我國公共文化服務體系建設中的政府行為研究*

張秀蘭 莊 媛

2005年10月召開的黨的十六屆五中全會提出了“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”的偉大目標和任務，從此我國邁出了公共文化服務體系建設的步伐。關于公共文化服務的供給，黨的十七屆六中全會進一步指出，加強公共文化服務“要以公共財政為支撐，以公益性文化單位為骨干”，“必須堅持政府主導，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求……讓群眾廣泛享有免費或優惠的基本公共文化服務”[1]。可見，在我國公共文化服務體系的建設中，政府是最重要的責任主體，公共文化服務的供給者主要是政府，政府在發揮主導作用，形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系方面負有無可推卸的責任[2]。然而，由于種種條件的制約，我國政府在推動公共文化服務體系的建設和發展方面還存在著一些問題，研究這些問題并提出相關對策是目前面臨著的一項重要課題。

1 我國政府在公共文化服務中的職能及作用

1.1 建立健全方針政策體系，為公共文化服務提供制度支撐

目前，我國政府已經出臺了一系列支持公共文化服務的法律法規、政策文件、管理辦法、建設標準等等，為公共文化服務提供了制度保障。如：2005年，黨的十六屆五中全會提出“加大政府對文化事業的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”[3]；2006年《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》進一步指出要“形成實用、便捷、高效的公共文化服務體系”[4]；2007年6月16日，胡錦濤總書記主持召開中央政治局會議，專門研究加強公共文化服務體系建設問題，會議提出了加強公共文化服務體系建設的重大意義、目標任務、政策措施；2007年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又出臺了《關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》[5]，再次強調我國加強公共文化服務體系建設的重要意義，并提出了具體建設意見；2010年黨的十七屆五中全會又提出了“十二五”時期“基本建成公共文化服務體系”的戰略目標[6]；2012年的《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》中也提出了到2015年我國文化改革發展的主要目標：“……覆蓋全社會的公共文化服務體系基本建立……”[7]；2012年的黨的十八大又提出了“完善公共文化服務體系，提高服務效能”[8]的戰略任務。這些方針政策的制定為我國公共文化服務體系的建設提供了政策引導和支撐。

同時，我國地方政府也因地制宜地制定了符合本地區實際的公共文化服務體系建設相關條例或文件，如2011年杭州市出臺了《杭州市“十二五”公共文化服務體系建設規劃》，2012年廣東省開始實施《廣東省公共文化服務促進條例》。這些文件的制定和實施有利于地方公共文化服務的健康發展與持續繁榮。

1.2 不斷加大投入力度，為公共文化服務提供財政支撐

公益性是公共文化服務的基本特征之一，公益性意味著對于人民群眾來說公共文化服務產品應是免費或基本免費的，為此政府就必須對公共文化服務進行持續不斷的投入。隨著我國經濟的不斷發展，政府對文化事業的財政投入力度也在不斷加大，這些財政投入為公共文化服務體系建設提供了強有力的財政支撐[9]。2011年我國政府投入的文化事業費達392.62億元，與2007年的198.96億元相比，幾乎翻了一番。2011年我國人均文化事業費達29.14元，與2007年的15.06元相比增幅達93.49%。在基層文化設施建設方面，財政部2008至2011年為鄉鎮文化站安排的專項設備購置費達15億元[10]。2009至2010年，中央財政為了對全國面積不達標的447個公共圖書館、1147個文化館進行擴建及修繕，共投入資金5.8億元，顯著改善了基層公共圖書館、文化館的整體面貌。2012年，國家發改委、文化部和國家文物局針對我國地市級公共圖書館、文化館和博物館建設的現狀又共同出臺了《全國地市級公共文化設施建設規劃》,計劃在“十二五”時期中央財政出資70億元用于地市級公共圖書館、文化館和博物館的建設[11]。這些強有力的財政供給保證了公共文化服務產品的提供，也使我國完善公共文化服務體系的目標得以逐步實現，使政府在公共文化服務中的作用不斷得到彰顯。

1.3 行使管理職能，促進公共文化服務規范化發展

近年來，文化部制定了一系列針對公共文化機構的服務標準和規范，使公共文化服務的發展標準化、制度化、規范化。如：起草了《公共圖書館法（草案送審稿）》，并報送國務院法制辦，頒布了《公共圖書館建設用地指標》《公共圖書館建設標準》《公共圖書館服務規范》《關于推進全國美術館公共圖書館文化館（站）免費開放工作的意見》《博物館條例（征求意見稿）》《鄉鎮綜合文化站管理辦法》《關于進一步加強農民工文化工作的意見》《關于開展全國基層文化隊伍培訓工作的意見》等一系列的標準、意見、辦法和規范。這些法律法規、標準規范的出臺及實施，不僅建立健全了公共文化機構的標準規范體系，也為公共文化服務的標準化、制度化及規范化發展打下了堅實的基礎。

在制定相關標準規范的同時，相關部門還開展了公共圖書館、文化館、博物館的評估定級工作。如按照文化部辦公廳每四年進行一次全國文化館評估定級工作的要求，2011年底開展了全國第三次文化館評估定級工作。2013年開展了全國第五次圖書館評估定級和全國首次博物館評估定級工作。公共文化機構行業評估工作的開展進一步加強并規范了各公共文化機構的管理，促進了公共文化事業的發展。

1.4 重視對少數民族地區及特殊群體的公共文化服務，促進公共文化服務均等化發展

均等性是我國公共文化服務的又一基本特征，所謂均等性就是不分男女老少、不分富人窮人，不分城市鄉村，不分東中西部，都能平等地享受公共文化服務[12]。我國自公共文化服務體系建設工作開展以來，政府在消除差距、實現均等化方面做了大量的工作。

為保障少數民族地區群眾的基本文化權益，文化部開展了“春雨工程”——全國文化志愿者邊疆行活動。該活動以文化志愿者為骨干，分期分批赴邊疆民族地區開展“大舞臺”“大講堂”“大展臺”系列活動，為邊疆民族地區群眾送去了精神文化大餐，支援了邊疆民族地區的公共文化服務體系建設。

在面向特殊群體尤其是弱勢群體的公共文化服務方面，政府采取補貼、發放文化消費券等措施，促使公共文化資源向農民、進城務工人員、下崗失業人員、低收入人群、殘障人群等特殊群體傾斜，不斷加強對特殊群體的公共文化供給，使公共文化服務均等化發展。2011年，文化部、人力資源和社會保障部、中華全國總工會聯合印發了《關于進一步加強農民工文化工作的意見》，把農民工的公共文化服務工作擺在了十分重要的位置。2011年和2012年元旦、春節，文化部連續兩年特別組織了慰問農民工文藝晚會。上述措施使特殊群體的文化權益得到進一步維護和保障，也使文化發展的成果真正惠及到每一個人。

1.5 重視人才隊伍的建設，保證公共文化服務的質量

人力資源是文化發展的最重要資源，是提升公共文化服務能力，保證公共文化服務質量的關鍵，而我國目前還存在著公共文化服務人才短缺的問題，這一問題在公共文化服務的末端——農村的“村”及城市的社區表現得尤為突出，基層人才的短缺和青黃不接，長期以來一直困擾著我國基層公共文化服務體系的建設。為加強基層人才隊伍的建設，文化部于2010年下發了《關于開展全國基層文化隊伍培訓工作的意見》[13]，《意見》要求從2010年開始，文化部用五年時間對現有的24.27萬個縣鄉專職文化工作者和366.85萬左右的業余文化工作者（包括業余文藝骨干、村／社區文化活動室工作人員等）進行系統培訓[14]，同時，逐步建立基層文化隊伍培訓的長效機制，建立健全覆蓋全國的基層文化隊伍培訓網絡，建立網絡遠程培訓服務平臺，推動培訓工作科學化、系統化、常態化。

此外，文化部還積極推廣在鄉村及城市的社區建立政府補貼的“文化協管員”制度。“文化協管員”制度起源于福建，2007年為了加快新農村文化建設，福建省決定在全省14000多個行政村設立村級“文化協管員”[15]。“文化協管員”的主要職責是組織開展豐富多彩、群眾喜聞樂見的文化活動。同時，管理好圖書閱覽室，開展讀書、學習、培訓等教育活動；發現當地的文化遺產資源，做好當地的文化保護和文化市場管理工作等等[16]。這一制度在農村公共文化服務體系建設方面取得了積極的成效，文化部對此給予了充分的肯定，并決定在全國推廣。

2 我國政府在公共文化服務供給中存在的問題及對策

2.1 應完善相應的法律法規體系

如前文所述，自黨的十六屆五中全會以來，我國制定了一系列建設公共文化服務體系的方針、政策，對我國各類公共文化服務提供者的行為予以指引和規范，因此可以說我國有關公共文化服務的政策體系還是比較完善的，但相應的法律法規體系還沒有建立起來，這使我國公共文化服務活動的開展失去了法律依據。法律法規的直接作用就是強制和規范，就我國目前的現狀來看，我們需要這樣的強制和規范，因為建設公共文化服務體系是我國廣大人民群眾的共同意愿。隨著我國經濟的不斷發展，人民群眾的文化需求日益增長，人們越來越重視自己的基本文化權益有所保障，因此，我國公共文化服務活動開展的必要性是顯而易見的。政策只能起到引導的作用，沒有強制性，正是因為沒有法律法規的強制性規定，某種程度上使得我國有些地方相關活動開展得并不理想。因此，筆者認為，我國需要以法律法規的形式對提供公共文化服務的各種主體，包括各級政府在開展公共文化服務工作中的權力，尤其是義務進行設定，從財政投入、管理體制、基礎設施的建設、公共文化產品的提供到資源配置等方面做出強制性要求，以對各種主體的公共文化服務供給進行規范。其次，經過近十年的發展，有現有的政策體系的支撐，我國建立健全相應的法律法規體系也是可行的。

2.2 應著力解決地區、城鄉、民族、群體間的供給不均等問題

我國幅員遼闊、民族眾多、人員構成復雜。由于上述國情，我國公共文化服務均等性的實現存在著較大的困難，地區、城鄉、民族、群體間的供給不均衡現象普遍存在，其中區域和城鄉間的文化差距較為明顯，這種差別存在的主要責任還應歸結于政府。因此，政府需要進一步從體制、財政、管理等方面制定各種法規和政策，將投入和文化領域公共資源配置的重點向農村傾斜，向經濟文化欠發達的地區傾斜，向弱勢群體傾斜，從而縮小地區差距，平衡城鄉供給，關注弱勢群體，逐步實現公共文化服務的均等化。

2.3 進一步加大財政投入力度

如前所述，近年來我國政府不斷加大了在公共文化服務上的財政投入力度，但從每年的投入總量上看仍顯不足。2011年以前我國文化事業經費占全國財政支出的比例基本在0.4%左右，且多年維持在這個水平，沒有顯著增長[17]。2012年起，我國進入第十二個五年規劃階段，政府加大了對文化事業的投入。據中華人民共和國2013年1月公布的2012年我國財政收支情況統計報告顯示，2012年全國累計公共財政支出125712億元，其中文化體育與傳媒支出2251億元，同比增長358億元，增長18.9%[18]。但是我國文化事業支出占財政總支出的比例，與目前國際上中等發達及以上國家高達1%的比例相比還存在較大差距。文化事業經費占全國財政總支出的比重過低衍生出公共文化服務設施總量不足，公共文化服務設備落后，公共文化機構分布不均等一系列問題，導致公共文化服務的能力愈加難以滿足人民日益增長的文化需求。

因此，中央及各級地方政府在財政政策方面還應逐步加大資金投入力度，既要加大資金投入總量，也要提高文化預算占財政總投入的比例。對于一些重大的文化工程項目，政府應給予專項經費支持。

然而，我國還沒有邁入經濟發達國家的行列，政府的財力畢竟是有限的，如果僅僅依靠政府的投入，我國公共文化服務也會失去可持續發展的后勁，這就需要政府在不斷加大投入力度的同時，制定各種政策引導社會資本規范有序的進入公共文化服務領域，形成多元主體合作的經費保障模式，在這方面政府要進一步組織人力進行研究。

2.4 應組織構建公共文化服務的績效考評體系

目前，我國公共文化服務績效考評體系還未建立起來，既沒有完善的科學合理的考評指標體系，也沒有組織起專業的評估機構，而績效考評體系應是公共文化服務體系的一項重要組成內容。評估機制的缺失不利于政府部門對各文化機構的服務績效進行監管，也不利于公共文化機構對自身工作開展情況進行內部控制。

因此，政府要建立起一套對公共文化服務的效果進行評價的評估指標體系，多方面對公共文化服務的開展情況進行考評與監管。在公共文化服務的績效評估方面，我國有些學者已經進行了研究，并嘗試構建了評估的指標體系，我國的“公共文化服務體系建設專家委員會”也應在政府的領導下，開展相關研究，或對學者已經提出的指標體系進行認證，使國家層面的評價指標體系盡快出臺。

3 結語

在我國建設公共文化服務體系，保障人們基本文化權益的進程中，政府面臨著一系列問題和挑戰，因此政府應明確自己在公共文化服務供給中的角色定位，找到完善公共文化服務的供給策略，全面實現黨的十八大提出的“完善公共文化服務體系，提高服務效能”的戰略任務。

[1]新華網.中國共產黨第十七屆中央委員會第六次全體會 議 公 報 [EB/OL].[2013-11-13].http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-10/18/c_111105580_2.htm.

[2]朱鴻召.論我國公共文化服務體系建設的理論基礎[J].南京郵電大學學報：社會科學版，2009（1）：37-42.

[3]新華網.中國共產黨十六屆五中全會公報[EB/OL].[2013-11-13].http：//news.xinhuanet.com/politics/2005-10/11/content_3606215.htm.

[4]新華網.國家“十一五”時期文化發展規劃綱要（全文）[EB/OL].[2013-11-13].http：//news.xinhuanet.com/politics/2006-09/13/content_5087533.htm.

[5]國務院發展研究中心信息網.文化部出臺《關于開展全國基層文化隊伍培訓工作的意見》[EB/OL].[2013-11-13].http：//www.drcnet.com.cn/eDRCnet.common.web/DocSummary.aspx?docid=2383792&lea-fid=3061.

[6]中國文化產業網.中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強公共文化服務體系建設的若干意見[EB/OL].[2013-11-13].http：//testcnci.cnci.gov.cn/2009/6/15/law-0102040000-548_5.shtml.

[7]新華網.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要（全文）[EB/OL].[2013-11-13].http：//www.ce.cn/macro/more/201103/16/t20110316_22304698.shtml.

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[9]央視網.十七大以來文化建設成就系列：公共文化服務體系建設專題新聞發布會主報告（全文）[EB/OL].[2013-10-22].http：//news.cntv.cn/china/20120613/112752.shtm l.

[10]中國共產黨新聞網.文化部發布十七大以來公共文化服務體系建設成就 覆蓋全國城鄉的公共文化設施網絡基本形成[EB/OL].[2013-11-16].http：//theory.people.com.cn/GB/18194769.htm l.

[11]中央政府門戶網.《全國地市級公共文化設施建設規劃》正式印發[EB/OL].[2013-11-15].http：//www.gov.cn/gzdt/2012-02/07/content_2060392.htm.

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[13]中央政府門戶網站.文化部決定大力推動全國基層文化隊伍培訓工作 [EB/OL].[2013-11-17].http：//www.gov.cn/gzdt/2010-11/02/content_1735804.htm.

[14]中央政府門戶網.文化部開會部署開展全國基層文化隊伍培訓工作[EB/OL].[2013-11-17].http：//www.gov.cn/gzdt/2010-11/25/content_1753170.htm.

[15]新華網.福建將在上萬個行政村設“村級文化協管員”[EB/OL].[2013-11-17].http://www.xinhuanet.com/china news/2007-02/14/content_9311403.htm.

[16]中國文化部.靜有文化協管員，動有電影放映隊：福建農村文化動靜結合 [EB/OL].[2013-11-17].http://www.dmcc.gov.cn/publish/main/3/1267/1267429289718176406/1267429289718176406_.html.

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