公路客運樞紐的創(chuàng)新發(fā)展及實證研究

單建華　郗恩崇

摘要：文章提出了以客運樞紐所包含站場個數(shù)、參與的運輸方式、投資運營模式3種劃分公路客運樞紐的分類方法；根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論和客運樞紐的特點，將客運樞紐中的城市客運站定性為準(zhǔn)公共產(chǎn)品；把公交場站、農(nóng)村客運站（亭）等公益性更強的客運設(shè)施，定性為純公共產(chǎn)品。論文對客運樞紐發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題進行了分析，提出了客運樞紐創(chuàng)新與發(fā)展的建議，主要包括：提出關(guān)于客運樞紐規(guī)劃的建議；關(guān)于客運樞紐籌資建設(shè)的建議；關(guān)于客運樞紐運營的建議；關(guān)于多站式客運樞紐運營體制改革的建議。這些建議都具有很強的針對性。最后，作者選擇了無錫、蘇州、太倉客運樞紐三個案例，它們和上海虹橋客運樞紐，分別體現(xiàn)了我國一、二、三線城市和縣級市發(fā)展客運樞紐的典型性，共同形成我國發(fā)展公路客運樞紐的“蘇南模式”。

關(guān)鍵詞：客運樞紐；規(guī)劃；建設(shè)；運營；發(fā)展；創(chuàng)新

一、 前言

公路客運樞紐在旅客運輸過程中發(fā)揮旅客集散、客運組織、多式聯(lián)運、信息傳遞、綜合服務(wù)與客運市場管理功能，是客運企業(yè)、旅客和運輸管理部門的結(jié)合點，處于旅客運輸?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來，我國公路客運樞紐在總體規(guī)模、連通程度和覆蓋范圍上有了很大進步，提高了客運服務(wù)質(zhì)量、增加了社會就業(yè)，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展做出了貢獻。但是，與人民群眾持續(xù)增長的出行需求相比，還存在較大差距。本文通過對當(dāng)前我國公路客運樞紐規(guī)劃、建設(shè)和運營現(xiàn)狀分析，總結(jié)江蘇南部無錫、蘇州、太倉等地的公路客運樞紐建設(shè)與管理經(jīng)驗，并進而提出創(chuàng)新發(fā)展的建議。

二、 公路客運樞紐屬性

1. 客運樞紐的分類。運輸樞紐指運輸網(wǎng)絡(luò)中兩條或以上運輸干線交匯的場所，是具有運輸組織與管理、中轉(zhuǎn)換乘與換裝、多式聯(lián)運、信息流通與輔助服務(wù)等功能的場站、連接通道等基礎(chǔ)設(shè)施，以及配套的技術(shù)設(shè)備所組成的集合體。公路客運樞紐指以提供公路旅客位移服務(wù)、完成旅客安全便捷出行的綜合性基礎(chǔ)設(shè)施及配套技術(shù)設(shè)備的集合體。按所包含站場個數(shù)、參與運輸方式和投資運營模式劃分，可將客運樞紐分為不同的類型：

（1）按包含站場個數(shù)。可分為多站式客運樞紐和一站式客運樞紐。各種運輸方式或者同一方式的不同服務(wù)形式在同一個地點交匯，就形成一站式樞紐（本文中無錫客運樞紐和太倉客運樞紐就屬此類）。在同一城區(qū)內(nèi)由若干客運場站和連接這些場站的通道及技術(shù)設(shè)備構(gòu)成的集合體，能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享、合理分工、統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)運營，有效地完成旅客快速、方便出行的，則稱為多站式客運樞紐。蘇州城區(qū)“一主三輔”客運樞紐，就是以客運北站為主，以汽車客運南站、客運西站和吳中汽車站為輔組成的多站式客運樞紐。

（2）按參與運輸方式。按參與方式劃分，可以將公路客運樞紐分為多（運輸）方式客運樞紐和單一（運輸）方式客運樞紐。無錫客運樞紐是既包括公路客運也包括鐵路客運的多方式客運樞紐，上海虹橋客運樞紐則是以航空為主導(dǎo)，鐵路、公路客運參與的多方式客運樞紐；而太倉客運樞紐只有公路客運方式，它是公路班線客運、公交客運、出租客運等多種客運服務(wù)匯交組成的單一公路方式客運樞紐。

（3）按投資運營模式。按投資運營模式可以將公路客運樞紐分為政府投資客運樞紐、客運企業(yè)與政府聯(lián)合投資（或政府政策性投資）的客運樞紐以及客運企業(yè)獨資建設(shè)的客運樞紐。第一種建成后多為政府組建企業(yè)或委托企業(yè)運營；第二、第三種是由投資的客運企業(yè)運營管理。

2. 客運樞紐的屬性和作用。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，公路客運樞紐屬國家基礎(chǔ)設(shè)施，其所包含的汽車客運場站與機場、港口、碼頭和火車站的屬性相同，在為經(jīng)濟社會提供優(yōu)質(zhì)的客、貨位移服務(wù)的同時，同時履行很多社會公益性服務(wù)，它自身依靠收取一定服務(wù)費用以確保其可持續(xù)發(fā)展，既有社會公益性、又有經(jīng)營性，應(yīng)當(dāng)定性為準(zhǔn)公共物品。但是，我國相關(guān)法規(guī)已明確規(guī)定把公交場站、農(nóng)村客運站（亭）定性為公益性設(shè)施，完全由政府生產(chǎn)，則屬于純公共產(chǎn)品的范疇。

公路客運樞紐連接上下游運輸，完成旅客集散、中轉(zhuǎn)換乘、運輸組織和多式聯(lián)運等諸多功能，從這個功能鏈出發(fā)，具有綜合開發(fā)延伸服務(wù)的優(yōu)勢資源，可以在滿足公眾出行需求主功能的基礎(chǔ)上，向乘客提供購物、住宿、餐飲、休閑、娛樂、辦公、信息及文化交流等各種服務(wù)，這些服務(wù)具有經(jīng)營性。明確公路客運樞紐的經(jīng)營性，有利于加大開發(fā)力度，在實現(xiàn)社會公眾效益的同時使企業(yè)獲得經(jīng)濟效益。此外，公路客運樞紐還是城市精神文明的窗口，歷來受到政府的重視。明確公路客運樞紐社會公益屬性，有利于政府對其制定發(fā)展政策。

對公路客運企業(yè)而言，客運樞紐對于實現(xiàn)企業(yè)集約化、規(guī)模化經(jīng)營，具有戰(zhàn)略作用，企業(yè)可以依靠客運場站群體構(gòu)筑客運網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營能夠有效地發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效益和范圍經(jīng)濟效益，有效地減少經(jīng)濟波動和鐵路、航空發(fā)展對道路客運的沖擊，使客運企業(yè)抗風(fēng)險能力大為增強；同時，公路客運樞紐有利于企業(yè)的客運主業(yè)發(fā)展，企業(yè)可以根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟形勢和社會結(jié)構(gòu)的變化，依托客運場站，及時調(diào)整客運班線和創(chuàng)新服務(wù)模式，化解劣勢，創(chuàng)造優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式；企業(yè)充分利用客運站場資源開展各種延伸服務(wù)，實現(xiàn)多元化經(jīng)營，為企業(yè)創(chuàng)造新的利潤增長點；另外，公路客運樞紐的社會窗口作用有利于創(chuàng)建企業(yè)品牌，增加企業(yè)美譽度和知名度；通過客運樞紐配合政府工作，加強和政府的聯(lián)系，改善發(fā)展環(huán)境；公路客運企業(yè)發(fā)展客運樞紐有利于它與鐵路、航空等客運方式的銜接與協(xié)調(diào)，有利于綜合運輸戰(zhàn)略的實施。因此，客運企業(yè)必須重視客運樞紐建設(shè)。

三、 客運樞紐創(chuàng)新發(fā)展面臨的問題

2007年交通運輸部出臺《國家公路運輸樞紐布局規(guī)劃》，提出重點建設(shè)196個國家級公路運輸樞紐；各省交通運輸主管部門也相繼制定或者完善了本轄區(qū)公路運輸樞紐的發(fā)展規(guī)劃。二十多年來，全國新建和改建了大量公路客運場站，初步構(gòu)建起公路客運站場網(wǎng)絡(luò)體系；客運站的運營和管理水平有很大提高。

雖然，公路客運樞紐得到了較大發(fā)展，但還是不能充分滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，主要存在以下問題：

（1）客運樞紐投資建設(shè)涉及部門多，建設(shè)過程面臨巨大的協(xié)調(diào)阻力和資金壓力，做到“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌設(shè)計、同步建設(shè)”很困難。至今國家尚未制定多方式綜合客運樞紐的國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，各運輸方式現(xiàn)有的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)綜合運輸發(fā)展需要，各種運輸方式在客運站設(shè)計和建設(shè)上相對獨立，難以解決功能銜接問題，做不到方便旅客的“零換乘”。

（2）由于行政體制原因，公路客運樞紐規(guī)劃層次低、協(xié)調(diào)能力弱，導(dǎo)致部分公路客運樞紐選址偏僻，與其他運輸方式有效銜接和綜合協(xié)調(diào)方面不足。

（3）由于管理體制原因，許多客運樞紐屬下的站場功能分工不合理，客運站場的經(jīng)營主體多，協(xié)調(diào)困難，難以發(fā)揮多站式客運樞紐集、疏、運統(tǒng)一服務(wù)功能，沒有形成真正意義上的客運樞紐，難以滿足零距離換乘的需求。

（4）客運樞紐以收取進站服務(wù)費為主，多數(shù)客運站資金不足。客運樞紐建設(shè)投資很大，客運企業(yè)能力有限，發(fā)展受到很大限制，而多數(shù)地方政府財政支持力度小，優(yōu)惠政策沒有制度化、規(guī)范化，加上市場監(jiān)管及運輸安全社會責(zé)任的壓力增加，影響到服務(wù)質(zhì)量的提高和進一步發(fā)展。

四、 公路客運樞紐創(chuàng)新發(fā)展路徑

1. 布局規(guī)劃創(chuàng)新。

（1）建立國家多方式綜合客運樞紐規(guī)劃與審批職責(zé)的體制機制，提升公路客運樞紐規(guī)劃層次，完善協(xié)調(diào)職責(zé)。地方政府將公路運輸樞紐、場站規(guī)劃納入當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)總體規(guī)劃，確保規(guī)劃的落實。

（2）在綜合客運樞紐的設(shè)計上突破傳統(tǒng)模式，把各部門分頭設(shè)計變?yōu)檎鲗?dǎo)下的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、同步建設(shè)。建議各政府部門聯(lián)合編制綜合運輸樞紐規(guī)劃，從根本上促進綜合運輸?shù)陌l(fā)展。無錫客運樞紐在這方面有成功創(chuàng)新。

（3）客運樞紐的規(guī)劃應(yīng)采取政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的規(guī)劃模式。在實踐中，客運企業(yè)缺少話語權(quán)導(dǎo)致了一些客運樞紐的規(guī)劃出現(xiàn)偏差，例如，只考慮城市窗口作用，沒有從以人為本和方便群眾出發(fā)，貪大求洋造成浪費，給企業(yè)后續(xù)運營造成困難；或者選址不當(dāng)，未實現(xiàn)各種運輸方式的有效銜接。只有將客運樞紐的社會公益性與經(jīng)營性相結(jié)合，才能實現(xiàn)客運樞紐的永續(xù)發(fā)展。

（4）按照“超前規(guī)劃、預(yù)留土地，穩(wěn)妥實施”的方針。在客運樞紐納入城市統(tǒng)一規(guī)劃前提下，在預(yù)留足夠土地之后要穩(wěn)妥實施，太超前可能造成浪費，太滯后可能影響城市發(fā)展大局，科學(xué)選擇建設(shè)時刻。

2013年兩會確定的大部制改革對以上創(chuàng)新措施的落實提供了有利條件。

2. 建設(shè)籌資創(chuàng)新。客運樞紐投資大、回報周期長，操作復(fù)雜，應(yīng)是政府和企業(yè)合作參與的領(lǐng)域。

主要有兩種投資建設(shè)模式，一是政府全額投資模式，另一是多元投資模式。前者比較適合超大型建設(shè)成本很高的多方式綜合客運樞紐，例如上海虹橋客運樞紐。近期無錫建設(shè)的立體客運樞紐也是由政府獨立投資的。而多元投資模式是以企業(yè)投資為主，以政府支持和政策性投資為輔，建成后由投資的客運企業(yè)經(jīng)營。這種模式既能滿足政府的社會公益性要求，還能實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營回報，是對客運樞紐公益性和經(jīng)營性的兼顧。

當(dāng)前大多數(shù)城市客運樞紐及場站大多是按照多元投資模式建設(shè)的，只是由于同一城市若干客運站分別由多個不同企業(yè)投資，這樣形成的管理主體多，相互競爭激烈，沒有實現(xiàn)合理的分工協(xié)調(diào)，不是真正意義上的客運樞紐，需要進行運營機制改革。筆者認為，大中城市的客運樞紐建設(shè)宜以多元投資模式為主，特別是鼓勵大型優(yōu)勢客運企業(yè)投資建站有利因素多，適合我國國情；在投資建設(shè)中，要堅持政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、企業(yè)運作、綜合開發(fā)的投資建設(shè)原則。在技術(shù)上，要按照科學(xué)規(guī)律辦事，加強可行性研究，開展方案征集，體現(xiàn)便民服務(wù)功能。

3. 運營模式創(chuàng)新。筆者認為，客運樞紐投資模式?jīng)Q定著運營模式。對于政府全額投資的綜合客運樞紐，可以成立國有性質(zhì)的專門站務(wù)公司進行運營管理。如果是多方式客運樞紐，可以按照鐵路、公路、民航、地鐵等不同運輸方式實行由站務(wù)公司統(tǒng)一管理、按運輸方式分區(qū)負責(zé)的制度；在管理體制上實行站運分離，站務(wù)公司只管樞紐，不管運輸。例如，上海虹橋客運樞紐就采用此模式，組建了上海虹橋投資發(fā)展有限公司，負責(zé)樞紐的統(tǒng)一經(jīng)營管理。另一種是委托經(jīng)營模式，將政府投資建成的客運樞紐委托給客運企業(yè)經(jīng)營，客運企業(yè)向政府支付一定租金。無錫汽車客運站立體客運樞紐，就是由政府投資，建成后委托無錫客運有限公司經(jīng)營的。

筆者認為，在多元投資建設(shè)客運樞紐為主流模式的情況下，客運樞紐建成后由參與投資的客運企業(yè)經(jīng)營是優(yōu)化的模式。在這種模式下企業(yè)從建站初期便考慮以后的經(jīng)營，使車站在發(fā)揮社會效益的同時，能充分發(fā)揮其經(jīng)濟效益。同時，對大型公路客運企業(yè)做大做強，實現(xiàn)規(guī)模化集約化經(jīng)營十分有利。

4. 運營體制創(chuàng)新。由于歷史原因，大多數(shù)城市具有多個公路客運站。但由于分屬不同投資企業(yè)管理，各站獨自運營、互不協(xié)作、相互競爭，甚至聯(lián)網(wǎng)售票都實現(xiàn)不了；客運樞紐的統(tǒng)一管理、資源共享、信息聯(lián)網(wǎng)、合理分工、協(xié)調(diào)運營的功能不能實現(xiàn)。

筆者認為，這些城市都面臨多站式客運樞紐管理體制和運營機制改革創(chuàng)新的問題（見本文“五”之“2”節(jié)），以期真正實現(xiàn)城市客運樞紐的全部功能。

五、 公路客運樞紐創(chuàng)新發(fā)展的蘇南模式

1. 無錫客運樞紐創(chuàng)新模式。無錫汽車客運站是由多（運輸）方式參與的一站式立體客運樞紐。它于2010年7月與滬寧城際高鐵同步建成，占地50萬平方米、總建筑面積40萬平方米，是典型的集城際高鐵站、公路長途客站、公交首末站、出租車停靠站、社會停車場以及預(yù)留地鐵站等多種交通功能于一體的大型綜合客運樞紐。它整合了無錫市區(qū)多家公路客運站，促進了客流向中心樞紐區(qū)域的集聚。該樞紐由當(dāng)?shù)卣毤彝顿Y，由公路、鐵路部門同步分別建設(shè)，公路樞紐部分由當(dāng)?shù)貒薪煌óa(chǎn)業(yè)集團負責(zé)投資建設(shè)，建成后租給無錫汽車客運有限公司經(jīng)營，鐵路部分由上海鐵路局無錫火車站建設(shè)經(jīng)營。實行站運分離、協(xié)調(diào)運營及按運輸方式分區(qū)負責(zé)的制度。

無錫汽車客運站是二、三線城市發(fā)展客運樞紐的一個典型范例，這種模式在2013年兩會實現(xiàn)大部制改革后更增加了其可操作性。

2. 蘇州客運樞紐創(chuàng)新模式。與多數(shù)城市一樣，蘇州市區(qū)具有多個客運站，是典型的多站式綜合客運樞紐。蘇州客運樞紐由四個公路客運站組合構(gòu)成，形成“一主三輔”的格局。“一主”由蘇州北廣場客運站和北門客運站聯(lián)合組成，北廣場客運站以公鐵換乘的中短途客運、旅游客運為主，輻射大蘇州區(qū)域；北門客運站以中長途客運為主，輻射北部、西部外省市以及滬寧沿線及蘇北各市。“三輔”指蘇州南站、蘇州西站、吳中汽車站。蘇州客運樞紐的建站模式是：規(guī)劃以政府為主導(dǎo)，企業(yè)提供建議方案；投資和建設(shè)以企業(yè)為主，政府提供幫助，建成后由蘇汽集團運營管理。

為了實施統(tǒng)一管理，蘇汽組建了蘇州汽車客運總站，負責(zé)四個車站的運營，做到資源共享和信息聯(lián)網(wǎng)，從方便旅客出發(fā)，在各站間合理分工、緊密協(xié)調(diào)、有序合作，統(tǒng)一受理和解決旅客的訴求和問題，是典型的多站式客運綜合樞紐。

筆者認為，由于歷史原因，當(dāng)前我國大多數(shù)城市都存在多個分散客運場站。由于客運站分別由不同主體投資，這樣形成的管理主體多，相互競爭激烈，不能合理分工協(xié)調(diào)，難以發(fā)揮多站式客運樞紐的功能。作為樞紐，只是幾個獨立實體客運站的相加是不行的，它們必須做到統(tǒng)一管理、資源共享、信息聯(lián)網(wǎng)、合理分工、協(xié)調(diào)運營。顯然，這些城市達不到上述要求，面臨運營體制改革的問題。對此，蘇州市客運樞紐的運營管理模式是很有借鑒意義的。

3. 太倉公路客運樞紐創(chuàng)新模式。太倉汽車客運樞紐是由單一公路運輸方式的不同服務(wù)類別交匯組成的縣級客運樞紐。由蘇汽集團為主投資，于2009年4月建成投入運行，是一個集長途客運、城鄉(xiāng)公交、城際快客、出租車停靠、社會車輛停放、商業(yè)開發(fā)于一體的客運樞紐。該樞紐是將太倉市區(qū)原有的長途客運站與農(nóng)村公交客運站整合而成，按一級站標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計建設(shè)，建成后由蘇汽集團下屬子公司太倉汽車客運站務(wù)公司經(jīng)營管理。該樞紐的建站模式是政府主導(dǎo)規(guī)劃，企業(yè)投資建設(shè)，政府給企業(yè)扶持政策，有效地把社會公益性和經(jīng)營性完美結(jié)合，實現(xiàn)了政企雙贏。

筆者以為，太倉汽車客運樞紐在建設(shè)模式和運營模式上可以作為我國縣級客運樞紐發(fā)展的典范。

六、 結(jié)束語

在國家推進交通運輸“大部制”改革，力促綜合運輸協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，如何發(fā)展公路客運樞紐是政府、運輸企業(yè)和旅客共同關(guān)心的問題。上海虹橋綜合客運樞紐和江蘇省南部的無錫、蘇州、太倉等城市的客運樞紐一起形成了我國一、二、三線城市和縣級市客運樞紐建設(shè)和運營模式的典范，取得了矚目的成就，被稱為公路客運樞紐創(chuàng)新發(fā)展的蘇南模式，為探討公路客運樞紐發(fā)展的新模式提供有價值的借鑒。

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基金項目：國家自然科學(xué)基金項目（項目號：51178055）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金項目（項目號：CHDW2011ZD010）。

作者簡介：郗恩崇，長安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國交通教育研究會專家委員會委員，英國利茲大學(xué)訪問學(xué)者；單建華，長安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院博士生。

收稿日期：2014-06-16。