平陽縣農村土地規模流轉淺析

張國慧+楊晨東

摘要：介紹了平陽縣農村土地規模流轉情況，存在問題，并提出對策建議。主要包括：全力推進農村土地確權登記，規范流轉土地行為，健全土地流轉服務體系等。

關鍵詞：土地流轉；問題；對策建議；平陽縣

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼A文章編號1007-7731（2014）13-17-02

1 土地流轉基本情況

在穩定和完善農村土地承包關系的前提下，平陽縣按照“依法、自愿、有償”的原則，積極探索農村土地流轉，推進農業規?；?、集約化經營。截至2013年底全縣共有耕地面積1.98萬hm2，實行家庭承包的耕地面積為1.93萬hm2，全縣農村土地流轉面積達0.94萬hm2，流轉率為47.24%。近年來隨著工業化、城鎮化、農業現代化進程加快，土地流轉主要呈現出3個特點：

1.1 土地流入主體越來越集中 近年來，工商資本紛紛進入農業領域領辦農業公司、農民專業合作，建立起了“公司（合作社）+基地+家庭農場（農戶）”的經營模式，農村閑置土地迅速向家庭農場、合作社、農業公司集中。流入方從普通種養大戶向企業轉變，連片經營規模不斷擴大。據統計2013年新增流轉土地面積0.29萬hm2，其中流入專業合作社、農業企業超過80%，其中新增的15個整村流轉均流給企業。全縣179家縣級以上龍頭企業、示范性農民專業合作社建立了27個現代農業園區，45個糧食功能生產區，總占地面積0.47萬hm2。

1.2 土地經營形式多元化 土地流轉的早期，絕大部分流轉來的土地用于糧食作物種植。隨著工商資本不斷介入，設施農業、觀光農業、生態農業等逐步成為新的增長點。果蔬、茶葉、中藥材、油茶等非糧作物種植及畜禽業所占的生產面積、農業產值比重逐年提升，2013年非糧作物生產面積從29%增長到31%。近年來，部分企業還通過進一步流轉開發閑置山地資源發展集農業生產、休閑觀光、生態旅游、農家樂為一體的都市休閑觀光農業，截至2013年底20hm2以上都市觀光園全縣有8個，總經營面積593.33hm2，都市休閑觀光農業成為農業經營的一種重要補充形式。遵照市場化的原則，由企業來主導農村土地經營多元化，促使農村土地利用效率提高。

1.3 土地經營效益更加顯現 勞動力成本的上漲，使單一農戶的經營效益越來越低下，而土地大規模流轉后，先進的農業設施、機械、科技應用進入到了農業生產領域，土地生產效率明顯提高。以小番茄為例，采用鋼管大棚設施種植，由于規?；洜I及科學管理使生產成本減少，品質進一步提高，風險更加可控，每667m2純收入在10 000元以上，而一個普通農戶667m2種植收入純收入大約是5000元/a，兩者效益差1倍以上。土地流出方也因此獲益匪淺，將土地流轉出去，轉為企業的職工，獲得流轉租金的同時，還有著相對穩定的工資收入，比起自我經營要強很多。綜合農業開發，使土地產出效益不僅限于農作物生產上，如荷花、油菜花基地經營比流轉前又疊加出了旅游觀光、改善生態環境等附加值更高的效益。

2 存在的主要問題

2.1 土地承包權不明晰 據統計，我縣仍有約40%的承包經營權證沒有發放到戶，承包經營權還沒有通過頒發權證的方式給予明晰確認，部分農戶擔心承包權、經營權長期分離后，自己的承包權將無法保障；部分權證還存在地塊四至不清，空間位置不明等情況；承包經營權互換、轉讓、土地調整、土地征用等現狀變更后沒有進行變更換證。因此很多農戶擔心自己的土地流出后，田埂四至被打破，自己的承包地將無從確認，甚至有的農戶寧愿拋荒，也不愿流出。農戶部分土地流出后，改變了原有的農業經營用途，擔心合同到期后流入方無法恢復耕作原狀。土地承包權不明晰，承包關系不穩定，農戶流轉意愿不強，嚴重阻礙了農村土地規模流轉。

2.2 土地流轉行為不規范 據2013年農經年報反映，流轉行為不規范主要表現為：流轉口頭協議多，書面協議少，報鎮（鄉）流轉服務站鑒證的更少，簽訂書面流轉合同的面積為0.47萬hm2，占總流轉面積50%不到；流轉期限普遍較短，流轉期限在5a以下的面積為0.81萬hm2，占總流轉面積87%以上；流轉形式單一，出租占絕大部分，其它流轉方式很少，出租面積為0.82萬hm2，占流轉面積的88%；簽訂的協議內容不規范，對流轉雙方權利義務及違約責任等約定不明的多，如土地現狀恢復、種糧補助資金歸屬等沒有明確約定，流轉期限超過二輪土地承包期。土地流轉市場求大于供，流轉價格不斷攀高，部分農戶想獲得更高的流出價格，存在惜流心理。流轉行為不規范、不主動， 使農村土地規模穩定經營受到很大影響。

2.3 土地流轉服務體系不健全 土地流轉交易平臺未建立，沒有配備專人落實工作經費；信息系統未建立，縣、鎮（鄉）、村三級聯網管理沒有實現，流轉的供求信息無從發布與獲取，也沒有機構對發布信息進行審核；沒有對地類進行評級制定統一的指導、配套的支持政策，流轉主體不愿報鑒證備案，無法準確統計土地流轉、產業分布等具體情況。土地流轉交易行為大部分由需求方單方發起，直接與一家一戶農民簽訂流轉協議，村集體沒有作為受托方參與其中，不僅耗時長、成本高，而且連片流轉難度非常大。糾紛調解機制不完善，土地流轉中存在的歷史遺留問題及流轉合同執行中新產生的矛盾沒有專人進行妥善解決。流轉服務體系不健全，土地流轉市場的各個配套環節不到位，難以形成公開高效、信息完備的土地流轉市場，使土地流轉步伐變慢，流轉行為不規范。

2.4 政策扶持力度不大 縣里沒有出臺土地流轉相關的財政扶持政策。對規模集中成片流轉、委托流轉、整村流轉、流轉期限較長的流轉主體都沒有給予資金補助。沒有建立縣、鎮（鄉）、村、戶多級責任共擔的風險保障機制，流入主體遭受重大自然災害、死亡、破產或者意外事故等致使合同無法履行的無法進行妥善處置，成為群眾矛盾新結點。對全部流轉后的農民雖然在社會養老保險、生活補助給予優惠政策，但是很多農民擔心失地后，生活無著落，不愿長期流轉。在金融保險政策方面，也沒有出臺針對流轉大戶的優惠貸款政策，未開展土地經營權的抵押貸款等方面的業務探索與嘗試，保險范圍僅限于水稻作物，還沒有拓展到其它農業設施、作物。沒有一整套強有力的政策支持，對土地流轉發展方向沒有給予正確引導，使流轉行為始終停留在自發無序的初級階段。

3 對策建議

3.1 全力推進農村土地確權登記 在保持現有承包關系穩定、完善土地承包經營權登記制度的基礎上，圍繞妥善解決農戶承包地面積、四至不清等問題，采取確權確地、確權確股不確地的方式積極穩妥地組織試點工作。按照“入圖上冊、數圖對應”要求，以二輪承包以來建立的土地承包檔案為基礎，委托專業測量隊對各村集體經濟組織的每個農戶每個承包地塊進行實地測量，繪制承包土地空間分布圖，并結合原農村土地承包合同等資料逐戶核實、校對、處理，制作村集體經濟組織農村土地確權登記表歸入承包檔案，把土地承包關系、承包地塊、面積、空間位置、用途、地類等落實到戶。對原農村土地承包底冊進行全面清理核實，規范完善農村土地承包合同、登記簿、經營權證及相關資料。依照確權登記的結果，適時依法開展土地承包合同變更、解除和土地承包經營權證變更、注銷等工作，實現證地一致。建立健全農村土地承包經營權確權登記管理系統，實現承包信息數圖對應，可逆向恢復原地塊空間位置。通過農村土地確權登記，明晰每個農戶的承包地空間位置、權屬，使農民吃下定心丸。

3.2 規范土地流轉行為 按照平等協商、依法、自愿、有償的原則，以《農村土地承包經營權流轉管理辦法》為準則，建立健全以流轉合同備案制為重點的流轉管理工作制度和規程，制定各種流轉合同、申請書、交易流程等范本，對必要條款進行解釋說明，指導合作社、農業公司規范簽訂流轉合同，把合同備案鑒證做為享受扶持政策的前提條件。積極引導農戶以土地承包經營權作價出資的形式組建土地股份合作社，通過集約化經營、實行保底分紅和二次返利等途徑獲取收益。鼓勵農戶授權委托村集體經濟組織代理土地流轉，引導農戶采取“定量不定位”的方式承包土地，鼓勵土地規模流轉。收集規模土地流轉典范進行大力宣傳，使農民切切實實認識到土地流轉是農業現代化大勢所趨，也必將給農民帶來收益。

3.3 進一步健全土地流轉服務體系 搭建一個組織架構清晰、管理制度規范、技術信息聯動、交易風險可控的農村產權流轉交易平臺，成立溫州市農村產權服務中心平陽分中心，落實場所、人員、經費，為全縣農村土地流轉交易提供場所設施、信息審核發布、合同鑒證、價格指導、政策咨詢、組織交易等服務，推動農村土地資源市場化交易。通過積極組織各項推介對接活動，宣傳土地流轉交易行為。大力培育土地流轉交易經紀人隊伍，廣泛收集土地流轉供應信息，建立土地座落位置、等級、面積、圖片、視頻等信息的流轉數據庫，指導流出的農戶與村集體經濟組織簽訂委托流轉協議，多形式全方位進行項目包裝，吸引投資者入場。建立土地流轉仲裁調解制度，對流轉中出現的矛盾及時進行化解，保障流轉主體的利益，切實維護農村土地穩定有序流轉。

3.4 加大政策扶持力度 各級政府要加大財政投入，制定支持政策，完善土地流轉激勵機制，通過以獎代補、整合農業投資項目和貸款貼息等形式，支持土地規模流轉發展。每年在財政預算中要安排一定額度的土地流轉專項獎勵資金，對種糧大戶、專業合作社和農業龍頭企業與農戶簽訂合同流轉面積達到33.33hm2以上且流轉期限5a以上的要給予300元/667m2獎勵；對流轉面積占耕地面積80%以上的整村流轉給予一定補助。金融機構要把規模經營主體作為信貸支持三農的重點，開展土地承包權抵押試點工作，開辟土地流轉融資渠道，建立和完善農作物保險制度，逐步擴大參保范圍，為應對風險提供金融支持。對于承包地全部流出且年限超出10a的農戶，給予準失地農民的待遇，納入失地農民生活保障，解除土地轉出者的后顧之憂。農民放棄農村土地承包經營權，享受城市社保，建立城鄉統一的公共服務體制。 （責編：徐煥斗）