城鎮(zhèn)化困境原因淺談

喻冬冬

摘要：我國(guó)城鎮(zhèn)化雖然快速發(fā)展，但我國(guó)城鎮(zhèn)化問(wèn)題也依然較多，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，本文就是要淺析城鎮(zhèn)化困境背后的政府、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)管理因素，分析背后的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；困境

中圖分類(lèi)號(hào)：F015 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2014）08-000-02

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展工業(yè)化快速推進(jìn)，人民生活水平大幅度提升，出口貿(mào)易和國(guó)家綜合國(guó)力也大幅度提升，人居GDP從1978年381美元到2012年6100美元，進(jìn)入中等收入國(guó)家。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)也快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從1978年17.92%增長(zhǎng)到2012年52.57%，年均增長(zhǎng)1%。從我國(guó)城鎮(zhèn)化人口規(guī)模來(lái)看，不論是年凈增量還是城鎮(zhèn)人口總量，1996年-2005年，年新增的城鎮(zhèn)人口數(shù)量超過(guò)2000萬(wàn)，2006年-2009年，年新增的城鎮(zhèn)人口數(shù)量大約為1500萬(wàn)。但是與發(fā)達(dá)國(guó)家美國(guó)90%、韓國(guó)80%，發(fā)展中國(guó)家菲律賓60%，馬來(lái)西亞60%相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平還比較低城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市聚集過(guò)程，衡量城鎮(zhèn)化主要指標(biāo)有非農(nóng)人口占城市比重、城市建設(shè)規(guī)模，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然取得巨大成就，但是城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。主要體現(xiàn)在一下幾個(gè)方面首先城市簡(jiǎn)單的向外擴(kuò)張，侵占大量的耕地，加劇人地矛盾緊張。政府的收入過(guò)多的依靠土地財(cái)政政府囤積土地，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化速度2000-2010年土地城鎮(zhèn)化速度比人口城鎮(zhèn)化速度高了快了70%，并且有些政府為了追求政績(jī)的沖動(dòng)盲目擴(kuò)張城市建設(shè)規(guī)模，導(dǎo)致一些城市出現(xiàn)“鬼城”等現(xiàn)象。其次城鎮(zhèn)化過(guò)程中缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，為失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)較少，而且很多失地農(nóng)民缺乏工作技能，導(dǎo)致他們就業(yè)困難。當(dāng)征地補(bǔ)償款用完之后，缺乏收入來(lái)源，并且相應(yīng)的社會(huì)保障等公共服務(wù)體系建設(shè)，加之城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的差距，城鄉(xiāng)之間的文化生活等差異導(dǎo)致農(nóng)村居民很難真正融入城市生活。最后大量的人口盲目流入中心城市導(dǎo)致許多城市染上人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難等“城市病”制約城市化發(fā)展以及降低城市居民生活水平。

一、政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)

我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)是由政府主導(dǎo)，體現(xiàn)在多方面如戶(hù)籍政策、土地政策、城市建設(shè)規(guī)劃等方面，首先戶(hù)籍制度，戶(hù)籍制度對(duì)人口的流動(dòng)限制減少，但是戶(hù)籍制度將流動(dòng)人口與戶(hù)籍人口所能享受的社會(huì)公共服務(wù)區(qū)別開(kāi)來(lái)，為城市做出貢獻(xiàn)的流動(dòng)人口不能享受到相等的待遇。其次土地政策，城市建設(shè)用地屬于國(guó)家所有而農(nóng)村地區(qū)屬于集體土地所有不能自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的集體土地要變成國(guó)有土地才能自由流轉(zhuǎn)農(nóng)民個(gè)體不能將自己土地自由流轉(zhuǎn)，政府控制土地供給。其次城市建設(shè)土地用途來(lái)看，可分為公益性質(zhì)可以免費(fèi)提供使用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地可以減低費(fèi)用使用，商業(yè)用地則是通過(guò)市場(chǎng)拍賣(mài)競(jìng)價(jià)取得，土地的使用則存在級(jí)差地租。最后我國(guó)對(duì)城市級(jí)別的劃分也是按照行政方式劃分城市級(jí)別劃分6個(gè)級(jí)別，城市的級(jí)別不一樣城市優(yōu)先發(fā)展的級(jí)別也不一樣，加之中央集權(quán)等行政問(wèn)題和官員任命制，行政級(jí)別低的城市難于對(duì)抗行政級(jí)別高的城市，促使我國(guó)的優(yōu)勢(shì)資源向更高的城市集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源向縣城集中，縣城資源向地級(jí)市集中，地級(jí)市資源向省會(huì)資源集中。而人口流向也緊隨資源流動(dòng)大量向大城市流動(dòng)，這樣大城市由于人口集中，而中小城市卻缺乏人結(jié)果大城市染上“城市病”影響城市發(fā)展和環(huán)境對(duì)人才也是一種巨大的浪費(fèi)，中小城市缺少人發(fā)展不起來(lái)。

政府掌握城鎮(zhèn)化中最主要的兩大要素，通過(guò)戶(hù)籍制度控制人，土地政策控制地。我國(guó)城鄉(xiāng)二元差異導(dǎo)致優(yōu)勢(shì)資源向城市集中，農(nóng)村大量的人口外遷；區(qū)域中城市級(jí)別差異，大中小城市發(fā)展不一導(dǎo)致人口由小城市向大城市遷移，大量的人口遷移導(dǎo)致對(duì)城市住房的巨大需求。94年分稅制改革以來(lái)，出現(xiàn)財(cái)權(quán)上升中央事權(quán)下放地方地方事物增多，而城市建設(shè)需要大量的資金需要地方政府支出。地方政府則是利用手中的土地壟斷權(quán)力，通過(guò)低價(jià)征收農(nóng)村集體土地高價(jià)以商業(yè)用地賣(mài)出，向企業(yè)以低價(jià)出讓土地吸引商業(yè)開(kāi)發(fā)帶動(dòng)土地價(jià)格上升，或再以上升后的土地作為抵押品向銀行貸款，推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)。而這種“土地財(cái)政”背后的邏輯是建立在高房?jī)r(jià)，高房?jī)r(jià)才能吸引商業(yè)開(kāi)發(fā)，才可以向銀行貸款，而為了維持這種高房?jī)r(jià)，地方政府對(duì)土地的供給實(shí)行“饑餓供給”，但高房?jī)r(jià)又阻礙了農(nóng)村居民向城市遷移，阻礙城鎮(zhèn)化。在這種開(kāi)發(fā)的浪潮中，很多地方政府想方設(shè)法圈占農(nóng)民土地，利用土地向銀行貸款，帶動(dòng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，這樣的開(kāi)發(fā)結(jié)果到制土地大量的浪費(fèi)，高房?jī)r(jià)居民又不能實(shí)現(xiàn)居住城市這樣導(dǎo)致的是土地的城鎮(zhèn)化而不能實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。戶(hù)籍背后的福利差異，導(dǎo)致外出務(wù)工人員雖然工作在城市，但是由于戶(hù)籍制度后面所包含的醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)、子女教育等導(dǎo)致他們雖然實(shí)現(xiàn)了生活、居住城市，但是到他們年老的的時(shí)候，他們享受不了平等的醫(yī)療、社會(huì)保障，失業(yè)時(shí)享受不到所在地的失業(yè)保險(xiǎn)，子女就學(xué)也不能在所在當(dāng)?shù)鼐蛯W(xué)，不能享受市民待遇，導(dǎo)致進(jìn)城之后很多社會(huì)問(wèn)題，留守兒童、務(wù)工人員養(yǎng)老等社會(huì)問(wèn)題。

二、城鎮(zhèn)化中產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境

李克強(qiáng)在國(guó)家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時(shí)指出要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化中最主要的是人的城鎮(zhèn)化，而人的城鎮(zhèn)化就是要人的生產(chǎn)、生活方式城鎮(zhèn)化，以及社會(huì)管理的城鎮(zhèn)化。首先人的生產(chǎn)生活方式的城鎮(zhèn)化是建立在堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，產(chǎn)業(yè)興則城市興城市興則城市凝聚力才旺盛，才會(huì)真正的吸引人口向城市轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化很重要的一點(diǎn)就是將以前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民變成產(chǎn)業(yè)工人，我國(guó)城鎮(zhèn)化的順利實(shí)施是建立我國(guó)快速工業(yè)化基礎(chǔ)上的，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化會(huì)創(chuàng)造巨大的需求，拉動(dòng)水泥、建筑、家電、裝修等行業(yè)發(fā)展，反過(guò)來(lái)推進(jìn)工業(yè)化發(fā)展，所以要協(xié)調(diào)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。反觀拉美國(guó)家20世紀(jì)50年代，快速城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，導(dǎo)致“拉美陷阱”，大量的失業(yè)與貧富差距擴(kuò)大問(wèn)題引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。

我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨特殊的國(guó)情，每年新增城鎮(zhèn)化率雖然只有0.8-1.0個(gè)百分點(diǎn)，但背后對(duì)應(yīng)的人數(shù)確實(shí)一兩千萬(wàn)人的就業(yè)壓力巨大。加之但我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處在經(jīng)濟(jì)中速增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度維持在7%-8%之間經(jīng)濟(jì)將很難保持像以往的高速增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將減緩，對(duì)就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造將降低。同時(shí)我國(guó)以往的工業(yè)發(fā)展主要是靠要素驅(qū)動(dòng)，工業(yè)的發(fā)展是建立在廉價(jià)的勞動(dòng)力資源基礎(chǔ)上主要發(fā)展的是外向型經(jīng)濟(jì)，伴隨著我國(guó)勞動(dòng)力成本的上升，要素價(jià)格上漲我國(guó)的低成本優(yōu)勢(shì)在逐漸消失，大量的企業(yè)將生產(chǎn)線搬到成本更低的印度、東南亞、非洲國(guó)家生產(chǎn)，同時(shí)我國(guó)人民幣匯率穩(wěn)步上升導(dǎo)致我國(guó)出口競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)減弱，加之金融危機(jī)下歐美國(guó)家消費(fèi)能力減弱，國(guó)外需求減少對(duì)我國(guó)制造業(yè)影響，我國(guó)制造業(yè)對(duì)人的需求慢慢降低。其次創(chuàng)新來(lái)看，我國(guó)科技創(chuàng)新能力不足，技術(shù)研發(fā)能力不足，我國(guó)技術(shù)人才體系缺乏等因素導(dǎo)致我國(guó)在高技術(shù)領(lǐng)域與發(fā)達(dá)創(chuàng)新還有較大的差距，由于這種創(chuàng)新能力缺失，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏新亮點(diǎn)帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏“引擎”。最后從我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)來(lái)看，第三產(chǎn)業(yè)是吸收就業(yè)能力強(qiáng)，我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是低水平階段主要集中于餐飲、銷(xiāo)售等低端行業(yè)，高端服務(wù)業(yè)發(fā)展較慢，低端服務(wù)業(yè)是建立在消費(fèi)基礎(chǔ)上的，而消費(fèi)是建立在收入基礎(chǔ)上的，但是我國(guó)收入差距較大，富人的消費(fèi)邊際小，消費(fèi)不敏感，而窮人消費(fèi)邊際大但無(wú)力消費(fèi)，這種收入差距會(huì)影響第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展從而影響吸納就業(yè)能力。

三、城鎮(zhèn)化社會(huì)管理體系

城市是一個(gè)人口聚集的地方，城市要承擔(dān)眾多人的不僅要解決衣食住行的問(wèn)題，還要為居民提供教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會(huì)公共服務(wù)。如果沒(méi)有一個(gè)良好公共服務(wù)體系為居住在城市里面的居民提供便利，這樣的城市將極大影響居民生活，而這些為城市居民所提供的便利的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，由于大部分不具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，這樣導(dǎo)致人們不愿意為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)支付價(jià)格而導(dǎo)致“搭便車(chē)”行為，而克服這種行為的一個(gè)有效的辦法就是城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由政府提供，而生活在城市的居民花錢(qián)向政府購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而政府要對(duì)居民負(fù)責(zé)并接受居民監(jiān)督，同時(shí)政府對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)也要有嚴(yán)格按照預(yù)算支出，預(yù)算要代議制議會(huì)通票通過(guò)。

我國(guó)社會(huì)管理權(quán)力牢牢掌握在政府手中，政府既是社會(huì)管理的規(guī)劃者又是建設(shè)者，缺乏一個(gè)監(jiān)督體系，政府做出的城市規(guī)劃和決策沒(méi)有經(jīng)過(guò)城市居民的廣泛討論，并別城市規(guī)劃和決策的實(shí)施也是由政府委托個(gè)職能部門(mén)實(shí)行，只是受到上級(jí)考核監(jiān)督，并沒(méi)有廣泛的群眾監(jiān)督。并且我國(guó)城市管理體系中“行政化”色彩嚴(yán)重，條塊分割嚴(yán)重，上一層級(jí)對(duì)下一層級(jí)部門(mén)的管理是通過(guò)行政命令式的，并且要對(duì)下一層級(jí)完成城市規(guī)劃和決策做出考核，下一層級(jí)可以向上一層級(jí)反饋信息，但只是單向的信息流動(dòng)，同時(shí)我國(guó)城市管理部門(mén)條塊分割嚴(yán)重，職能不清，導(dǎo)致我國(guó)城市管理體系中出現(xiàn)利益時(shí)各部門(mén)爭(zhēng)先管理，當(dāng)有問(wèn)題是各部門(mén)紛紛“踢皮球”。我國(guó)城市管理體系中缺乏公眾參與，缺乏公眾參與機(jī)制，沒(méi)有充分利用和發(fā)揮各類(lèi)企業(yè)、協(xié)會(huì)、社團(tuán)和城市公民的積極作用，從而導(dǎo)致了我國(guó)城市政府行政中的公眾參與僅限于有限的范圍，并且參與程序復(fù)雜，參與形式單一，參與程度膚淺。使得行政參與在城市政府行政中集思廣益、監(jiān)督完善、良性互動(dòng)的功能難以得到有效發(fā)揮。

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