糧食安全政策影響力分析

劉石

糧食安全是中國國家安全戰略的基礎和重中之重。但是，由于中國人口基數龐大，人均耕地資源有限，農業產業規模小、技術落后等原因，對于中國糧食安全的擔憂將會長期困擾中國多個行業的產業政策的制定和產業的發展。

中國的糧食安全在過去的不同時期，采取的是不同的思路，經歷了一系列的演變過程。

1.解放初期的“統購統銷”。其核心是確保城市的糧食供應和鞏固新中國的政權。同時，通過統購統銷和工農業產品之間價格的“剪刀差”，獲得城市化和工業化的啟動資金。這一措施的核心并不能增加糧食生產的總量，而是在當時的農業生產技術水平的基礎上，增加了對于已經生產出來的糧食的控制和再分配能力。

2.從1958年開始，通過“大躍進”和“人民公社”的方式，試圖通過擴大生產規模來增加糧食生產和供應的總量。但是由于沒有理順生產關系和不懂得市場運作的基本規律，極大地傷害了農民的利益和生產投入的積極性， 其效果適得其反。歷史上的所謂“三年自然災害”實際上并非是天災，而是“人禍”。

3.從1978年開始，通過改革開放和“承包責任田”、“包產到戶”等，來改善被長期扭曲的生產關系，刺激農民農業生產投入的積極性。這一措施在當時的歷史條件下取得很好的效果，為農業生產水平和生產總量的提升起到了巨大的推動作用。但是，過于分散和脆弱的小農經濟形態也制約了后期農業產業規模化和現代化的發展。

4.從2013年開始，中央政府不斷出臺各種政策和措施，鼓勵土地流轉和農業生產規模化經營，以此來提升農業的規模效益和現代化技術水平。這一政策的初衷很好，但是，農民“故土難離”的傳統觀念，土地流轉交易中收益分配的不公平，以及過程中的一些腐敗現象，制約了這一政策的實施效果。此外，當前許多“土地流轉盛宴”的先行者，追求的是流轉后土地長期價值的增值和從事其他邊緣化經營性活動的收益，而不是直接從事農作物生產的收益，這與中央的政策的初衷大相徑庭。

從歷史上看，中國對于糧食安全一直抓得很緊，指導思想上走了一些彎路。特別值得注意的是，所有上述這些政策沒有能夠觸及到制約農業產業化發展和糧食生產的核心問題，即：糧食的價格，糧食生產的投入產出比，以及從事農業生產時其社會資源和社會機會的占有的公平性問題。

中國糧食的生產和供應水平長期處于“緊平衡”狀態，未來也仍將如此，這是由于市場供求關系所決定的。在糧食生產和供應出現缺口的情況下，糧食的價格自然增加，農民糧食生產的積極性有所提升，來年的生產投入就會加大，供應量就會增多；然而，供應量一旦增大，市場的容量有限，糧食價格自然下跌，農民生產的積極性受到傷害而會該種其他作物，來年的生產和供應就會減少。這種周期性的規律周而復始，國家可以通過政策杠桿有所調節和緩解，但是無法改變其運轉基本規律。

長期以來，制約中國糧食生產水平和供應總量的因素有自然的因素和社會的人為因素兩個方面。其中自然因素主要是兩個：

1.耕地數量和質量。這是硬性的制約因素。國家政策制定的基本方向是減少耕地的流失、保持和改造耕地質量以及提升耕地有利用效率。

2.水資源的制約因素和節水灌溉技術的發展。中國是水資源非常匱乏的國家，人均水資源是世界平均水品的六分之一，這一制約因素也將長期困擾農業的發展。

總的來說，政府的政策在影響自然制約因素方面是長期的，但是其主要作用是減少損失，提高資源利用率，難以帶來增量的影響，因而，政府政策在這方面的影響力度也是有限的。

在影響糧食生產和供應總量的社會的人為因素方面，也有兩個主要的因素：

1.糧食價格。從長期看，糧食價格會極大影響社會資本在農業領域內的投資方向和力度，影響農業科研的投入和農業技術的提升速度；從短期看，糧食價格會影響農業生產投入的力度和農戶的積極性。國家的相應價格政策和價格走勢，對于中短期和長期的影響都很大。

2.糧食的收儲和調節能力。由于糧食是大宗商品，受年際之間和地域不同天氣影響極大，糧食價格與供應量之間呈明顯的負相關關系，因而會極大影響來年的糧食生產的投入和產出水平。國家的收儲和調節政策和能力建設對于短期的糧食生產的產量影響很大。

社會的人為因素對于糧食生產和供應總量方面的影響是巨大的，政府相關政策的杠桿作用也是巨大的。

我們匯總和分析政府相關政策的影響力則如下表所示。

在上述的這些主要制約糧食生產的因素中，糧食的價格和耕地的數量和質量的影響力都比較大，水資源條件限制因素的影響力中等，糧食收儲能力其影響因局限于短期則較小；但是，政府的政策對于影響和改變上述制約因素杠桿作用是不一樣的：在人為的因素方面影響力都較大，在自然因素方面影響力都相對有限。因此，國家政策對于改變和提高中國長期糧食生產供應能力影響的大小，就可以通過以上的邏輯分析排出優先次序。它們分別是：

1.糧食價格；

2.耕地的數量和質量；

3.水資源供應和節水灌溉能力；

4.糧食收儲和調節能力。

因此筆者認為，逐步調整和提升糧食價格，使得農業和糧食生產不會出現價格倒掛，并能夠持續不斷地吸引社會資本投入和農業科學技術的投入，提升農業生產的科學技術水平和生產效率，會有效遏制其他產業對于農業耕地的蠶食，縮小農業與其他產業在社會資源和機會占有的不公平性，這才是確保中國長期糧食安全的最有效的途徑。