新型城鎮化背景下農村 土地承包經營權流轉 的實踐治理機制探索

摘要：城鎮化的發展水平是衡量一個國家或地區經濟發展程度的重要標志。黨的十八屆三中全會已作出了“健全城鄉發展一體化體制機制”的決策。城鎮化是一個系統工程，既要消除城鄉內部的二元結構，促進工業生產創新和升級，又要重視新型城鎮化建設中的中小城鎮建設。在新型城鎮化建設過程中，最重要的問題是調整農村土地要素，促進農村土地流轉的健康有序發展。本文基于新型城鎮化建設的時代要求，分析了農村土地承包經營權流轉中存在的問題，探索了新型城鎮化背景下農村土地承包經營權流轉的實踐治理機制。

關鍵詞：城鎮化；社會治理；土地流轉

中圖分類號：F320.3文獻標識碼：A文章編號：1007-8207（2014）07-0061-06

收稿日期：2014-05-10

作者簡介：郎曉瑛（1964—），女，吉林白城人，白城市行政學院副教授，研究方向為經濟管理。

黨的十八屆三中全會決定中作出了“健全城鄉發展一體化體制機制”的決策，即“加快完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。”這不僅是城鄉一體化的戰略部署，而且為新型農村城鎮化發展指明了方向。在農村城鎮化的發展中，農民土地流轉與權利保障的問題是不容忽視的。其中，完善農村土地承包經營權流轉是順應農村經濟發展的客觀需要，也是持續推進新型城鄉一體化的重要步驟，更是貫徹落實十八屆三中全會精神的實踐要求。

一、農村土地承包經營權流轉是農村新型城鎮化建設的重要舉措

城鎮化的發展水平是衡量一個國家或地區經濟發展程度的重要標志。據相關資料顯示，2011年我國城鎮化率達到51.3%，已經超過世界城鎮化的平均水平。但是，中國城鎮化的發展并不是建立在城市自然發展與自然擴張基礎之上的，而是基本上依托于政策的扶持與導向。由于農村城鎮化發展具有濃厚的官方推動性質，導致在農村城鎮化發展過程中存在農村耕地流失、農村基層服務體系覆蓋不完善、農村人口向市民過度的過程不夠等現象，由此帶來了農村人口遷移、農村人口就業、農村社會資源整合等一系列問題。十八大報告提出“促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果”，這是農村新型城鎮化發展的價值取向。“新型城鎮化是新一屆政府力推的重大戰略，它強調的不再是建筑物的城鎮化，而是人的城鎮化；不再是集中向大城市集中的城鎮化，而是中小城市、城鎮及其附帶區域發展的城鎮化；不再是追求速度的城鎮化，而是追求質量和內涵的城鎮化。”［1］在新型城鎮化建設過程中，最重要的問題就是調整農村土地要素，促進農村土地流轉的健康有序發展。

黨的十一屆三中全會確立并實施的家庭聯產承包責任制，實現了集體土地所有權和農戶土地承包經營權的分離，使農戶擁有了承包地的使用權及流轉權，這極大地調動了廣大農民生產的積極性，促進了農村經濟的發展。為了長期堅持并不斷完善以家庭聯產承包為主體的責任制和統分結合的雙層經營體制，維護農民土地承包經營權和流轉權，政府及相關部門相繼下發了一系列文件，如：《中共中央國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》（1993年11月5日）、農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》（1994年12月30日）、《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》（1997年8月27日）等。在法律層面上，《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國土地治理法》、《中華人民共和國土地承包法》等對農民承包地的使用權、流轉權都作了明確具體的規定。2005年1月19日施行的農業部《農村土地承包經營權流轉治理辦法》是根據《農村土地承包法》及有關規定制定的一部專門規范農村土地承包經營權流轉行為、維護流轉雙方當事人合法權益的法規。該《辦法》規定：農村土地承包經營權應當在堅持農戶家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上，遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則。承包方依法取得的農村土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律法規和國家政策規定的方式流轉。該《辦法》對農村土地承包經營權流轉的期限、合同、治理等事項都作出了較為詳細具體的規定。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》及2009年下發的中共一號文件根據農業農村發展的新形勢進一步提出：按照依法自愿有償原則，允許農民以承包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權；建立健全土地承包經營權流轉市場；尊重農民的土地流轉主體地位，任何組織和個人不得強迫流轉，也不能妨礙自主流轉；按照完善治理、加強服務的要求，規范土地承包經營權流轉；鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。

2013年1月31日中共中央國務院發布了關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的中央一號文件。這是在黨的十八大以后發布的指導“三農”工作的又一重要文件。中央一號文件站在新時期加快發展現代農業的戰略高度，全面貫徹落實了黨的十八大精神，并提出農業生產經營組織創新是推進現代農業建設的核心和基礎。要尊重和保障農戶生產經營的主體地位，培育和壯大新型農業生產經營組織，充分激發農村生產要素潛能。堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。土地流轉不得搞強迫命令，確保不損害農民權益，不改變土地用途，不破壞農業綜合生產能力。2014年的中央一號文件和中央農村工作會議進一步強調：“完善農村土地承包政策，穩定農村土地承包關系并長久不變，其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位，不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。”這是中央對新時期農村土地承包經營權流轉提出的總體要求，體現了黨對農村土地承包經營權流轉問題的高度重視，也為我們當前和今后一個時期做好農村土地承包經營權流轉工作指明了方向。

二、新型城鎮化背景下農村土地承包經營權流轉中存在的問題

伴隨著工業化、城鎮化的深入推進，我國農業發展正在進入新的階段。“城鎮化作為伴隨經濟社會增長和結構變遷而出現的社會現象，同樣與制度安排及其變遷密切相關。 有利于城鎮化的政策或制度安排會促進城鎮化的發展，如果缺乏有效率的或提供不利于生產要素聚集的制度安排，則會阻滯城鎮化的正常發展。”［2］加快發展現代農業，促進農村經濟發展，加快城鄉一體化進程，必須加快農村土地承包經營權流轉步伐，并不斷創新農業生產經營組織，增強農村發展活力，推進城鄉一體化進程。目前，雖然我國農村土地承包經營權流轉正在平穩健康發展，但也應看到，還有許多不盡人意的地方和值得注意的問題。

一是農民土地承包經營權流轉多限于小規模，農村土地經營治理很分散。目前，農民土地承包經營權流轉以轉包為主要形式，即承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營。土地承包經營權流轉主要在農戶與農戶之間進行，流轉期較短，流轉后的土地多限于小規模的家庭生產經營。土地經營治理多處于分散狀態，生產規模小，不利于現代農業的發展和城鄉發展一體化進程的快速推進。

二是農村土地承包經營權不規范流轉的現象仍然存在。隨著我國城鄉經濟發展速度的不斷加快，土地的經濟效益受到越來越多人的關注，加之政府不斷出臺相關政策予以鼓勵，農村土地承包經營權流轉的情況不斷增多。然而實踐中仍有一些地區存在著土地承包經營權流轉行為不規范的問題。如有的是以口頭方式進行的，沒有簽訂土地流轉書面合同；有的雖然簽訂了書面合同，但合同內容過于簡單，一些事項尤其是雙方權利義務約定得不明確、不具體；有些農民轉包、出租、互換承包地根本不履行相關手續；村里向集體以外的單位或個人發包土地未經民主協商，少數村干部在發包過程中具有隨意性和傾向性。這些不規范的土地承包經營權流轉行為直接導致了大量的土地流轉糾紛，嚴重影響了農村社會經濟發展和社會穩定。

三是在農村土地承包經營權流轉使用過程中，損害農民權益的現象時有發生。目前，農村基層組織及干部在農地流轉中仍扮演著主導者的角色，出于對基層組織及干部的依賴和信任，許多農戶在承包地流轉中聽從基層組織及村干部的安排。有的村民組織和村干部借機在不與農戶簽訂委托書的情況下就代替農戶與他人簽訂土地流轉合同，將農村承包地轉包或者轉讓給他人或企業，從中謀利。有的甚至以各種理由低價征占農戶的承包地，然后高價轉包或者轉讓給一些私營企業搞建設，損害農民利益。有的鄉鎮政府對非集體經濟組織成員承包農村土地未進行嚴格審查，導致出現損害農民利益的情況。隨著社會經濟的發展和工業化、城鎮化的推進，農村土地被征占越來越多，造成農村承包地不斷減少，許多農民受失地及占地補償、人員安置、就業、社會保障不到位等因素的影響，生活得不到應有的保障。

四是農村土地承包經營權流轉糾紛不斷增多，一些糾紛得不到及時解決。由于農村土地承包經營權流轉行為不規范、流轉機制不完善等原因，致使農村土地承包經營權流轉糾紛數量不斷增加，加之目前解決農地流轉糾紛的機制并不完善，使許多農地糾紛得不到及時解決。這里有農民自身原因，也有社會其他原因。有的農戶出現問題后不是通過法律途徑解決，而是謀求私下解決或找村里解決，由于糾紛與村里有直接的利害關系，導致問題遲遲得不到處理。有的農村基層土地承包糾紛仲裁部門對土地承包糾紛的調處缺乏力度，個別基層人民法院對農村土地糾紛的受理限制過多，使得大量農村土地糾紛得不到合理解決，從而導致農村土地信訪案件高居不下，甚至出現群體性事件。

三、新型城鎮化背景下農村土地承包經營權流轉的實踐治理機制探索

穩定農村土地承包關系，實現農村土地承包經營權有序流轉，是保持農村社會和諧穩定和促進農村經濟健康發展的重要環節。當前，我國的農村土地承包經營權流轉市場和機制還沒有很好地建立起來，加之相關法律的不完善，使得在農地流轉中違背農民意志強行流轉、損害農民利益、改變農民承包地的農業用途、農地流轉行為不規范等現象時有發生，嚴重影響了農村經濟發展和社會和諧穩定。2013年中央一號文件提出，要引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向農業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營，這對新時期農村土地承包經營權流轉提出了新的要求。允許農村土地承包經營權在堅持農戶家庭承包經營制度和穩定農村土地承包經營的基礎上流轉，是黨在農村的一項基本政策和制度，能有效調動廣大農民的生產積極性，促進農村經濟的發展，使農村面貌得到改善，農民群眾得到實惠。因此，我們必須高度重視農村土地承包經營權流轉問題，并將其作為當前貫徹落實黨的十八大精神、加快發展現代農業、全面建成小康社會和完善社會主義市場經濟體制的一項重要任務來抓，全力做好農村土地承包經營權流轉工作。

第一，著力發展專業大戶與農民進行集體合作社經營模式。根據當前的發展形勢，加快發展現代農業，促進農村經濟發展，加快城鄉發展一體化進程，必須加快農村土地承包經營權流轉步伐，并不斷創新農業生產經營組織。目前農村土地仍以小規模家庭分散經營為主，承包地流轉也多限于土地承包者之間的小范圍內，這種狀況已經嚴重制約了農業農村經濟的快速發展，阻礙了城鄉一體化的進程。對此，吉林省公主嶺市平洋村作了有益的嘗試，采取轉移城鎮化的發展方式，打破了家庭分散經營的傳統模式，著力發展農民專業合作社，實現了農村土地承包經營權的合理流轉。具體來說：一是加快實現農村土地承包經營權流轉，從小范圍、小規模的轉包、互換、出租等向專業大戶、家庭農場、農村合作社的轉變，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系；二是加大政府政策扶持力度，創造良好的法律環境，鼓勵農民興辦專業合作和股份合作等多文化、多類型合作社，努力提高農戶集約經營水平；三是加強專業農戶、家庭農場、農民合作社經營者的職業教育和培訓，提高其生產技能和經營治理水平。吉林省公主嶺市平洋村將農民轉移到新型社區，然后將流轉下來的所有土地都集中起來，以村書記為主導，以村委會的名義，對土地資源統一加以利用，統一加以治理，統一加以耕種，實現了土地經營與耕種的農村合作社的合作化經營。負責治理土地與耕種的不到60人，節省了大批的勞動力，富余下來的農民以進城打工等多種形式增加自己的收入，還可以使土地、資金雙平衡，為推動特色城鎮化建設提供基本保障。

第二，完善農村土地承包經營權流轉過程的社會治理機制。關于農村土地承包經營權流轉問題，國家及政府相關法律及文件均有相關規定。農業部《農村土地承包經營權流轉治理辦法》（2005年3月1日）專門對農村土地承包經營權流轉的原則、方式、合同和治理等作出了較為全面的規定。現在的問題是，許多規定沒有得到很好的落實，一些治理機制沒有很好地建設起來。有些農戶由于缺乏法律意識等原因不按規定流轉自己的承包地，一些鄉鎮農村土地承包治理部門對農村土地承包經營權流轉治理缺乏有效性。因此，建立和完善農村土地承包經營權流轉機制仍然是一項十分重要的任務。土地承包經營權流轉創新是一個系統工程，在著力構建集約化、專業化、組織化、社會化組織的新型農業經營體系的新形勢下，必須按照新的要求，加強土地承包經營權流轉創新的外部體系建設。“土地流轉的外部體系主要包括現代農業社會化服務體系、農村剩余勞動力轉移的路徑體系、農村人口社會保障體系等多方面的內容。”［3］完善土地承包經營權流轉創新的外部體系建設，就涉及到完善農村土地承包經營權流轉過程的社會治理機制。主要體現在：一是要加強鄉鎮農村土地承包治理部門的組織建設及人員配置；二是要制定出完善的農村土地承包經營權流轉相關制度；如2013年中央1號文件提出了要用5年時間完成農村土地承包經營權確權登記工作。2014年的一號文件又明確強調：“確實加強組織領導，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作。”這些舉措是依法維護農民合法權益，落實黨的惠民政策，加快發展現代農業，完善農村現代社會治理體系的需要；三是對那些不規范流轉承包地的行為實行嚴厲的懲罰措施，把政府的相關政策和規定落到實處，使農村土地承包經營權流轉行為規范有序進行。

第三，強化農村土地承包經營權流轉矛盾化解治理機制。目前我國農村土地承包經營權流轉發生爭議或糾紛的解決途徑，主要有以下幾種方式：由當事人依法協商解決；由村民委員會、鄉（鎮）人民政府調解；由當事人向農村土地承包仲裁機構申請仲裁；向人民法院起訴。從目前的情況看，有些鄉鎮人民政府和村組織對農村土地糾紛引發的矛盾不認真處理，或久拖不決，或相互推諉。筆者認為，要想從根本上扭轉這一局面，應當從以下幾個方面著手，一是建立和完善鄉鎮人民政府和村組織的農村土地承包糾紛調解機制。各鄉鎮、村應當由主要領導負責，建立起應急協調機構，及時化解農村土地承包糾紛和矛盾；二是加強農村土地承包仲裁機構的組織和建立，加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，進而強化對農村土地承包糾紛的調處和解決力度；三是各基層人民法院應高度重視農民土地承包經營權流轉糾紛，強化對農村土地承包糾紛的解決力度。要建立相關機制，認真研究農村土地承包糾紛不斷出現的新情況新問題，并采取有效措施，保證農民土地承包糾紛得到及時受理和解決。加大對土地承包糾紛的調處力度，各地政府及其信訪部門要全力做好上訪群眾的接待工作，消除對立情緒，防止群體性事件的發生，對農村土地承包糾紛要及時調處解決，并建立責任追究制。

第四，建立農村土地承包經營權流轉服務組織治理機制。2009年的中央1號文件指出，按照完善治理、加強服務的要求，規范土地承包經營權流轉。鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。然而目前這種農地流轉市場和服務組織在許多地方并沒有很好地建立起來。2013年中央一號文件進一步提出，構建農業社會化服務新機制，大力培育發展多元化服務主體。要堅持主體多元化、服務專業化、運作市場化的方向，充分發揮公共服務機構作用，加快構建公益性服務與經營性服務相結合、專業服務與綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。培育農業經營性服務組織。筆者認為，建立農村土地承包經營權流轉服務組織治理機制是加快發展現代農業的重要環節。鄉鎮政府和村組織應根據農村經濟發展需要制定出相應的政策措施，激活農村承包經營權流轉市場和服務組織，扶持農民合作社、專業服務公司、專業技術學會、農民用水合作組織、農民經濟人、涉農企業，為農業生產經營提供低成本、便利化、全方位的服務，以適應新時期農業農村經濟發展的客觀要求。

第五，建立維護農民土地承包經營權益的法律保障機制。隨著我國社會經濟的快速發展和推動城鄉發展一體化的新要求，現行的許多相關法律法規已不能適應形勢發展的需要。因此，加強相關立法，修訂、完善相關法律法規，適應維護農民土地承包經營權的新要求，已成為當前刻不容緩的任務。2013年中央一號文件提出，健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等多類土地承包經營權的物權保護，妥善解決農戶承包土地面積不準、四至不清等問題。完善征地補償辦法，合理確定補償標準、嚴格征地程序、約束征地行為，補償資金不落實的，不得批準和實施征地。這些無疑將為農民土地承包經營權提供更有利的保障，使新征地農民的利益得到更好的保護。筆者認為，根據新形勢發展的需要，要通過完善相關法律法規賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，為農民土地承包經營權提供更加有力的法律保障，建立健全維護農民土地承包經營權益的法律保障機制：一是強化土地供后監管，遏制亂占耕地，防止大量失地農民產生，保障失地農民利益；二是強化失地農民的生活保障條款，使失地農民有生活保障；三是加大對侵害農民土地承包經營權益行為的處罰力度，加大市場監管力度，減少地方政府對土地收入的依賴，為城鎮化的良性持續發展提供保障；四是通過立法進一步保證農民土地承包經營權依法公平、合理地流轉，推動土地承包經營權流轉市場的建立和城鄉發展一體化的發展進程。

當前，在新型城鎮化發展過程中，重視農村土地承包經營權流轉所體現出的政府與農民之間的關系，確立農民在新型城鎮化發展過程中的利益主體地位，這是整合鄉村發展資源的必然需要，是十八屆三中全會要求建設新型工農城鄉關系的重要實踐嘗試，也是為實現十八大提出的加強基層服務型黨組織建設目標而做出的現實回答。

【參考文獻】

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［2］.向春玲.中國城鎮化進程中的“城市病”及其治理［J］.新疆師范大學學報，2014，（04）.

［3］馬勇，楊喆劍.新型城鎮化的新視野與土地流轉的新要求［J］.特區經濟，2014，（02）.

（責任編輯：劉亞峰）