論建設服務型政府的理論基礎

周曉陽　康俊武

摘 要：馬克思公共管理思想是建設服務型政府的理論基礎。馬克思的公共管理本質論是建設人民滿意的服務型政府的理論基石；馬克思的公共管理職能論是全面實現服務型政府公共管理職能的理論依據；馬克思的公共管理方式論是改進和完善服務型政府公共管理方式的理論向導。

關鍵詞：馬克思；公共管理思想；服務型政府；理論基礎

黨的十八屆三中全會決定要深化行政體制改革，建設服務型政府。必須認真研究和理解馬克思的公共管理思想，為建設服務型政府提供理論指導。

一、馬克思的公共管理本質論是建設人民滿意的服務型政府的理論基礎

按照馬克思的公共管理本質論，公共管理是擁有公共權力的機構為維護公共利益而協調和控制社會公共事務的活動。社會經濟基礎的性質決定公共管理的性質，市民社會決定并制約國家公共管理。資本主義國家公共管理是為維護資產階級根本利益服務的，國家的目的變成了他個人的目的，變成了他升官發財、飛黃騰達的手段”。[1]在社會主義國家的公共管理中，必須堅持人民主權原則，體現真正民主的性質，維護和實現最廣大人民群眾的根本利益；每一個政府公共管理人員都應當成為“社會公仆”和“人民勤務員”。[2]我國是社會主義國家，在政府公共管理中，必須體現社會主義的性質，建設人民滿意的服務型政府，為此，必須做到以下幾點：

首先，要堅持人民主權原則，使人民群眾真正成為政府公共管理的主體，無產階級和廣大勞動人民是社會主義國家的主人，也是社會的主人。無論是國家政治方面，還是在政府公共管理方面都應當體現人民當家作主的原則。黨的十八大報告明確指出：“必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以保證人民當家作主為根本，以增加黨和國家活力，調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，加強建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明。[3]建設社會主義政治文明的根本在于“人民當家作主”；離開了人民當家作主，就不可能建設服務型政府。在政府公共管理中，要真正體現社會主義民主原則，克服一切形式主義和官僚主義，堅持公共決策與公共管理的民主集中制，發展協商民主，完善基層民主制度，堅持用制度管事管人，保障人民知情權，參與權，表達權和監督權，保證公共權力在陽光下運行，實行政務公開，防止公共權力尋租等腐敗現象的發生。

其次，要維護和實現人民群眾的根本利益。社會主義國家政府的公共管理不是為少數人謀利益，而是為最廣大人民群眾謀利益。全心全意為人民服務既是處于執政地位的中國共產黨的根本宗旨，而是社會主義國家政府的根本宗旨。社會主義國家政府公共管理的根本目的就是維護好、發展好、實現好最廣大人民的根本利益。要以鄧小平“三個有利于”的標準和江澤民“三個代表”重要思想為指導，堅持執政為民，做到“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”。要堅持以經濟建設為中心，努力發展社會生產力，把發展作為執政興國的第一要務，為實現政府公共管理的目的——維護和實現人民根本利益提供堅實的物質保障；要堅持“以人為本”的核心立場，把人民利益作為政府工作的出發點和歸宿點，扎扎實實地為人民群眾辦實事、辦好事，尤其是要關心弱勢群眾，發展社會保障事業，實現社會公平正義；要堅持“共同富裕”的目標，正確處理和協調各方面的利益關系 ，逐步縮小社會收入分配差距，實現利益和諧。

最后，要建立一支德才兼備的高素質的國家公務員隊伍。建設服務型政府，關鍵在于建立一支德才兼備的高素質的國家公務員隊伍。我國的公務員不是凌駕于人民群眾之上的官老爺，而是由人民選舉或任免的“社會公仆”。公務員是實質是人民的“勤務員”，無論是普通公務員，還是領導干部，都應當由人民選舉或任免，必須接受人民的監督；如果他違背和損害了人民的根本利益，人民有權隨時罷免他。[4]公務員特別是領導干部必須擺正自己的位置，絕不能由社會公仆蛻變為社會主人。因此，必須反對形式主義，官僚主義、享樂主義和奢靡之風，堅持走群眾路線，端正作風，加強廉政建設和反腐敗斗爭。國家公務員不僅要有高尚的思想道德素質，而且要有從事公共管理的專業素質，和為人民服務的本領。全面提高國家公務員隊伍的綜合素質是建設服務型政府的重要途徑。 馬克思明確指出：社會主義公共管理的目標，應當是“管理上的民主，社會中的博愛，權利的平等、普及的教育，將揭開社會的下一個更高的階段，經驗理智和科學正在不斷向這個階段的努力。[5]而建設一支德才兼備的高素質的國家公務員隊伍則是實現這一目標的關鍵所在。

二、馬克思的公共管理職能論是全面實現服務型政府公共管理職能的理論依據

按照馬克思的公共管理職能理論，國家具有政治統治和公共管理的雙重職能。在社會主義市場經濟條件下，政府公共管理職能主要包括：宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務等四個方面。全面實現政府的公共管理職能是建設服務型政府的基本要求。

首先，要加強和完善國家的宏觀調控。馬克思認為，國家宏觀調控是適應社會化大生產的客觀需要，是滿足社會公共管理的客觀需求，也是克服市場“失靈”的客觀要求。早在《共產黨宣言》中，馬克思恩格斯就預見了經濟全球化的趨勢，并闡述了國家宏觀調控的重要性。當代世界，經濟全球化勢不可擋，在經濟全球化的背景下，必須加強和完善國家的宏觀調控，才能確保本國經濟在全球化大潮中立于不敗之地。在社會主義市場經濟條件下，為了克服市場“失靈”所造成的種種弊端，協調好各種經濟關系，保證國民經濟全面、協調、可持續發展，迫切需要加強和完善國家宏觀調整。我國堅持以公有制為主體的多種經濟形式并存的基本經濟制度，必然存在各種利益矛盾，如國有經濟與非國有經濟的利益矛盾、壟斷企業與非壟斷企業的利益矛盾、城鄉利益矛盾、地區利益矛盾、公共利益和私人利益的矛盾等等。要化解社會利益矛盾，也需要加強和完善國家的宏觀調控。此外，加強和完善國家宏調調控，也是抵御國際金融危機負面影響的重要手段。

其次，要加強政府對市場的監管。馬克思認為，在商品經濟條件下，市場機制是發展經濟，激發經濟活力，調節資源配置的重要手段。在發展社會主義市場經濟的過程中，必須發揮市場在資源配置中的決定作用，但市場并不是萬能的，市場調節具有自發性、盲目性、滯后性等缺陷。[6]197因此，必須加強政府對市場的監管，維護市場正常的運行秩序。政府要通過經濟和法律等手段消除妨礙公平競爭，設置行政壁壘、排斥外地商品的各種市場分割現象，打破地區封鎖和行業壟斷；要健全市場準入與退出制度，規范市場主體行為，保護市場主體的合法權益；要加快建設市場信用服務體系，建立和完善社會信用制度；要建立和完善行政執行、行業自律、輿論監督、群眾參與相結合的市場監督體系，保證市場經濟的健康運行。endprint

再次，要加強政府對社會的管理。按照馬克思的公共管理思想，社會主義國家政府的公共管理的一項重要職能就是加強社會建設，強化社會管理。社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，要建設社會主義和諧社會，必須強化政府的社會管理職能。目前，要改變政府部門只抓經濟建設而忽視社會建設和社會管理的傾向，以維護最廣大人民群眾的切身利益為出發點，切身解決關系國計民生的熱點焦點問題。在新形勢下，要特別注意解決就業難、看病難、上學難、住房難、坐車難等民生問題，完善社會保障體系，關心弱勢群體，合理調節收入分配關系，實現利益和諧。要完善社會矛盾化解機制，我國正處于社會轉型期，社會矛盾易發多變，必須從構建社會主義和諧社會的大局出發，發揮各級政府的社會管理職能，研究我國社會矛盾的現狀和變化趨勢，借鑒外國政府解決社會矛盾的有功經驗，以解決涉及群眾切身利益的社會矛盾為重點，建立法制化、人性化的社會矛盾調節機制。同時，還要提高政府應對突發事件的能力，完善社會矛盾糾紛應急解決機制。

最后，要加強政府的公共服務職能。公共服務是服務型政府的鮮明特征，也是服務型政府的重要職能。馬克思認為，全心全意為人民服務是無產階級政黨的根本宗旨，也是社會主義國家的根本宗旨。人民政府為人民，只有加強政府的公共服務職能，才能彰顯人民政府的本質特征。建設服務型政府，必須不斷滿足人民群眾的公共需要。國際經驗告訴我們，隨著人均國民收入的增加，社會公共需要呈加速增長之勢，必須不斷提高公共產品的總量和質量，才能滿足社會不斷增長的公共需要。因此，必須加大對公共教育、公共醫療衛生、公共文化事業和社會保障事業的政府財政投入，為社會提供優質的公共產品和公共服務。要加強公共安全和公共基礎設施建設，不斷完善公共服務的基礎設施；要不斷擴大公共服務的覆蓋面，把農民工和弱勢群眾納入社會保障體系；要采取有力措施，解決就業和再就業工作；要加大農村公共服務的力度，著力解決“三農”問題，總之，要建立適應我國國情的公共服務模式和公共服務體制。

三、 馬克思的公共管理方式論是改進和完善服務型政府公共管理方式的理論向導

馬克思對社會主義國家公共管理方式作了精辟的論述，倡導民主型、服務型、法制型、高效型等公共管理方式。必須堅持以馬克思的公共管理方式論為指導，貫徹落實黨的十八大關于“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”[7]的要求，改進和完善政府的公共管理方式，實現建設服務型政府的目標。

首先，要完善民主型公共管理方式。馬克思主義認為，政府公共管理應當民主化，民主化是社會主義政府公共管理的本質特征。在社會主義國家政府公共管理中，必須堅持“以人為本”的核心立場，堅持人民主權原則，在公共決策中堅持群眾路線，實行民主決策，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取人民群眾的意見，凡是損害人民群眾利益的做法都要堅決防止和糾正，使改革發展的成果惠及全體人民；必須實行政務公開，加強人民群眾對政府公共管理的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，讓人民群眾監督公共權力，讓公開權力在陽光下運行；必須反對形式主義和官僚主義，開展廉政建設和反腐敗斗爭，密切黨和政府同人民群眾的聯系，提高人民政府的公信力。

其次，要完善服務型公共管理方式。馬克思主義認為，社會主義國家政府的公務人員是“社會公仆”，“人民的勤務員”，社會主義政府公共管理的實質是“公共服務”。[8]所謂公共服務，就是指政府以滿足社會公共需要為出發點，為人民群眾提供公共產品和服務行為的總稱。在建設服務型政府過程中，必須推行服務型公共管理方式，強化政府的公共服務職能。政府公共服務職能主要包括“政府承擔的發展各項社會事業，實施公共政策，擴大社會就業，提供社會保障，建設公共基礎設施，健全政務和信息公開等公共服務系統等方面的職能”。[9]要完善政府的服務型公共管理方式，必須建立和健全公共財政體制，加大政府對公共服務的投入；必須從我國國情發展，建設中國特色的公共服務模式；必須將促進就業放在政府工作的重要位置，強化政府的就業公共服務職能；必須加大農村公共服務建設的力度，切實解決城鄉不平衡問題；必須加強社會保障制度建設，體現社會公平和正義；必須深化行政審批制度改革，進一步取消不必要的行政審批項目，并且下放更多的行政審批項目；必須不斷提高政府公共服務的水平和質量。

再次，要完善法制型公共管理方式。馬克思 認為，法律是人民自由的圣經，社會主義法律是“自由的法律”和“法律的自由”的有機統一。[10]社會主義國家政府公共管理必須堅持法律至上的原則。在我國政府公共管理中，必須認真貫徹依法治國的基本方略，堅持依法行政。完善法制型公共管理方式，要加強行政立法，建立具有中國特色的行政法律體系，適應社會主義市場經濟的客觀要求，建立和完善有關規范市場主體、維護市場秩序、加強宏觀調控、完善社會保障、促進對外開放等方面的法律；要貫徹鄧小平提出的“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的方針，堅持依法行政，推進政府公共管理制度化、法律化、要杜絕“人治”、推行“法治”，努力提高政府工作人員的法制化水平；要貫徹我國的《行政許可法》，依法改革我國現有的行政審批制度；要用法律制度來規范政府機構設置和人員福利，防止政府機構“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環；要加強對政府公共管理的法律監督，防止地方政府對司法活動的行政干預。

最后，要完善高效型公共管理方式。馬克思十分重視社會主義國家政府的公共管理效率和廉政建設，推崇高效型公共管理方式。西方資產階級學者也提出“廉價政府”的口號，注重政府公共管理效率的提高。我們必須以馬克思關于高效型公共管理方式的理論為指導，借鑒西方國家建設“廉價政府”的有益經驗，不斷完善高效型公共管理方式，提高政府的公共管理效率和公信力，建設人民滿意的服務型政府。社會主義國家政府的公共管理必須講求成本、效能、效益和質量，努力克服浪費現象，節約公共管理成本；實施政府績效管理與行政問責制，不斷提高政府的公共管理效能；積極推行政務公開和電子政務，不斷提高公共管理的社會效益和經濟效益；加強廉政建設和政風建設，不斷提高公共管理質量，為廣大公眾提供高質量的公共產品和公共服務。目前，要扎實開展群眾路線教育實踐活動，堅決杜絕形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，貫徹落實中央關于廉政建設的八項規定，堅定不移地開展反腐敗斗爭，從嚴治政，不斷提高政府工作人員的思想政治素質和公共管理能力，實現政府公共管理的高效化。

[參考文獻]

[1]馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956：301-302.

[2]馬克思恩格斯選集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：56.

[3]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2012：25.

[4]馬克思恩格斯選集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：55.

[5]馬克思恩格斯選集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：421.

[6]馬克思恩格斯選集（第5卷）[M].北京：人民出版社，1958：548.

[7]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2012：28.

[8]馬克思恩格斯選集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：57.

[9]唐鐵漢.行政管理體制改革的前沿問題[M].北京：國家行政學院出版社，2008：228.

[10]馬克思恩格斯選集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1972：126.

（作者單位：南華大學政治與公共管理學院，湖南 衡陽 421001）endprint