房地產行業調控政策體系運行機制研究

田碩　張丙祥　周雪

摘要：為引導房地產行業健康發展，我國政府先后出臺了一系列包括行政政策、經濟政策和引導政策在內的房地產調控政策，這些政策已經形成了一個較為全面的房地產行業調控政策體系。在宏觀經濟環境、調控目標、政策設計、地方政府執行力等諸多因素的影響下，這一政策體系通過經濟手段和經濟政策兩條實施路徑來發揮作用。

關鍵詞：房地產；調控政策體系；運行機制

一、 引言

為引導房地產行業健康發展，消除房地產行業快速發展對國民經濟的負面影響，中央政府出臺了一系列調控政策，由此構成了一個較為全面的房地產行業調控政策體系。這一政策體系運行的有效性關系到調控政策目標能夠順利實現，因此，對房地產行業調控政策體系運行規律進行剖析，有助于更為準確地判斷房地產政策的執行效果，以便為房地產行業調控政策的有效制定和實施提供一定的決策參考。

二、 房地產行業調控政策體系的構成

房地產行業調控政策體系由行政政策、經濟政策和引導政策三個部分所組成。

1. 行政政策。

（1）行政管理政策。行政管理是指行政組織和機構運用國家權力對社會公共事務進行管理的活動，主要包括常規性和非常規性兩種政策。房地產行業常規性行政管理是指通過對房地產產權產籍的管理來參與調控，規范房地產市場交易秩序，保障房地產交易相關各方的合法權益。土地管理部門和房地產行政管理部門要認真審查企業資質、投資審批程序等，完善行政監管制度。房地產非常規性行政主要是指在某些特定時刻對房地產市場的價格、主體行為或發展環境進行直接干預，如限價政策就是對房地產價格要素的直接干預。

（2）總體規劃。從嚴格意義上說，宏觀管理部門所編制的行業總體發展規劃并不屬于行政政策，但由于這些規劃往往體現了相關部門的發展意圖，具有政策導向的作用，因此具有行政政策的效果。總體規劃主要是通過中長期規劃和年度計劃兩種方式參與房地產調控。政府根據房地產行業的特點、發展前景和重要性等特征制定房地產行業長期發展戰略規劃，中期規劃是長期規劃的子規劃，屬于階段性規劃。年度計劃主要是政府根據上年的房地產行業發展情況和對本年度的預測制定年度信貸計劃和年度建設用地計劃，間接影響房地產開發的結構和規模。計劃手段缺乏靈活性，需要配合其他手段共同使用。

（3）專項規劃。專項規劃主要是指地方政府制定的國土規劃、區域規劃、土地利用規劃、城市發展規劃等用以解決特定問題的專門性規劃。這些規劃的出臺確定了城市健康發展的方向和總體框架，地方政府也會按照這些專項規劃的要求，根據當地房地產市場的供求情況對房地產開發項目進行審批。因此，房地產行業的專項規劃對于政府確定房地產市場相關要素供給量具有非常重要的作用，因此也是房地產行業調控政策體系中的重要組成部分。

2. 經濟政策。

（1）財政政策。財政政策是政府通過稅收和財政支出調節總需求。我國房地產行業現行稅種主要包括土地增值稅、耕地占用稅、房產稅、印花稅、營業稅、契稅、企業所得稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅和附加稅。房地產稅收政策通過調整房地產企業和住房消費者雙方收益水平，影響企業供給和消費者需求的決策行為，調節房地產市場的供求關系，進而影響房價。房地產稅收政策主要在開發階段、持有階段和流通轉讓三個階段影響房價。在開發階段，當稅負增加時，房地產企業開發成本增加，房屋供給降低。反之，當稅負減少時，房屋供給增多。在持有階段，稅收政策通過調整稅負影響房地產收益，進而影響房地產需求。當稅負增加時，房產收益率減少，抑制房地產投資熱情，居民購房需求降低。在流通轉讓階段，稅收政策主要是調節稅負抑制房地產投機活動，通過打擊過度炒房和房地產投機活動影響房價。

（2）貨幣政策。貨幣政策是指政府或者中央銀行利用利率政策、信貸政策和外匯政策等政策工具來影響經濟活動的各項措施。貨幣政策通過控制貨幣發行量、控制房地產行業投資規模和控制房地產信貸總規模來影響房地產市場。

貨幣政策對房地產市場進行影響主要取決于房地產開發商和住房消費者對銀行貸款的依賴程度。貨幣政策主要是通過利率、銀行信貸兩種渠道調節房地產市場。我國房地產企業50%以上的經營資金來源于銀行信貸，大多數消費者的購房資金也主要來自于銀行的住房抵押貸款，所以房地產企業和居民對銀行貸款依賴程度比較高。當銀行銀根松弛、利率較低時，企業資金成本降低，房地產企業投資力度會加大，房地產供給會相對增加；另一方面，利率較低時也會刺激居民購房，房地產需求也會擴大。相反，當銀根緊縮、利率較高時，企業資金成本提高、所獲利潤降低，房地產企業的投資就會相應減少；另一方面，居民會把資金存入銀行，獲得利息收入，并且利率高時購房會增加居民還貸壓力，因此，利率提高會抑制居民購房欲望，房地產需求下降。因此，貨幣政策主要通過調整房地產市場供求關系影響房地產價格的。

（3）土地政策。土地政策主要包括如下三個方面的內容：

①控制土地供應數量。政府通過掌控土地一級市場和二級市場上土地增量和存量的供應權，將土地投入市場，以此控制房地產開發的規模和結構，即通過控制土地的總供給量參與調控。政府出讓城市土地按方式可以分為劃撥、協議、掛牌、招標和拍賣，其中招拍掛方式是地方政府土地出讓的主要方式。

②確定土地價格。土地是房屋建設的基礎，土地成本在房地產產品建設總成本中占有極大比重。從成本角度看，建筑材料費、人工費和機械費等費用上漲會短期造成住宅價格上升，但隨著人們收入水平提高和其他生產要素供給增加，且材料費、人工費和機械費等費用不會超出社會物價漲幅太多，因此土地價格的持續增長才是住宅價格上漲的關鍵因素。同時，土地的價格也會在很大程度上影響到地方政府的財政收入。

③優化土地供給結構。政府運用土地政策調控房地產行業的途徑已經從重點控制土地供應數量、土地價格漸漸地轉到重點合理控制土地供給結構。目前，我國部分地區普通住宅需求旺盛，甚至達到供不應求的程度，但是別墅、高檔商品房和寫字樓的空置率卻非常高。針對這一情況，國家已經出臺政策要求優化房地產行業開發用地的供給結構，即在出讓土地時對于土地的使用用途進行甄別，調整不同用途土地的供應比例，對于用以解決群眾基本需求的土地開放項目予以鼓勵，優先滿足普通商品住宅的用地供應，限制別墅、高檔商品房和寫字樓的建設用地供給數量。

3. 引導政策。一般來說，房地產行業調控的引導政策主要包括信息引導、輿論引導以及對相關主體的行為引導三種。

（1）信息引導。信息對房地產市場主體的決策具有前導性作用。信息引導主要是通過公開房地產市場相關信息，如房地產成交價格，土地出讓的數量、結構和價格、住房信息登記等。通過這些信息的公開，盡量縮小政府、企業和消費者三者之間信息不對稱，從而對房地產市場進行調控。

（2）輿論引導。房地產行業調控中的輿論引導主要包括兩個方面。政府通過媒體，傳播房地產行業調控方向的相關信息，通過形成輿論壓力，一方面影響房地產企業的經營活動，另一方面也引導房地產行業的需求者形成理性的住房消費觀念。

（3）行為引導。政府通過對房地產市場主體（如房地產開發商、消費者、材料供應商和各級房地產主管部門等）的不規范行為進行警告、教育，使房地產市場能夠健康、有序發展。

三、 房地產調控政策體系運行的影響因素

1. 宏觀經濟環境。政策是依托環境為載體運行的，政策不能脫離環境而單獨作用，政策工具的執行效果在很大程度上取決于政策應用的具體環境。政策與環境之間相互作用、相互影響，分析房地產調控政策的有效性離不開我國的宏觀經濟環境和社會環境。由于我國經濟發展速度較快但市場化程度較低，市場經濟體制尚未完全健全，宏觀經濟環境與發達國家相比具有很多獨特之處。宏觀經濟的運行環境和制度環境能夠在很大程度上決定房地產調控政策體系運行的有效性。當調控政策不能適應宏觀經濟環境變化時，政策有效性就會大大降低。因此，在設計房地產行業調控政策時，應當對宏觀經濟環境予以考慮，以便降低由于外部環境的制約而對政策執行造成的影響。

2. 調控目標。調控目標是調控主體通過運用調控工具所要達到的效果。政府對房地產行業調控的目標是多重的，根本目標是滿足人們的“居者有其屋”的住房愿望，并且在引導房地產業健康發展的同時也要促進經濟的發展、維持社會穩定、保護生態環境。近年來我國房地產調控目標一直圍繞這四項內容展開，但是對目標的優先排序和重視程度稍有不同。在多重調控目標的指引下，政府出臺的房地產調控政策具有階段性和目標多元化的特點。也就是說，在不同階段，政府制定房地產調控政策目標不同、目標多元化程度也不同。

我國房地產行業調控的長期目標是實現“居者有其屋”，即房地產行業發展與國民經濟發展相適應；短期目標則是維持房地產市場產品價格穩定、控制房地產泡沫。現實目標是促進房地產市場產品供求總量均衡和房地產市場產品結構平衡。由于調控目標所具有的的多元性，而不同目標的實現有需要不同的政策工具的支持，因此房地產行業調控政策體系在運行時就需要考慮多種目標以及所需要的政策工具。由于調控工具不同、政策自身內容各異，房地產調控政策實施的效果也不盡相同，因而就會對政策體系的有效運行產生影響。

3. 政策設計。房地產行業調控政策體系的運行，還要受到體系內政策的科學性與合理性以及不同政策之間協調程度的影響。

（1）政策設計的科學性與合理性。政府在制定房地產調控政策時，往往會對政策的科學性與合理性進行考慮，避免一項政策過度頻繁、反復地使用，尤其是行政命令類型的政策工具。因為行政命令型政策工具雖然能快速、有效的達到政策預期效果，但是過度使用會帶來市場失靈的風險。政策具有時效性和滯后性，從政策的制定、實施到發揮效用都需要一定的時間。如果各級政府在制定調控政策時沒有注意到政策執行過程中的時滯性，就有可能影響到政策體系的運行效果。

（2）調控政策之間的協調程度。調控政策之間的協調主要是指不同政策之間是否存在沖突、執行過程中是否存在矛盾的地方。政府在制定調控政策時，需要考慮到政策工具之間的沖突性和摩擦性。當選用的政策工具之間的沖突性和牽制性，不僅會增加政策運行成本，也會削弱政策的實施效果。

政策的有效性與政策的科學性、合理性密切相關，與政策工具之間的協調性緊密相連，實行科學的、合理的、靈活的調控政策有助于提高政策有效性。政府部門應該制定科學、合理并兼備規則和靈活性的調控政策，以解決政策可信性和滯后性問題。

4. 地方政府的政策執行程度。在制定和實施房地產調控政策過程中，中央政府和地方政府分別扮演不同角色。中央政府制定統一的房地產調控政策，對全國范圍內的房地產市場進行整治、規劃。地方政府主要是執行中央政府制定的各項房地產調控政策，并負責本地區房地產市場的調控。地方政府是調控政策的執行者，在房地產調控中發揮著重要作用。地方政府執行房地產調控政策的力度和態度，直接影響政策實施的有效性。當地方政府采取積極的態度、高度執行政策與采取回避、不積極的態度、消極的執行調控政策時，會取得明顯不同的效果。另外，由于中央政府出臺的許多房地產調控政策是應急性質的，具有一定的時效性，需要地方政府及時、有效的落實這些政策，過度拖延的話會致使調控政策喪失效力，影響調控政策的運行效率和有效性。地方政府作為本行政區域內經濟和城鄉事業的管理者，如果其態度不正確，會嚴重影響房地產行業調控政策的效果甚至產生干擾作用。

四、 房地產調控政策實施路徑

1. 行政手段實施路徑。在我國房地產需求市場上主要把消費者的住房需求分為投資需求和剛性需求。投資需求的消費者所購買的房屋不是用來自住，而是炒房投資的一種方式。剛性需求的消費者購房是用來自住的。我國政府在運用行政手段時經常以行政權力為依靠，通過限制房產價格影響，影響房地產開發商的房屋供給量和購房者的房屋需求量，然后通過房地產市場的供求關系調節房地產開發商的開發行為和消費者的購房行為，進而達到調控房地產市場的目的。

限制房價政策出臺后，開發商和購房者會根據確定的房產價格進行決策。限價政策雖然打擊了房地產開發企投資的積極性，進而減少房地產行業的供給，但由于剛性需求的存在和投資需求的旺盛，限價政策反而進一步放大房地產市場的供需缺口。對于投機購房者，由于房屋價格的確定，購房后并將其轉賣所獲得的利潤就會減少許多，因此，投機購房者的購房需求會大量減少，而自住購房者的購房需求會相對增加。

2. 經濟政策實施路徑。政府在房地產行業調控中所使用的稅收、貨幣以及土地政策，都屬于誘導性政策工具。誘導性工具的特點在于它是通過利益引導消費者使其行為達到政策目標，而不是通過強制性的規定或者限制消費者的行為。經濟政策直接影響房地產開發商和購房者，影響他們的心理活動。當經濟政策出臺時，房地產商和購房者都會根據已掌握的信息、經濟政策、和相互的心理活動進行綜合判斷，通過綜合判斷形成對未來房地產形勢的預測，進而影響他們的行為決策。根據預測結果，開發商擬定投資計劃、調整投資結構，購房者實施購房計劃。開發商的投資傾向和購房者的購房意愿，形成了由房地產市場上的供給和需求共同決定的供求關系。而這種供求關系是影響房地產行業發展的重要因素，房價隨著供求關系上下波動（如圖3）。

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基金項目：吉林省軟科學研究項目“吉林省中心城市房地產行業調控政策研究”（項目號：20100644）。

作者簡介：田碩，吉林大學管理學院博士/在站博士后，吉林大學管理學院副教授；張丙祥，吉林大學管理學院碩士生；周雪，吉林大學管理學院碩士生。

收稿日期：2014-06-08。