揚州市空巢老人養(yǎng)老方式調(diào)查及政策建議

劉亞男++張宇

摘要：本文作者以揚州市老年空巢家庭狀況的調(diào)查資料為基礎(chǔ)，分析了揚州市空巢老人養(yǎng)老中面臨的主要問題并提出了對策建議。隨著人口老齡化及家庭結(jié)構(gòu)的改變，空巢家庭已成為我國老年人家庭的主要形式。通過調(diào)查和大量文獻(xiàn)資料表明，居家養(yǎng)老能夠?qū)で蠹彝ヰB(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老之間的平衡，我們力求構(gòu)建一個以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老服務(wù)體系，以解決養(yǎng)老問題促進(jìn)社會和諧。

關(guān)鍵詞：城市；空巢老人；養(yǎng)老

中圖分類號：D668 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）23-0145-02

引言：

老齡化是21世紀(jì)人口發(fā)展的基本趨勢，也是全社會關(guān)注的熱點話題。2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上老年人口已達(dá)1.78億，占總?cè)丝诘?3.26%，對照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，中國已進(jìn)入老齡化社會。空巢期是家庭生命周期的最后一個階段，而目前我國已出現(xiàn)空巢化提前的狀況。本文對揚州市空巢老人養(yǎng)老方式進(jìn)行調(diào)查并提出政策建議，有助于為政府決策提供合理導(dǎo)向，從而有助于構(gòu)建與我市情況相符合的養(yǎng)老服務(wù)體系。揚州市于1986年進(jìn)入人口老齡化城市行列，截至2011年末，全市60歲以上老年人口91.5萬，其中空巢老人44萬，約占老年人口總數(shù)的48%，其中高齡且困難的空巢老人達(dá)3.43萬。老齡化正以加速度形式到來，“三多三快”特征明顯，老齡化問題已成為揚州市所面臨的嚴(yán)峻的社會現(xiàn)實。

一、揚州市空巢老人的養(yǎng)老現(xiàn)狀——以荷花池社區(qū)為典型

2013年7月筆者以問卷調(diào)查為主輔以個案訪談對揚州市荷花池社區(qū)空巢老人進(jìn)行了實地調(diào)查，獲得了大量第一手資料。從中發(fā)現(xiàn)了在我市空巢老人養(yǎng)老中存在的一些具有代表性的問題，在此基礎(chǔ)上，筆者希望探尋適于揚州市空巢老人的養(yǎng)老方式并提出一些政策建議。筆者共發(fā)放了100份問卷，有效問卷96份。樣本選擇采用了隨機抽樣的方法，抽取了荷花池社區(qū)進(jìn)行典型調(diào)查，在此過程中只要發(fā)現(xiàn)有典型案例，筆者即會與被調(diào)查對象深入訪談，共計訪談了26位空巢老人。荷花池社區(qū)位于揚州市中心地域，60歲以上老人近1000人，其中空巢老人148人。由于歷史原因小區(qū)人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，荷花池社區(qū)具有極強的代表性與典型性。在被調(diào)查的96位空巢老人中，男性54人占56.25%，女性42人占43.75%，平均年齡72歲左右。70%以上的老人有子女但已離開家庭不與父母居住，他們的子女有的在本市，或者在外市外省甚至遠(yuǎn)在國外。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我市空巢老人養(yǎng)老現(xiàn)狀不容樂觀亟待改善，在經(jīng)濟狀況、服務(wù)需求、精神慰藉等方面也存在一些困難。

1.經(jīng)濟保障需求。我市空巢老人收入水平總體偏低，部分老人生活較困難，近一半老人依靠退休金或養(yǎng)老金，這是老年人晚年生活的最基本最可靠的生活來源。有些老人會得到子女的資助，但數(shù)量較少。60%的老人人均收入在450~1500元之間，其中將近30%低于最低生活保障線。

2.服務(wù)保障需求。空巢老人的生活照料體系不健全，相應(yīng)的社會幫扶機制未完全建立。空巢老人作為特殊群體，特點是身邊無子女，日常生活缺乏照料，針對老年人的生活照料服務(wù)還未完全啟動。

3.精神慰藉。空巢老人生活比較單調(diào)易導(dǎo)致“空巢綜合癥”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)大部分空巢老人閑暇時間較多而活動范圍局限在家里或小區(qū)，脫離社交活動。社區(qū)公共文體設(shè)施不健全，從而制約了老年人參與社會文化活動，加之身邊無子女缺乏精神慰藉，老人的精神世界尤為孤獨。

二、我市空巢老人居家養(yǎng)老面臨的問題與原因

我們從市老齡辦獲悉，到今年底我市將建成75個社區(qū)日間照料中心，其中市區(qū)50個，江都區(qū)10個，高郵、寶應(yīng)、儀征共15個。我們在調(diào)查過程中也看到了正在建設(shè)和完善中的荷花池社區(qū)日間照料中心，大批志愿者涌現(xiàn)，靠政府獨當(dāng)一面的格局正在改變。但由于居家養(yǎng)老服務(wù)面廣工作量大，隨著服務(wù)體系進(jìn)一步深入，各種亟待解決的問題日益凸顯。

1.服務(wù)經(jīng)費投入有限未能有效滿足養(yǎng)老保障需求。參照我市今年日間照料中心的計劃，其分為四大類四個等級，即使是一類照料中心政府最多給予10萬元補貼，以下依次遞減。故資金保障及來源問題是制約我市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要因素，居家養(yǎng)老經(jīng)費主要來源于政府和民政部門的投入，政府的有限投入對養(yǎng)老工作的開展猶如杯水車薪。這種形式下，空巢老人養(yǎng)老模式很難改變投入大成本高、回收周期長的現(xiàn)狀。

2.專業(yè)服務(wù)人員技能缺失難以提升服務(wù)質(zhì)量。目前，我市從事居家養(yǎng)老服務(wù)的人員多是四五十歲的下崗再就業(yè)者，養(yǎng)老服務(wù)隊伍專業(yè)素質(zhì)較低。他們主要憑生活經(jīng)驗工作，沒有受過專業(yè)技能培訓(xùn)，服務(wù)技能缺失，對老年人生理心理等多方面需求了解比較淺顯。此外，我市居家養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊伍也存在缺口，志愿者數(shù)量少且不穩(wěn)定，缺少社區(qū)居民的廣泛參與，總體呈現(xiàn)出偶然性、間斷性的特點，往往無法持續(xù)進(jìn)行，所以在養(yǎng)老服務(wù)中的作用有限。

3.空巢老人居家養(yǎng)老的社會支持系統(tǒng)缺乏。社區(qū)是85%以上老年人主要的活動地和生活園，而目前我市社區(qū)對老齡事業(yè)發(fā)展的關(guān)注不夠，未能承擔(dān)提供多樣化服務(wù)的責(zé)任，很少引入社會組織參與運營，像我們了解到的只有馮莊社區(qū)等少數(shù)社區(qū)與小型餐館合作發(fā)揮了民間資本的作用。同時由于社會組織譬如非營利組織等在中國發(fā)展不夠成熟，我市還沒有能夠有效地將社會組織的力量整合到居家養(yǎng)老服務(wù)體系中。

4.社會資源與配套設(shè)施缺乏影響服務(wù)活動持續(xù)進(jìn)行。我市社區(qū)老年活動中心普遍存在設(shè)備不全、規(guī)模較小的情況，且宣傳不夠到位，針對老年人生理心理的服務(wù)開展較少。家住荷花池小區(qū)的丁大爺坦言，他理想中的社區(qū)養(yǎng)老應(yīng)該能夠提供午飯和床位，而目前社區(qū)還做不到。此外，目前的居家養(yǎng)老服務(wù)普遍存在監(jiān)督和評估機制缺失，這也制約了空巢老人養(yǎng)老質(zhì)量的提高。

三、進(jìn)一步完善城市空巢老人居家養(yǎng)老服務(wù)體系的對策

今年國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出“開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點”成為焦點，對此贊成者與反對者而立。筆者認(rèn)為其不適合我國國情，首先以房養(yǎng)老適用范圍有限，其次傳統(tǒng)養(yǎng)兒防老的觀念一直存在，再次房屋產(chǎn)權(quán)問題存在爭議，最重要的是以房養(yǎng)老解決的只是誰給付養(yǎng)老金的問題，而未曾解決誰來照顧老人的問題。以房養(yǎng)老政策實質(zhì)是將責(zé)任重新推給家庭和個人，其實就是老人自己養(yǎng)自己。在家庭養(yǎng)老功能的弱化與機構(gòu)養(yǎng)老的兩難困境可以看出居家養(yǎng)老比較符合我國傳統(tǒng)家庭倫理觀念，且能夠適應(yīng)我國老年人的生活習(xí)慣和心理特征。

筆者發(fā)現(xiàn)受訪者普遍反映政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。在公共服務(wù)領(lǐng)域，根據(jù)奧斯特羅姆的多中心治理理論，社區(qū)、社會組織等都應(yīng)參與其中，居家養(yǎng)老是一項社會工程，應(yīng)按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會興辦多元化投入的原則共同推動養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)前進(jìn)。

1.政府引導(dǎo)與扶持：上世紀(jì)新公共管理理論提出了公共服務(wù)型政府的理念，主張政府提供好的公共政策服務(wù)、公共物品和公共服務(wù)。養(yǎng)老具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)是政府不可推卸的責(zé)任。政府的責(zé)任不外乎是兩個：籌集養(yǎng)老資金和提供養(yǎng)老服務(wù)。政府應(yīng)著力解決底線公平上的養(yǎng)老保障，提供基本養(yǎng)老金需求，動員社會力量參與支持空巢養(yǎng)老，通過自身優(yōu)勢在養(yǎng)老制度建設(shè)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2.社區(qū)自身不斷完善：居家養(yǎng)老服務(wù)開展是否有效除了充足的經(jīng)費外，服務(wù)隊伍對其也有重要的影響。當(dāng)前我市居家養(yǎng)老工作的重要內(nèi)容就是盡快建立專業(yè)和志愿者相結(jié)合的基層老齡工作隊伍。從我市實際出發(fā)統(tǒng)計各社區(qū)空巢老人數(shù)量，配以相應(yīng)比例的服務(wù)人員。同時可與揚州大學(xué)等院校合作，建立居家養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)基地，定期對相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)以提升專業(yè)技能。在志愿者建設(shè)方面，鼓勵更多中青年加入志愿者組織，志愿者組織可與我市老齡協(xié)會建立長期合作關(guān)系，及時了解老齡事業(yè)發(fā)展動態(tài)，為老年工作提供多樣化服務(wù)。

3.充分利用社會資源：人口老齡化的加速度給社會保障帶來巨大的挑戰(zhàn)，以往單純依靠政府養(yǎng)老已無法適應(yīng)社會的發(fā)展，因此發(fā)揮社會資源的作用勢在必行。結(jié)合柏斯基的活動理論強調(diào)社會互動，通過購買服務(wù)、契約外包等形式吸引社會組織提供養(yǎng)老服務(wù)，使社會組織更好地參與城市空巢老人居家養(yǎng)老服務(wù)。引入社會組織資源可以節(jié)約社區(qū)成本面向外界經(jīng)營產(chǎn)生規(guī)模化效應(yīng)，使社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展持續(xù)而穩(wěn)定。

結(jié)語：

中國是一個未富先老的國家，如何解決城市空巢養(yǎng)老問題事關(guān)老齡人口的切身利益。在運用“多中心治理”和老年學(xué)理論的前提下整合政府、社區(qū)、社會組織的力量，構(gòu)建一個以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老服務(wù)體系，以減緩我國老齡社會的挑戰(zhàn)和壓力。

基金項目：揚州大學(xué)大學(xué)生學(xué)術(shù)科技創(chuàng)新基金（編號：A13154）。

作者簡介：劉亞男（1992-），女，江蘇南通人，大學(xué)本科在讀，研究方向：行政管理和經(jīng)濟法學(xué)；張宇（1970-），女，江蘇揚州人，副教授，研究生導(dǎo)師，研究方向：行政管理和公共政策。

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