《旅游法》背景下導游人員權益評估

李金峰LI Jin-feng

（蘭州商學院隴橋學院，蘭州730101）

1 《旅游法》頒布的現實意義

21世紀以來，旅游業(yè)已成為世界經濟發(fā)展的一支不可或缺的力量，為使我國旅游業(yè)健康、持續(xù)、快速發(fā)展，上世紀90年代以來，中央到地方均開始認識到旅游法制建設對規(guī)范旅游經營和旅游活動的重要意義，曾先后發(fā)布了《關于在國外設立旅游經營機構暫行辦法》、《關于加強旅游行業(yè)管理若干問題的請示》等一系列文件，從旅游安全到旅游景區(qū)的環(huán)境保護、從旅游市場的管理到風景名勝區(qū)的管理和建設、從旅游總體發(fā)展規(guī)劃到與旅游資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展等多方面進行了大范圍的整頓與改制。

旅游立法是旅游法制環(huán)境建設的必備基礎要件，我國在旅游立法上先后頒布有關旅游的法律、法規(guī)不下百部，基本上涵蓋旅游產業(yè)的方方面面。論及我國旅游立法的發(fā)展，學者們一般將其劃分為三個階段：起步期、發(fā)展期、完善期。從中央到地方先后出臺頒布了不少的旅游法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方條例等（見表1）。

表1

2011年1月10日，中國旅游研究院發(fā)布《中國旅游經濟藍皮書（第三部）——2010年中國旅游經濟運行分析與2011年發(fā)展預測》。藍皮書分析，中國旅游業(yè)雖保持增長態(tài)勢，但發(fā)展過程中還存在政策效應不明顯、市場主體發(fā)育滯后、產業(yè)鏈整合力度不足、散客服務體系不完善、旅游安全亟待改善等一系列問題。鑒于上述狀況，2013年4月25日下午，十二屆全國人大常委會第二次會議表決通過了《中華人民共和國旅游法》，中華人民共和國主席習近平簽署主席令，《中華人民共和國旅游法》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第2次會議于2013年4月25日通過，并于2013年10月1日起施行。《旅游法》的頒布與實施，不僅有助于保障旅游者和旅游經營者的合法權益，還對建立健全旅游服務標準和市場規(guī)則，防止行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷，規(guī)范旅游市場秩序，保護和合理利用旅游資源，促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展等都有積極作用。

2 新《旅游法》頒布對旅游從業(yè)人員的影響

《旅游法》是新世紀以來旅游行業(yè)、旅游市場主體行為活動的準則，是中國旅游發(fā)展的里程碑，是眾望所歸。但針對當前經濟發(fā)展轉型時期的旅游業(yè)而言，機遇與挑戰(zhàn)并存，甚至于旅游從業(yè)人員對《旅游法》還存在以下認識：

2.1 導游人員的“額外收入”將大幅度減少 目前旅游市場上分為專職導游和兼職導游兩種。在《旅游法》實施以前，專職導游的收入來源主要有：基本工資、傭金、出團補貼、小費、自費項目、增加景點所得收入等。《旅游法》要求導游和領隊應當嚴格執(zhí)行旅游行程安排，不得擅自變更旅游行程或者終止服務活動，不得向旅游者索取小費，不得誘導、欺騙、強迫或者變相強迫旅游者購物或者參加另行付費旅游項目，這些均會使旅游從業(yè)者的收入大幅度縮水。

2.2 導游執(zhí)業(yè)門檻將會顯著提升 導游一向被稱作是“旅游業(yè)的靈魂”和“旅游業(yè)最具代表性的工作人員”。在新頒布的《旅游法》中，明確對旅游從業(yè)人員準入條件作出了重大修改。《旅游法》第37條將導游證的申請條件界定為“參加導游資格考試成績合格，與旅行社訂立勞動合同或者在相關旅游行業(yè)組織注冊的人員，可以申請取得導游證”。此項規(guī)定與此前的《導游人員管理條例》（1999年）相比其本質內涵存在明顯差異，《新旅游法》不僅理順了導游管理與《勞動法》、《勞動合同法》的法理關系，而且也為下一步發(fā)揮導游協(xié)會等社會組織作用創(chuàng)造了條件，并引導出下一步我國導游體制改革將逐步由行政管理主導向市場機制主導轉變的新方向。《旅游法》第39條規(guī)定“凡取得導游證，具有相應的學歷、語言能力和旅游從業(yè)經歷，并與旅行社訂立勞動合同的人員，可以申請取得領隊證”。所有這些都在很大程度上提升了導游人員的執(zhí)業(yè)門檻。

2.3 制止部分“潛規(guī)則”，“損害”了導游人員的利益《旅游法》第41條規(guī)定“導游和領隊應當嚴格執(zhí)行旅游行程安排，不得擅自變更旅游行程或者終止服務活動，不得向旅游者索取小費，不得誘導、欺騙、強迫或者變相強迫旅游者購物或者參加另行付費旅游項目”，這一規(guī)定明確說明導游在接團時報價已經包含了導游的服務費，導游將得到最低的保障，只能通過自身的服務來贏取游客的認同。此外，第38條第3款還規(guī)定，“旅行社安排導游為團隊旅游提供服務的，不得要求導游墊付或者向導游收取任何費用”。這條規(guī)定也從源頭上斬斷了導游和旅行社之間因“買團”和“賣團”行為所產生的一系列“利益鏈條”，也讓導游的收入大幅度縮水。

2.4 對導游人員技能提出新的要求 此前國內的導游入行門檻普遍偏低，隨著市場競爭的加劇，導游工作的性質和旅游市場發(fā)展的需要，都決定了導游職業(yè)社會化是其必然的發(fā)展趨勢。《導游人員管理條例》第2條規(guī)定：“導游人員，是指依據本條例取得導游證，接受旅行社委派，為旅游者提供向導、講解及相關旅游服務的人員。”由此可見，我國對導游僅限于儀容儀表、語言表達能力、組織協(xié)調能力等方面的要求，而對于其從事旅游服務過程諸多細節(jié)則沒有詳細的約束性規(guī)定。隨著《旅游法》的頒布實施，社會、企業(yè)和游客對于導游人員要求將逐漸提升，要求導游不僅要有堅定正確的政治方向，良好的身體素質和心理素質，還要具備豐富的自然和歷史文化知識等，其工作性質更加多元化和更具專業(yè)性。所以，《旅游法》直面導游服務市場的現實問題，按照規(guī)范和保障并舉這樣的制度設計思路在明確導游人員執(zhí)業(yè)規(guī)范的同時，也完善導游人員權益保障制度，同時也指明了我國導游改革體制管理的方向。

3 新《旅游法》的實施對旅游從業(yè)者的權益評估

由于我國旅游產業(yè)起步較晚，企業(yè)經營和導游執(zhí)業(yè)理念不成熟，而旅游業(yè)前期的效益突增造成一些旅行社、導游短期效益意識突出。旅行社沒有用工風險意識，導游缺乏職業(yè)規(guī)劃，當產業(yè)相對飽和、市場重新洗牌時，導游權益問題則日趨顯現。

3.1 提升了旅行社用工風險意識，確保導游享受社會福利待遇 2011年7月1日施行的《社會保險法》明確了工傷保險先行支付制度，《社會保險法》第41條規(guī)定：“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應當由用人單位償還。用人單位不償還的，社會保險經辦機構可以依照本法第63條的規(guī)定追償。”也就是說，如果旅行社未給導游投保工傷保險，將會面臨社會保險經辦機構的追償。應該說，旅游業(yè)務是一項危險系數極高的經營活動，這就要求旅行社必須提高用工風險意識。《旅游法》第60條第3款還規(guī)定“安排導游為旅游者提供服務的，應當在包價旅游合同中載明導游服務費用”。同時第96條補充了相關的行政處罰規(guī)定。因此，該法律的頒布實施用制度方式保障和維護了專職導游作為企業(yè)正式員工所擁有的合法利益，同時也為專職導游人員和社會兼職導游確立了穩(wěn)定的收入渠道。

3.2 規(guī)范了導游人員的薪酬標準《旅游法》頒布實施前，大多數導游人員屬于“三無”人員：即無基本工資、無基本福利保障和無明確勞動報酬。不合理的薪金制度極大地挫傷了導游服務的積極性，使得服務質量再好的導游也會滑向“導購人員”，妨礙了旅游業(yè)的健康發(fā)展。因此，改革導游薪酬體系，明確勞資關系，提高準入門檻，健全信用體系，將沒有從業(yè)資格的人員擋在導游的行列之外，對違法違規(guī)的導游終止其從業(yè)資格，唯此，才能根治旅游亂象。對此，《旅游法》以合同形式要求旅行社應當與其聘用的導游依法支付勞動報酬、繳納社會保險費用，導游的基本工資薪酬也有了很好的保障。

3.3 健全了導游人才的法治化培養(yǎng)力度，明確兼職導游的法律地位 在《旅游法》第九章“法律責任”欄目中專設了 5個條款（第 96、100、101、102、103條），對導游人員執(zhí)業(yè)過程中的業(yè)務表現以及相關利益關系作了具體的處罰規(guī)定，把導游服務行為納入法律監(jiān)督之下，充分體現了法律制度賞罰分明的立法精神。然而，旅游市場目前存在大批兼職導游，這些導游在當地導游服務公司備案后在多家旅行社兼職，一些導游還具有長期固定的工作單位。《旅游法》在第38條也分兩款明確了旅行社“聘用導游”和“臨時聘用導游”兩種情形下的旅行社用工義務。個別旅行社反映因兼職導游帶團時間短，換崗頻繁無法簽訂勞動合同，也無法為其繳納社會保險，其與旅行社之間應不存在勞動關系。因此，目前旅行社與兼職導游之間不存在隸屬關系而只能界定為“勞務關系”，企業(yè)的各項規(guī)章制度也并不適用于兼職導游，兩者之間不存在勞動法意義上的權利義務關系，應由民事法律關系進行調整，這樣可以理順臨時聘用協(xié)議的權利、責任、義務約定。鑒于個體導游與企業(yè)之間的非對等關系及權益缺失的現實狀況，可考慮由地方工會、行業(yè)性工會聯合會、區(qū)域性工會聯合會與相關旅行社簽訂行業(yè)性集體合同或區(qū)域性集體合同，從而切實保障導游群體的合法權益。

3.4 規(guī)范了導游與旅行者之間的利益分配關系 從目前來看，導游人員權益失衡原因是多方面的，其中“零負團費”是導游權益缺失的直接根源，而“消費心理”是導游權益缺失的外在推力，“短期效益”是導游權益缺失的內在動因。因此，《旅游法》的頒布與實施首先從“零負團費”這種不正當競爭的旅游產業(yè)鏈入手，加大商業(yè)回扣、商業(yè)賄賂的懲治力度，斬斷“零負團費”的利益鏈條，然后通過嚴格落實導游勞動報酬規(guī)定來解決長期以來導游沒有固定工資的問題。所有這些，對規(guī)范行業(yè)行為、維護旅游從業(yè)人員權益和消費者利益都是不無裨益的。貴州省旅游局局長傅迎春說“旅游法是行業(yè)促進法，更是旅游規(guī)范法。2014年全國旅游行業(yè)應該把貫徹落實旅游法的工作重點放在正面引導上，為旅游行業(yè)從業(yè)人員帶來更多的價值認同”。

[1]王晨光.《旅游法》與導游改革[N].中國旅游報，2013-6-10（11）.

[2]王玉松.《旅游法》指明我國導游改革體制管理方向[R].中國文化傳媒網，2013-5-13.

[3]張輝，成英.《旅游法》推動中國旅游走進新時代[N].中國旅游報，2013-11-13（11）.