關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部會計控制的思考

摘要：會計內(nèi)部控制是為了保證會計信息質(zhì)量，保護(hù)資產(chǎn)的安全與完整，合理、有效地配置人、財、物、信息等各種要素資源。目前我國行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)還很不完善，如何扎實做好內(nèi)控組織建設(shè)，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理，加強(qiáng)監(jiān)督，減少風(fēng)險，是行政事業(yè)單位健康發(fā)展的關(guān)鍵。本文就此分析了目前行政事業(yè)單位內(nèi)控過程中存在的一些問題及應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 措施

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控目標(biāo)及意義

財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號）。該規(guī)范提出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和有效使用，財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。我國行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)多，范圍廣，資金來源上大部分屬于公共財政資金，單位在財政資金使用中存在一些問題，財務(wù)風(fēng)險較大，內(nèi)部控制制度建設(shè)還相對滯后，隨著公眾參政意識的增強(qiáng)，財政資金的使用方向、使用績效備受關(guān)注，社會各方對行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平已經(jīng)上升到更高的要求，需要一套科學(xué)完善的內(nèi)部控制規(guī)范來對內(nèi)部控制進(jìn)行指導(dǎo)，新出臺的規(guī)范對提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、管理制度執(zhí)行、加強(qiáng)監(jiān)督、防范風(fēng)險具有重要意義。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容

行政事業(yè)單位相對于企業(yè)來說，業(yè)務(wù)相對簡單，在進(jìn)行風(fēng)險識別、風(fēng)險分析及應(yīng)對時，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：

（一）收支管理情況。包括收入是否實現(xiàn)歸口管理，是否按照規(guī)定及時向財會部門提供收入的有關(guān)憑據(jù)，是否按照規(guī)定保管和使用印章和票據(jù)等；發(fā)生支出事項時是否按照規(guī)定審核各類憑據(jù)的真實性、合法性，是否存在使用虛假票據(jù)套取資金的情形，明確各職能部門授權(quán)批準(zhǔn)范圍、權(quán)限、程序、責(zé)任等，確保事業(yè)單位權(quán)責(zé)分明，管理科學(xué)。

（二）預(yù)算控制情況。預(yù)算管理是事業(yè)單位管理的核心，貫穿整個單位的業(yè)務(wù)活動。加強(qiáng)預(yù)算管理主要體現(xiàn)在編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)，確保預(yù)算編制程序規(guī)范、方法科學(xué)、內(nèi)容完整、項目細(xì)化、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，堅決壓縮“三公經(jīng)費(fèi)”等一般性支出，加大對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入力度，強(qiáng)化部門預(yù)算的約束剛性，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性，建立全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，提高預(yù)算資金使用效益。

（三）政府采購控制情況。尤其是在政府采購業(yè)務(wù)控制方面，應(yīng)加強(qiáng)政府采購申請、驗收等事項內(nèi)部審核，包括是否按照預(yù)算和計劃組織政府采購業(yè)務(wù)；是否按照規(guī)定組織政府采購活動和執(zhí)行驗收程序；是否按照規(guī)定保存政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)檔案。

（四）資產(chǎn)管理情況。包括是否實現(xiàn)資產(chǎn)歸口管理并明確使用責(zé)任；是否定期對資產(chǎn)進(jìn)行清查盤點(diǎn)，對賬實不符的情況及時進(jìn)行處理；是否按照規(guī)定處置資產(chǎn)。

（五）建設(shè)項目管理情況。包括是否按照概算投資；是否嚴(yán)格履行審核審批程序；是否建立有效的招投標(biāo)控制機(jī)制；是否存在截留、擠占、挪用、套取建設(shè)項目資金的情形；是否按照規(guī)定保存建設(shè)項目相關(guān)檔案并及時辦理移交手續(xù)。

（六）合同管理情況。包括是否實現(xiàn)合同歸口管理；是否明確應(yīng)簽訂合同的經(jīng)濟(jì)活動范圍和條件；是否有效監(jiān)控合同履行情況，是否建立合同糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控目前存在的主要問題

（一）內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置缺陷。我國目前行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)大多數(shù)屬于粗放式和滯后式的管理模式，不能適應(yīng)財政部門對預(yù)算單位財務(wù)管理規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化的需要。在對我市部分行政事業(yè)單位調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，內(nèi)控機(jī)構(gòu)設(shè)置嚴(yán)重不合理，許多單位包括一些較大的部門機(jī)構(gòu)沒有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，甚至沒有獨(dú)立的財務(wù)室，隸屬于辦公室或者后勤部門或紀(jì)委或監(jiān)察室，權(quán)責(zé)分配不合理，職能交叉，組織結(jié)構(gòu)安排不合理，獨(dú)立性嚴(yán)重受損，極大地削弱了內(nèi)部控制的功能和作用。

（二）內(nèi)控意識相對薄弱。《規(guī)范》規(guī)定：單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)控制度的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)。目前我們許多行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解， 對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義的認(rèn)識不夠，存在“重制度、輕執(zhí)行”的傾向，導(dǎo)致內(nèi)控走過場，內(nèi)部控制制度未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。甚至有的財務(wù)人員認(rèn)為行政事業(yè)單位又不進(jìn)行內(nèi)部成本核算，財務(wù)工作就是報銷、記賬，頭腦中也缺乏內(nèi)控意識。

（三）單位內(nèi)部控制活動不夠健全。不相容職務(wù)分離是內(nèi)部牽制制度的精髓，各種不相容崗位和職務(wù)之間不能夠相互監(jiān)督，相互制約，就容易發(fā)生舞弊行為，其中我們最常見的不相容職務(wù)主要有：1.授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦；2.業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會計記錄；3.會計記錄與財產(chǎn)保管；4.業(yè)務(wù)經(jīng)辦與稽核；5.授權(quán)批準(zhǔn)與監(jiān)督檢查。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)， 許多單位內(nèi)部財務(wù)與會計控制方法體系很不完善，基于編制有限、人手緊張等原因， 許多單位都有不合理不合法的兼崗現(xiàn)象，不相容職務(wù)未能合法合理分離。

（四）監(jiān)督約束作用不夠明顯。目前，很多行政事業(yè)單位內(nèi)部要么沒有審計機(jī)構(gòu)，要么審計機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，缺乏有效的內(nèi)部控制風(fēng)險評估機(jī)制，在風(fēng)險評估中，內(nèi)控作用難以有效發(fā)揮，更不用說及時科學(xué)分析目標(biāo)存在的風(fēng)險及應(yīng)用相關(guān)的定性、定量等分析方法，形成全面系統(tǒng)客觀的全面評估報告，因此，不能最大限度地制約控制風(fēng)險的發(fā)生，也就不能采取積極的風(fēng)險利用策略和應(yīng)對措施。

四、內(nèi)部控制制度的完善主要途徑

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第二條指出，內(nèi)控范圍覆蓋所有行政事業(yè)單位，關(guān)系到單位所有的經(jīng)濟(jì)活動，如預(yù)算、采購、工程、組織架構(gòu)、職責(zé)分工等等，我們分析其原因，找其根源，最終目的是進(jìn)一步促進(jìn)行政事業(yè)單位不斷走向規(guī)范。

（一）樹立正確觀念，提高管理層和財務(wù)人員對內(nèi)控重要性的認(rèn)識。同時加強(qiáng)對高校管理層的內(nèi)部控制宣傳，提高他們自覺執(zhí)行內(nèi)部控制的意識，通過健全、有效的內(nèi)控制度，加強(qiáng)對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制監(jiān)督，建立重大決策集體審批制度，以杜絕個別領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大或集體循私舞弊行為，只有領(lǐng)導(dǎo)層高度重視，才能結(jié)合本單位的實際情況，制定出一套行之有效的內(nèi)部控制制度，并認(rèn)真貫徹執(zhí)行，才能認(rèn)真地去組織人員立制度、抓落實。同時內(nèi)部控制制度能否有效實施，關(guān)鍵取決于人員尤其是財會人員的綜合素質(zhì)，他們既是內(nèi)部控制制度的執(zhí)行者，又是監(jiān)督者，要能勝任本職工作，就必須練就基本功，否則將被淘汰。2014年實行的新事業(yè)單位會計制度中，新增了許多新內(nèi)容，比如固定資產(chǎn)計提折舊、基建并入大賬等，會計人員要從思想深處真正地重視起來，并去認(rèn)真落實，確保各種風(fēng)險控制在可承受的范圍內(nèi)，確保自身發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營目標(biāo)的全面實現(xiàn)，做到查錯防弊、堵塞漏洞、消除隱患，保證各項工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。endprint

（二）建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境及體系。任何單位的控制活動都存在于一定的控制環(huán)境之中，控制環(huán)境的好壞，直接影響到單位內(nèi)部控制的遵循和執(zhí)行、戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。內(nèi)控活動是一個復(fù)雜系統(tǒng)工程的控制，不能靠人治，也不能簡單地靠財務(wù)人員控制、財務(wù)管理來實現(xiàn)目的，而是要靠一套科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部控制制度，用制度來規(guī)范管理的行為。行政事業(yè)單位控制環(huán)境一般包括內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境，外部環(huán)境更多體現(xiàn)的是約束和規(guī)范，內(nèi)部環(huán)境源自于單位自身，是建立和實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，它包括：誠信和道德觀、單位的治理結(jié)構(gòu)、管理哲學(xué)和經(jīng)營風(fēng)格、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)分配、單位文化、人力資源政策、內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)設(shè)置等。首先要設(shè)立合理的組織機(jī)構(gòu)，確認(rèn)相關(guān)的管理職能和報告關(guān)系，為每個組織劃分責(zé)任權(quán)限，明確建立授權(quán)和分配責(zé)任的方法。其次，以行政事業(yè)單位會計管理制度為載體，結(jié)合單位實際，制定出完善的內(nèi)部控制績效考核辦法，明確職責(zé)和權(quán)限，規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險識別、防范和應(yīng)對，形成內(nèi)部控制的長效機(jī)制，有步驟、有層次地構(gòu)建完整的行政事業(yè)單位會計準(zhǔn)則體系，使各行政單位在內(nèi)控方式、技術(shù)、手段等方面有章可循，切實規(guī)范行政事業(yè)單位的會計行為，提高財政資金的使用效益。再次，單位文化要滲透于內(nèi)部控制活動之中，引導(dǎo)培育職工行為準(zhǔn)則、價值觀念和道德規(guī)范，督導(dǎo)員工遵紀(jì)守法，認(rèn)真履行崗位職責(zé)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督評價體系的建立。強(qiáng)化內(nèi)、外部監(jiān)督與約束機(jī)制，財政、稅務(wù)、審計等部門要合理分工，加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的檢查與監(jiān)督，建立崗位責(zé)任制，增強(qiáng)威懾力，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)指定部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)對單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評價并出具單位內(nèi)部控制自我評價報告，根據(jù)本單位實際情況，建立監(jiān)督檢查評價制度，確定內(nèi)部監(jiān)督檢查的方法、范圍和頻率，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險識別、防范和應(yīng)對，從財務(wù)角度對風(fēng)險進(jìn)行評估，建立預(yù)警系統(tǒng)，盡可能地防范和避免出現(xiàn)不利的結(jié)果，形成內(nèi)部控制的長效機(jī)制，有步驟、有層次地構(gòu)建完整的行政事業(yè)單位會計師準(zhǔn)則體系。內(nèi)部審計部門或崗位應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)建議。另外建立良好的信息與溝通系統(tǒng)，掌握電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展的規(guī)律，適應(yīng)電子網(wǎng)絡(luò)環(huán)境發(fā)展的要求。行政事業(yè)單位內(nèi)控人員應(yīng)及時洞察環(huán)境變化及發(fā)展趨勢，培養(yǎng)相應(yīng)的技術(shù)能力。探討網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對業(yè)務(wù)流程及內(nèi)部控制制度的影響，建立安全、完備、嶄新的會計控制體系。

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作者簡介：

薛杰遠(yuǎn)，女，河南省南陽市南陽醫(yī)學(xué)高等專科學(xué)校計財處，科長，高級會計師。endprint