石景山區建設項目檔案工作的實踐與思考

糜棟煒

石景山區在首鋼大搬遷，城市功能轉型的背景下，近年來建設項目數量迅速膨脹。這些項目涉及重大基礎設施、民生工程、生態環境、產業結構調整等方面建設。做好建設項目檔案工作對促進區域檔案事業科學發展，促進區域城市建設健康發展具有重要意義。

一、建設項目檔案工作概況

2006年以來，石景山區逐漸駛入轉型發展的快車道，城市建設日新月異。我區每年都要建設十項重點工程和若干其它建設工程。2008年前后，我區還承擔了兩個奧運場館及其配套設施的建設任務，同時開展了大規模的“城中村”環境整治工作。另外，自“十一五”以來，區政府為改善住地居民的生活質量，投資建設了大量“便民工程”。自此，石景山區建設項目檔案工作分為兩大塊：重大建設項目檔案與小型建設項目檔案（便民工程檔案、市政工程檔案、綠化工程檔案等）。根據相關規定，區檔案局配合上級部門做好市級以上重大建設項目檔案檢查驗收，對轄區內小型建設項目，聯合項目主管部門做好檔案檢查和驗收。

二、建設項目檔案的監管措施

（一）組織領導

重大建設項目檔案工作齊抓共管機制逐步建立完善。發改委每年都及時通報重大建設項目名單，住建委、市政市容委等項目主管部門按時報送重大建設項目檔案管理登記表，適時通報項目開工建設進展情況。2009年，區檔案局對2007—2009年開工的30多個區重點工程和重大建設項目的檔案管理工作進行了調研，與區規劃分局、區住建委聯合召開了工程檔案工作會，聯合制發了《關于進一步加強工程檔案管理工作的意見》。2010年，針對城市拆遷項目檔案，創新“2+3+4”模式，服務拆遷工作。制發《關于在房屋拆遷工作中進一步加強檔案管理的意見》，通過強化區檔案局與區住建委的二元領導工作機制，構建監管層、拆遷人和拆遷實施主體三級管理網絡，采取宣傳培訓、規范程序、主動記錄、加強監管等四項保障措施，進一步規范了拆遷檔案管理。

（二）制度建設

積極學習貫徹《基本建設項目檔案資料管理暫行規定》、《重大建設項目檔案驗收辦法》和《北京市重點建設項目檔案管理登記辦法》等要求。2003年制定了《石景山區重點工程檔案管理暫行辦法》。2006年底出臺了《關于加強我區便民工程檔案管理的意見》（石檔發[2006]9號）。2007年，以區委、區政府辦公室的名義制發了《關于加強我區奧運工作檔案管理的意見》。同年，區檔案局與發改委聯合轉發了《重大建設項目檔案驗收辦法》。2011年出臺《關于進一步加強城市面貌記錄工作的意見》，形成了“區政府領導、檔案局（館）牽頭、全區各部門配合”的工作機制。自2012年起根據《北京市重點建設項目檔案管理登記辦法》，完成新首鋼高端產業綜合服務區、京西會展中心等有關項目的調研和填報工作。

（三）全程檢查

區檔案局對于建設項目檔案采取提前介入、全程跟蹤的監管方式。2007年，區檔案局館工作人員多次深入小輪車賽場等奧運項目建設現場進行業務指導。通過“抓兩頭、管中間”的監管方式，及時指導重點工程建設部門開展檔案工作。石景山體育館改造工程、石景山游樂園“冒險世界”、“幻想世界”主題區建設工程檔案得到及時收集和整理。2011年跟蹤指導相關項目，永定河蓮石湖項目、阜石路綠化帶工程及“校安”工程等重點工程共收集并初步整理1個綠化帶、16所學校、26個標段的檔案300余卷。2012年，對新首鋼高端產業綜合服務區核心區、中國動漫游戲城兩個重點建設項目檔案管理工作進行指導，聯合項目主管單位指導五里坨、劉娘府等11個拆遷項目檔案收集歸檔工作。2013年，建立了2010-2013年重點工程檔案管理臺帳，根據項目進展定期更新。

（四）組織驗收

2007年，積極配合市奧運工程檔案檢查組開展檔案檢查驗收工作。小輪車賽場、老山東輔路等奧運場館及配套設施工程檔案順利通過驗收，得到了市檢查組的好評。2011年，不斷加大區屬重點檔案驗收監管力度，建立了拆遷主管部門和檔案主管部門齊抓共管的監管機制，324卷拆遷檔案驗收合格，完成永定河蓮石湖等600余卷工程檔案驗收。

三、建設項目檔案工作的主要經驗和成效

（一）領導重視是做好建設項目檔案工作的先決條件

市檔案局領導多次蒞臨石景山區并現場指導項目檔案工作。馬忠魁處長多次在石景山講座工程檔案收集整理。石景山區各級領導也非常重視并大力支持建設項目檔案工作，主管副區長多次召集相關部門召開建設項目檔案專題工作會，反復強調建設項目檔案工作的重要性。區檔案局領導班子始終將建設項目檔案工作作為服務區域經濟發展和城市建設的重點工作，將重大建設項目檔案工作作為檔案工作的重要內容進行安排部署，對項目檔案工作目標任務進行細化，層層分解，落實責任。

（二）部門協同是做好建設項目檔案工作的關鍵環節

部門協同的第一個層面是檔案行政主管部門與項目主管部門、建設單位等加強協作，互相配合。根據建設項目進展情況，適時監督指導，做到對項目檔案工作事前介入、事中控制、事后把關的全過程監管。

部門協同的第二個層面，也是石景山區建設項目檔案工作的主要創新點，是檔案局館內部指導科、管理科、編研科等部門互相搭橋補臺，不僅從傳統角度著力提高建設項目檔案的監督指導水平，而且積極發展創新，從其他維度提升了建設項目檔案工作的整體質量。通過照片征集和主動記錄，大大豐富了建設項目檔案的內容，并且掌握了這部分檔案資源的主動權。通過編書和辦展等工作，進一步提升了建設項目檔案的利用價值。2007年征集反映我區市政建設、奧運場館周邊環境建設及農村發展變化的照片5560余張。2010年開始實施“城市面貌記錄工程”，共拍攝完成各類影像資料1510張（件）。2011年圍繞全區功能區建設和重點項目進行跟蹤拍攝，共收集整理照片9000余張。率先推出《城市面貌記錄工程成果展》及同名畫冊。

（三）業務培訓是保證建設項目檔案質量的有力措施

2009年在重大工程檔案工作會對各工程的建設、施工、監理單位進行專題培訓。2010年組織建設單位、監理單位、施工單位等參加市局組織的工程檔案培訓。2013年組織相關單位40人赴北京市城建檔案館進行學習交流。

通過業務培訓交流，各單位檔案員對項目檔案進一步加深了認識，積極利用建設項目檔案為本單位重點工作和中心工作提供準確詳實的檔案信息，充分發揮了檔案的憑證、參考作用。石景山醫院及時為本單位水電暖改造工程提供基建檔案服務，節約設計費10萬元。

四、建設項目檔案工作的存在問題和解決思路

（一）建設項目檔案工作存在的難點問題

建設項目檔案的產權主體和監管主體難以確定是目前監管工作的主要難題。建設項目的產權主體即項目檔案的產權主體。一般小型項目的項目主體明確，比如園林綠化局的綠化工程，或者街道的便民工程，項目檔案的責任也比較明確，工作比較規范。目前我區的監管困難主要存在于政府重大投資項目，重大建設項目需要各部門的通力合作，各部門的職能和工作性質不同，在項目檔案工作的分工協作上缺乏細致規定來應對。常見有以下幾種情況：

其一，部分政府重大投資項目前期缺乏適合的責任主體。在項目之初由臨時機構或者住建委等項目主管部門負責，等項目完成再移交給具體管理部門。檔案部門監管這類既是裁判員又是運動員的角色有較大困難。

其二，部分政府重大投資項目實施主體反制產權主體，好比傭人不聽主人的。近年來我區開始推廣代建制。很多中標的代建單位是大型國企或者央企，而非本區建筑企業。有的建設單位反映項目完成后難以收到完整的建設項目檔案。代建單位以服務自身的查詢利用為由扣住檔案。建設項目的管理運營部門想要完整檔案，面臨行政級別低的小部門向行政級別高的大單位要賬的難題，其間還涉及一系列中間機構。本區檔案行政管理部門監管大型國企存在困難。

其三，部分政府投資項目投資人和受益人主體分離，檔案歸屬存疑。如某甲給某乙蓋一棟房住，甲未將房贈予乙，檔案應該歸甲；甲將房贈予乙，檔案應該歸乙。政府投資項目中除了修路造橋外有很多是政府向特定人進行的投資，比如某小區的外立面改造、保溫層改造、平改坡改造等民生工程。這類檔案是保存在項目投資部門或者項目實施部門，還是真正受益人那里，是需要完善相關規定加以明確的。

其四，區縣綜合檔案局（館）與城建檔案館之間存在職能交叉與職責不清的問題。北京市城市建設檔案館為市規劃委所屬事業單位，主要職責是：收集、綜合整理和保管全市在城市規劃建設、管理中形成的檔案和有關資料，并對城建檔案資料進行技術處理，提供利用，對有關單位的城建檔案工作給予指導幫助，監督檢查法規的實施。石景山區檔案局（館）與建設項目檔案相關的主要職能有：監督、指導本行政區域內的檔案工作，依法查處檔案違法行為；組織、制定本行政區域內檔案理論與科學技術研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓；接收和征集對國家和社會有保存價值的檔案；對所保存的檔案按照規定整理和保管。兩者同時接受北京市檔案局的業務指導，城建檔案館的“專”與綜合檔案館的“全”不僅在邏輯上，而且在實際事務中產生了矛盾。王茂躍在《綜合檔案館與城建檔案館有關檔案接收之爭的一些思考》和《綜合檔案館與城建檔案館有關檔案接收之爭的再思考》中詳盡分析了這一問題，并提出了解決辦法有二：其一，據實相稱，將綜合檔案館稱為普通檔案館或黨政檔案館；其二，分別稱為第一檔案館、第二檔案館。

針對上述問題，上級主管部門應該認真加以研究，深化改革，做好頂層設計，為基層建設項目檔案工作順利開展掃清障礙。

（二）加強建設項目檔案工作的幾點想法

一要加強宣傳，提高認識。領導重視是決定建設項目檔案管理工作好壞的關鍵。為此我們要利用各種形式多宣傳，多匯報，讓他們了解工程檔案管理的各種法規、規章及重大價值，爭取各級領導的重視和支持。

二要加強培訓，提供素質。人員素質是工程檔案基礎建設工作的根本。每年對涉及重點工程單位的檔案人員進行培訓，給他們講解有關的專業知識和檔案法規，提高他們的專業素質。

三要宏觀掌控，微觀做實。宏觀上要加強檔案管理體系的建設，全面謀劃，著重強化制度建設、同步實施、歸檔控制等基礎性工作，為收集、整理、歸檔工作打下良好的基礎；微觀上要以檔案實體管理為主要內容，注重檔案的內在質量。

四要強化監管，把關檔案驗收。檔案部門和建設項目主管部門要進一步落實檔案管理登記制度和檔案驗收制度，認真貫徹《重大建設項目檔案驗收辦法》，認真組織檔案驗收，發揮檔案驗收對建設項目檔案工作的“推動、促動、震動”作用。要加強協作與配合，按職責分工，不越位、不缺位。

（作者單位：北京市石景山區檔案局）

參考文獻：

1、王茂躍，綜合檔案館與城建檔案館有關檔案接收之爭的一些思考，《城建檔案》1996年第2期

2、王茂躍、郭宣寧，綜合檔案館與城建檔案館有關檔案接收之爭的再思考，《城建檔案》1996年第3期