02

一、引言

隨著我國改革開放大潮的涌動，1983年山東在全國創(chuàng)立了第一所老年大學(xué)，隨后各地的老年學(xué)校(大學(xué))雨后春筍般地建立起來，規(guī)模由小到大，辦學(xué)點由城鎮(zhèn)延伸到鄉(xiāng)村。到目前為止，全國已有老年學(xué)校(大學(xué))5.67萬所，在校學(xué)員將近600萬(數(shù)據(jù)來自全國老年大學(xué)協(xié)會副秘書長張勇，2013年12月在華東地區(qū)老年大學(xué)協(xié)會年會上的報告)。

三十多年來，我國老年教育取得了長足的發(fā)展，但無論是在數(shù)量還是質(zhì)量上，老年教育的發(fā)展與我國人口老齡化的趨勢不相適應(yīng)。據(jù)目前計算，全國60周歲的老人已達(dá)2.02億，老齡化水平已達(dá)14.8%。一些沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，老齡化水平已超過20%(《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告(2013)》)，而今天接受老年教育的人數(shù)還不到老年人口的3%。我國《教育法》、《義務(wù)教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》等法律的先后制定，有效地保障了國家初等、中等和高等教育的發(fā)展，而老年教育由于缺乏專門的具體的法律法規(guī)，致使其發(fā)展中的許多棘手問題難以解決，嚴(yán)重影響了老年教育的健康發(fā)展。

二、老年教育存在的主要問題

1.認(rèn)識有偏差

很多人認(rèn)為老年教育不能與普通教育相比，把老年教育看成老年娛樂活動。他們沒有看到老年人要求學(xué)習(xí)的熱切愿望，更沒有看到老年教育是社會的公益事業(yè)，是學(xué)習(xí)型社會發(fā)展的必然，是構(gòu)建和諧社會的重要舉措。

2.體制不統(tǒng)一

至今從中央到省都沒有明確具體的領(lǐng)導(dǎo)和管理老年學(xué)校的部門，地方教育部門絕大多數(shù)沒有設(shè)置專門的老年教育管理機構(gòu)。由于隸屬關(guān)系各不相同，使得各地老年學(xué)校自上而下沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制和管理體制，影響了區(qū)域之間、上下之間的相互聯(lián)系與合作，在一定程度上遏制了老年教育的發(fā)展。

3.管理欠規(guī)范

由于老年教育管理體制不一，導(dǎo)致無法制定統(tǒng)一的辦學(xué)章程、制度和規(guī)定。無奈之下許多學(xué)校只能各自“摸著石頭過河”，學(xué)校既無權(quán)威機構(gòu)的指導(dǎo)，又缺少縱向、橫向的溝通，很不利于辦學(xué)的規(guī)范化和管理水平的提高。

4.投入難保障

目前，我國基層老年教育多數(shù)是各級黨委的職能部門在主辦，財政投入的性質(zhì)多數(shù)為黨政費用支出，作為社會事業(yè)開支的反而只是少數(shù)，這樣的投入機制很不科學(xué)。撥款多與少，一看學(xué)校自身能量，二看領(lǐng)導(dǎo)重視與否，三看掛靠依托部門的經(jīng)濟狀況。不少學(xué)校往往所撥經(jīng)費、所具規(guī)模、所備設(shè)施與客觀要求相差甚遠(yuǎn)，嚴(yán)重制約了老年學(xué)校的鞏固、提高和發(fā)展。

5.發(fā)展不平衡

目前我國有些地區(qū)老年教育已覆蓋到街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村。而有些地區(qū)也許是認(rèn)識上的緣故，也可能是經(jīng)濟上的原因，還有“空殼縣”。有些地區(qū)即使學(xué)校已經(jīng)開辦，但因教學(xué)內(nèi)容單一、師資水平偏低、內(nèi)部管理粗放，對老年學(xué)員的吸引力呈下降趨勢，班級人數(shù)在逐漸減少。

三、進一步完善老年教育法律法規(guī)的思考

黨的十八大報告指出：“積極發(fā)展繼續(xù)教育，完善終身教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會。”這表明黨中央在宏觀政策上對我國老年教育的肯定和強調(diào)。2010年7月，中央在頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中指出：“繼續(xù)教育是面向?qū)W校教育之后所有社會成員的教育活動”，“是終身學(xué)習(xí)體系的重要組成部分。”在繼續(xù)教育這一條款中強調(diào)要“重視老年教育”。這清楚地表明老年教育是繼續(xù)教育，當(dāng)然也是終身教育體系的重要部分。

《國家人權(quán)行動計劃(2012—2015)》指出：“加大對老年大學(xué)建設(shè)的財政投入，擴大老年大學(xué)辦學(xué)規(guī)模。”這里國家不但強調(diào)了重視老年教育的發(fā)展，而且明確了國家和地方財政的責(zé)任。

2013年重新修訂頒布的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第70條明確規(guī)定：“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利。”并進一步提出：“國家發(fā)展老年教育，把老年教育納入終身教育體系，鼓勵社會辦好各類老年學(xué)校。”“各級人民政府對老年教育應(yīng)當(dāng)加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，加大投入。”這里不僅提供了我國老年教育隸屬國家教育體系的法律依據(jù)，而且從法的角度明確了各級政府的職責(zé)。

老年教育有了那么多宏觀政策，又有那么明確的法律依據(jù)，為什么絕大多數(shù)地區(qū)在具體實施中大相徑庭？筆者認(rèn)為，根本原因是：那些政策法規(guī)只是原則性規(guī)定，從法的角度來看，目前國家既沒有對老年教育的社會公益性質(zhì)、管理體制、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費籌措和組織領(lǐng)導(dǎo)等做出具體規(guī)定，也沒有對老年學(xué)校的辦學(xué)設(shè)施、隊伍建設(shè)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等提出具體要求。由于缺乏完整的具體的可操作的法律或條例細(xì)則，各地難以設(shè)置老年教育的完整的基礎(chǔ)機構(gòu)和相應(yīng)的運行秩序，所以導(dǎo)致了前面列舉的一系列問題。由此可見，進一步完善老年教育的相關(guān)法律法規(guī)已刻不容緩。

黨和國家的重視，一系列宏觀政策的出臺，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的重新修訂，為老年教育法律法規(guī)的完善奠定了良好的基礎(chǔ)。借鑒我國其他教育法規(guī)，老年教育法律法規(guī)的完善首先應(yīng)明確影響其發(fā)展的根本性問題，包括地位性質(zhì)、政府職責(zé)、管理體制、投入保障、發(fā)展規(guī)劃、教育評價與問責(zé)、辦學(xué)方針等等。

1.確立老年教育的社會公益性和普惠性方針

明確把老年教育納入國民教育體系，明確老年教育是終身教育的最后階段，明確老年教育是均等化的基本公共服務(wù)，而提供基本公共服務(wù)是政府公共服務(wù)職能的“底線”。

2.規(guī)范老年教育的管理體制

為發(fā)揮老年教育的公益性和普惠性的社會公共服務(wù)功能，亟須在社會公共服務(wù)體系中重構(gòu)老年教育的管理體制。落實各級政府在老年教育事業(yè)發(fā)展中的主體責(zé)任。各級政府要將發(fā)展老年教育作為一項重大的民生工程，納入政府工作議事日程。根據(jù)老齡化人口的發(fā)展趨勢，科學(xué)制定區(qū)域內(nèi)老年教育發(fā)展的中長期規(guī)劃。同時，理順管理體制和工作機制。為落實各級政府在發(fā)展老年教育事業(yè)中的主體責(zé)任，為推進老年教育的規(guī)范化、科學(xué)化，應(yīng)明確在教育行政系統(tǒng)中建立從中央到地方的老年教育管理機構(gòu)，逐步形成政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，教育行政部門主管，民政、老干部局、老齡委等部門分工負(fù)責(zé)的老年教育管理機制。

3.建立以公共財政支撐為主、多渠道投入相結(jié)合的老年教育投入體制

老年教育發(fā)展面臨的困難很大程度上是由于投入不足所致，應(yīng)建立完善的老年教育投入體制，投入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參考地方財政收入和老年人口總量。堅持政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦協(xié)同發(fā)展的老年教育方針。

4.確保老年教育均衡發(fā)展

不斷擴大老年教育的覆蓋面，逐步提高老年人的入學(xué)率，讓更多的老年人得到學(xué)習(xí)的機會。各級政府要將老年學(xué)校發(fā)展規(guī)劃列入地方教育事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃之中。要制定切合實際的老年學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，包括校舍、教學(xué)設(shè)備、師資、管理人員等。

5.鼓勵就近辦學(xué)，公益資源與老年教育機構(gòu)共享

老年教育是社會公益事業(yè)，市、縣、鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)鼓勵和扶持社區(qū)、行政村設(shè)置老年教育場所，或與老年教育機構(gòu)聯(lián)合設(shè)置老年教育輔導(dǎo)站(點)，方便老人就近學(xué)習(xí)。市、縣、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)利用圖書館、文化館(站)、敬老院、成人職業(yè)學(xué)校空余校舍等公益設(shè)施為老年教育提供便利。

6.建立老年教育評價與問責(zé)機制

要將老年教育的開展情況納入政府教育督導(dǎo)評估和黨政主要負(fù)責(zé)人教育工作的督導(dǎo)考核體系中，并建立問責(zé)制度。同時，根據(jù)老年教育的特殊性，建立切合實際的老年教育質(zhì)量評價體系，以加強對老年學(xué)校辦學(xué)過程的監(jiān)測。同時，定期向?qū)W校反饋、向上級主管部門報告監(jiān)測情況。

7.明確辦學(xué)方針，規(guī)定老年教育機構(gòu)的辦學(xué)條件、權(quán)利和義務(wù)

老年教育的辦學(xué)方針是整個老年教育事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略原則和行動綱領(lǐng)。老年教育是一項新興的特殊的教育事業(yè)，為了它的健康發(fā)展，必須確立總的方向和總的指針。關(guān)于辦學(xué)方針，現(xiàn)在老年教育理論界表述不一。筆者認(rèn)為，老年教育的本質(zhì)可概括為兩個“滿足”，一是滿足老年人提高生活與生命質(zhì)量的需要；二是滿足社會發(fā)展的需要。確保老年學(xué)校依法辦學(xué)，依法享受權(quán)利，依法履行義務(wù)。

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(編輯/喬瑞雪)

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