法治離不開民主的支撐作用

朱世海

民主和法治，已寫入“社會主義核心價值觀”，成為中國特色社會主義的價值追求。推進民主和法治建設，對于當前“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”也至關重要。關于民主與法治之間的關系，理論界和實務界曾有過這樣的共識，即民主是法治的基礎，法治是民主的保障。但近年來對這個共識出現(xiàn)了比較大的分歧，尤其是在全面深化改革開始后，有一種聲音認為法治必須先行，“法治可以和民主無關”。對于這些民主與法治關系的“新說法”，我們應當給予充分重視。筆者認為，對民主和法治的關系，仍然需要從歷史和現(xiàn)實兩個層面予以細致的廓清，尤其是充分重視民主對于法治的支撐作用，以防止我們在建設社會主義法治國家過程中步入誤區(qū)，走了彎路。

在民主與法治關系“新說法”提出者那里，對民主并沒有一個明確的界定。如果這里的民主指的是如今發(fā)展比較成熟的一人一票的徹底普選制，從法治的發(fā)生學角度看，“法治可以和民主無關”似乎有一定道理。

但西方法治國家建設歷程表明，法治是政治力量博弈下建構的結果，不存在天生的法治。以較早產生法治元素的英國為例，英王在1215年親自簽署了多數(shù)條款是維護貴族、教士的權利和限制王權的《自由大憲章》，但英王簽署此法律文件絕不是自愿的，而是受到英國貴族的脅迫，該法律文件是英國王權與貴族權、王權與基督教神權之間對抗、妥協(xié)的結果。此后的《權利法案》更是光榮革命的產物，如果沒有英國資產階級和新貴族的長期抗爭，就難以想象有《權利法案》這樣的法律文件來確定以法律的權力代替國王的權力。

雖然英國早期的這種抗爭政治還不具有現(xiàn)代程序民主（主要是選舉）的元素，但飽含實質民主（即主權在民）的基因，英國民眾的選舉權等權利和自由就是在這種抗爭中得到確立和擴大，而國王的權力因民眾的反抗受到越來越多的限制。

在民主對法治的基礎作用方面，很多人拿殖民時期的香港說事，提出香港長期沒有民主，但有法治。香港長期沒有民主、有法治是不可否認的事實，但殖民時期香港的法治是移植于英國。這種舶來的法治因在香港缺乏本地民主的支撐，運行中也出現(xiàn)過嚴重的問題，如港英警務系統(tǒng)曾出現(xiàn)集體性的腐敗行為。

被馬克思譽為“古代最偉大的思想家”的亞里士多德曾經提出過關于法治的著名論斷：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”如何保證大家所服從的法律本身是制定得良好的法律？如何保證已成立的法律獲得普遍的服從？這離不開民主的支撐作用。

法治的中心環(huán)節(jié)是依法辦事，要求法律獲得普遍的服從，反對超越法律的特權，法治的要義是規(guī)制權力（power），即治“官”而不是治“民”。故此，法治只存在于民主政體中，絕難存活于專制政體之中。

有學者提出，英國法治發(fā)展的歷史就是“君主之下的法治”，或者是“君主專制之下建立起來的法治”。這些觀點很需要商榷。英國不存在“君王之下的法治”，法治國家也不是“君主專制之下建立起來的”。因為法治是堅持憲法和法律至上，憲法和法律之上不存在任何事物，當然也排除君王。英國的法治史就是臣民與國王不斷抗爭的歷史，就是這些抗爭，迫使國王也得守法，不具有超越法律之外的特權。

我們今天的社會主義民主是社會主義法治的力量源泉，這不僅體現(xiàn)為只有充分發(fā)展社會主義民主才能制定符合人民意志的法律，而且體現(xiàn)為只有發(fā)展社會主義民主才能確保法律獲得普遍的服從。

雖然2011年我們宣布我國已經形成一個中國特色社會主義法律體系，但現(xiàn)實中法治水平仍然不容樂觀，一些公權力并沒有被放進籠子里，于是我們今天還不得不既打“大老虎”，又要拍“小蒼蠅”。事實表明，只有法律還不行，如果缺乏群眾的民主參與、媒體的民主監(jiān)督，就很可能仍然是“黑頭”（法律）不如“紅頭”（政策）、“紅頭”（政策）不如“口頭”（領導的話），法律就很難得到很好的執(zhí)行。黨的十八屆三中全會提出，要更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與。我們確信，隨著社會主義民主不斷發(fā)展、健全、完善，相應的，社會主義法治也必然隨之發(fā)展、健全、完善。

我們強調民主對法治的基礎作用，并不忽視法治對民主的保障作用，只有讓民主在法治的軌道上運行，才能保障民主安全、穩(wěn)定和健康地發(fā)展。但當下問題的關鍵是法治受制于民主，民主的水平高低決定著法治的水平高低。民主在法治的軌道上運行的前提是民主必須先上了軌，如果民主過度匱乏，就無法對權力構成實質性制約，甚至連形式制約都不存在。

十一屆三中全會以來，法治得到越來越多的重視，十六大還首次在黨的全國代表大會上提出堅持“依法執(zhí)政”。雖然我們認識到法治對民主發(fā)展的重要作用，并努力建立法治國家，但因民主的不足而造成法治在實踐中推行的困難，對執(zhí)政黨來說，現(xiàn)實中仍無法避免出現(xiàn)個別地方黨委以文件形式違反法律的違法執(zhí)政事例。這些年來執(zhí)政黨的執(zhí)政方式法治化已取得很多成就，中共中央于2012年部署開展黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作，2013年10月至2014年12月是第二階段。但不可諱言，法治中國的突破性進展還待仰仗黨內民主，特別是人民民主的進一步發(fā)展。

雖然我們的民主建設曾因缺乏法治保障而經歷過嚴重挫折，但不能因此就暫緩發(fā)展民主，甚至以為下一步法治建設可以不需要民主的支撐作用了。用鄧小平的話說：“這好像兩只手，任何一只手削弱都不行”。 沒有哪個國家（地區(qū)）法治能一蹴而就，更不存在 “完美的法治”。提出“千萬不能法治還沒有建立，就搞起民主”觀點的學者，很可能是鑒于某些民主轉型國家因國民行為失范而出現(xiàn)的動亂。的確，有的國家鑒于民主短缺的現(xiàn)狀，試圖在短時間內通過實施“全面民主”等手段來促進社會轉型。但這種速成的、不成熟的“高度民主”帶來巨大的沖擊力，不僅快速銷蝕原政治體系的合法性，而且徹底撕裂多種尖銳矛盾并存的社會，于是社會動亂就難以避免。

某些轉型國家之所以出現(xiàn)動亂，看起來是民主泛濫而法治缺乏造成的，癥結還是民主未得到良性發(fā)展。縱觀這些年世界上出現(xiàn)動蕩的國家，幾乎都因民主嚴重短缺而無法建立起法治（雖然都有法律），統(tǒng)治者超越于憲法和法律之外，或具有憲法和法律賦予的特權，這種不正義的法制容易引起被統(tǒng)治者的不滿，即使是統(tǒng)治集團內部的不同群體之間也很可能會因分贓不均而產生怨恨。這些不滿和怨恨一旦物化為行動，就很容易超越憲法和法律的邊界，從而出現(xiàn)政局動蕩，甚至流血沖突。

解決平穩(wěn)轉型的根本還是靠循序漸進地發(fā)展民主，逐步建立起體現(xiàn)、維護公平正義的法律制度和實施這些法律制度的權威機構，使所有政治主體都依法行事，從而確保社會轉型的“軟著陸”。

我國也正處于由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉型階段，此轉型也尚不具備充分的法治保障，這根源于社會主義民主的發(fā)展還沒有達到較高的水平，實難以形成較高水平的社會主義法治。

在如何發(fā)展民主問題上，我們必須處理好選舉民主與協(xié)商民主的關系。2007年國務院新聞辦公室發(fā)布了《中國的政黨制度》白皮書，第一次提出“選舉民主與協(xié)商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點”。筆者參與了該白皮書的起草工作，筆者認為，社會主義協(xié)商民主的提出從理論上豐富了我國的民主形式，也為人民政協(xié)發(fā)揮作用提供很好的理論支撐，具有較強的現(xiàn)實意義。現(xiàn)在，全國政協(xié)“雙周協(xié)商座談會”這一“參政議政”重要渠道也再次出現(xiàn)在公眾視野中。

但遺憾的是，一些學者把兩者的相結合，誤為協(xié)商民主要將選舉民主取而代之。其實哈貝馬斯等西方學者在上世紀提出協(xié)商民主理論也僅是想以此來彌補選舉民主的不足，而不是要替而代之。無論是在理論上，還是在實踐中，我們都應堅持兩者的結合，選舉民主是協(xié)商民主的基礎。這是因為，只有以選舉民主為基礎的協(xié)商民主，才能保證參與協(xié)商的主體不僅具有廣泛的民意授權資質，而且具有真實的群體代表性，也只有通過民主程序才能保證協(xié)商各方在主體地位上的平等，這種接地氣的協(xié)商民主才會具有不竭的源頭活水。

全國“兩會”就要召開了。60年前，新中國召開了第一次全國人民代表大會。60年后，人民代表大會制度仍還需要進一步在實踐中完善，新近發(fā)生的湖南衡陽破壞選舉案就是一個引人警醒的案例。面對我們的選舉民主還處于初始階段的事實，當前和今后相當長時期內，我們必須加快完善人民代表大會制度，切實確保各級人民代表大會不僅成為反映人們利益訴求的機關，而且成為維護人民權益的機關，成為人民監(jiān)督其他公權力的機關。

正確處理民主與法治的關系、選舉民主和協(xié)商民主的關系，才能保證社會民主發(fā)展沿著正確的戰(zhàn)略方向前行，為社會主義法治建設提供強有力的內在支撐。