I A S B“費率管制活動”準則的最新發展及影響分析

●浙江財經大學 沈靈奕 汪祥耀

I A S B“費率管制活動”準則的最新發展及影響分析

●浙江財經大學 沈靈奕 汪祥耀

2013年4月，IASB發布了征求意見稿 “管制遞延賬戶”，翻開了費率管制活動準則制定的新篇章。本文在回顧IASB“費率管制活動”準則發展歷程的基礎上，對新征求意見稿及其影響進行了解讀，最后提出了對我國相關準則制定的建議。

費率管制活動 管制遞延賬戶 影響分析 政策解讀

一、引言

費率管制，也稱為價格管制，是指政府對某些特殊產業（主要是公用事業，如電力、煤氣、自來水、管道運輸業、通訊業等）所提供的商品或勞務的價格進行控制。國外對公共事業的價格管制經歷了投資收益率管制和價格上限管制等階段。20世紀后期，投資收益率管制被廣泛地應用于美國的公用事業，這種管制可以保證彌補歷史成本。但是，在投資收益率管制下，被管制企業傾向于過多地使用資本，缺乏節約成本的動力。因此，近年來，又出現了激勵性管制方法，比如價格上限管制，價格上限管制作為一種典型的激勵性管制手段，可以彌補收益率管制容易過多使用資本的弊端。在實踐中，服務成本管制和價格上限管制兩種方法可以一起使用。壟斷企業或在市場中居于支配地位的企業，往往缺乏效率競爭，企業對商品或勞務收取的價格以此方式得到約束。政府設立管制機構并賦予其管轄特定企業費率設定的工作，從而一方面保證消費者能獲得“公正合理”的價格，另一方面也使企業獲得一個合理的收益率。

二、“費率管制活動”準則的演進歷程

早在1962年，美國通用會計準則就對受費率管制的企業要求確認費率管制帶來的經濟后果。1982年，美國財務會計準則委員會（FASB）頒布財務會計準則第71號（SFAS 71）“對某些管制結果的會計處理”，規范了受管制企業的會計實務。與費率管制活動相關的會計準則還有1986年頒布的財務會計準則第90號（SFAS 90）“受管制企業：廢置和廠場成本不予列支的會計處理”、1987年頒布的財務會計準則第 92號 （SFAS 92）“受管制企業分階段實施計劃的會計處理”和1988年頒布的財務會計準則第 101號（SFAS 101）“受管制企業：終止應用 SFAS 71的會計處理”。但在缺乏具體指引的情況下，很多國家仍然遵循SFAS 71進行會計處理。

費率管制在很多采用國際財務報告準則（IFRS）的司法管轄區有廣泛而重要的影響，但在實務中，對管制資產和管制負債的確認存在分歧。2005年6月，國際財務報告準則解釋委員會（IFRIC）收到對SFAS 71的指引請求后，2008年12月，國際會計準則理事會（IASB）將費率管制活動會計問題列入議事日程，并于2009年7月22日發布了征求意見稿 “費率管制活動”，要求確認由特定費率管制活動產生的資產和負債，并對此類資產和負債的計量提供指引。征求意見截止期為2009年11月20日，IASB計劃于2010年發布準則終稿。但是由于反饋意見對費率管制活動產生的資產和負債是否符合資產和負債定義及是否應予確認等問題存在很大爭議，該項目于2010年9月被暫行中止。2012年12月，IASB決定重新將費率管制活動項目納入議程。2013年4月29日，IASB發布了征求意見稿“管制遞延賬戶”，允許首次采用國際財務報告準則的主體繼續按照其原有公認會計原則確認管制資產和管制負債，直至有關費率管制活動的長期項目完成為止。因此，IASB至今已為費率管制活動先后發布了兩次名稱不同的征求意見稿，而準則終稿計劃在2014年第一季度完成。

三、“管制遞延賬戶”征求意見稿及反饋意見

2012年12月，作為對2011年議程咨詢的回應，IASB公布了修改后的工作計劃，重新將費率管制活動項目納入議程，并將其分為兩個階段完成：國際財務報告準則臨時版本（征求意見稿擬于2013年第一季度或第二季度發布）和綜合項目（討論稿擬于2013年下半年發布）。上述分兩個階段開展的計劃是對這一爭議性主題進行多次討論后的結果。IASB設法在以下兩者之間找到平衡：一是令加拿大（該國擁有費率管制活動的公司仍未采用國際財務報告準則）和其他司法管轄區在不作修訂的情況下全面采用國際財務報告準則的愿望；二是已采用國際財務報告準則的司法管轄區的觀點。因此，除了在議程咨詢流程中決定繼續開展費率管制活動的綜合項目外，IASB經多次討論后決定，為首次采用國際財務報告準則的國家提供一定程度的豁免，并發布臨時準則的征求意見稿。

2013年3月29日，IASB發布了針對費率管制的信息征詢，以識別應被納入相關討論文件制定范圍的費率管制活動。發布信息征詢是IASB重啟計劃的前期步驟。信息征詢連同其他研究將用于討論文件的制定。討論文件的目的是“識別哪些關于費率管制結果的信息對按照國際財務報告準則編制的財務報表使用者而言是最為有用的，以及IASB是否應當就此類結果的會計處理制定具體指引”。

2013年4月29日，IASB發布了臨時準則的征求意見稿“管制遞延賬戶”。建議的臨時準則允許首次采用國際財務報告準則的主體繼續按照其原有公認會計原則確認管制資產和管制負債，直至費率管制活動長期項目完成為止。

（一）準則適用范圍。建議的臨時準則僅對首次采用國際財務報告準則的主體適用。此前已采用國際財務報告準則的主體不可以采用該建議的臨時準則，而采用該臨時準則（如獲通過）的主體必須符合特定的資格標準：必須設有一個授權機構（即具有費率管制機構），限定主體就其提供的商品或服務向其客戶收取的金額，該金額應涵蓋主體提供受管制商品或服務所允許發生的成本。

（二）該建議的臨時準則的核心原則

1．臨時準則允許（但不要求）首次采用國際財務報告準則的主體繼續使用其所在當地司法管轄區接納的原公認會計原則下的會計政策對管制遞延賬戶余額進行確認、計量和減值處理；

2．臨時準則要求主體將管制遞延賬戶余額作為財務狀況表中的單獨項目加以列報，并將賬戶余額的變動作為損益或其他綜合收益表中的單獨項目加以列報；

3．臨時準則要求提供特定披露，以明確確認管制遞延賬戶余額所依據的費率法規的性質及與其相關的風險。

（三）其他準則的運用。臨時準則要求首先應用所有其他國際財務報告準則，從而使財務報表中確認的每一項資產和負債（例如，不動產、廠場和設備、所得稅和雇員福利）均遵循了其他國際財務報告準則的要求。管制遞延賬戶代表了高于根據其他準則確認的資產或負債的增量金額。

該建議的臨時準則包括了國際會計準則第12號（IAS 12）“所得稅”、國際會計準則第 36 號（IAS 36）“資產減值”和國際財務報告準則第5號 （IFRS 5）“持有待售的非流動資產和終止經營”等其他準則應如何應用于管制遞延賬戶余額的具體指引。

（四）管制遞延賬戶的列報。2013年“管制遞延賬戶”征求意見稿指出，主體應列報計入管制遞延賬戶金額前資產或負債總額中各項目的小計金額，然后列報管制遞延賬戶的借方或貸方余額，隨之再是資產或負債總額。總而言之，財務報表應按下列方式列報資產，而對負債也提出了類似的列報要求。

表1 管制遞延資產的列報

類似地，損益和其他綜合收益表也要求單獨列報管制遞延賬戶金額的變動。因此，損益和其他綜合收益表也應在列報所有管制遞延賬戶凈變動額之前列報損益各項目的小計金額。

損益和其他綜合收益表除按照國際會計準則第33號（IAS 33）“每股收益”的規定列報基本和稀釋每股收益金額外，還須額外列報扣除管制遞延余額變動凈額后的基本和稀釋的每股收益金額。這兩項金額必須列報于同等顯眼的位置。

（五）管制遞延賬戶的披露。該建議的臨時準則包含提供特定披露的要求，以使財務報表使用者能夠評價特定費率管制機制的性質及與之相關的風險，以及該費率管制對主體財務狀況、財務業績和現金流量的影響。該類披露包括：第一對每一類單獨重大的管制遞延賬戶（和其他管制遞延賬戶的合計）期初和期末賬面金額的具體調節；第二管制機構準許的回報率或折現率，以反映適用于每一管制遞延余額的貨幣時間價值；第三主體預期收回或攤銷每一管制遞延賬戶借方余額的賬面金額或轉回每一管制遞延賬戶貸方余額的賬面金額的剩余期間。

（六）其他事項。對符合相關規定并選擇應用該臨時準則指引的主體，該建議的臨時準則提供了有關確認和計量管制遞延余額的會計政策變更的指引。同時，臨時準則列明了需對IFRS 1“首次采用國際財務報告準則”作出的相應修訂。

征求意見稿發布后，引起了各方積極廣泛的關注。一部分反饋者對建議的臨時準則表示支持，認為該臨時準則可以幫助計劃采用國際財務報告準則、但因對費率管制核算心存疑慮而卻步的一些司法管轄地區消除疑慮，加快這些司法管轄地區采用IFRS的步伐，從而促進全球進一步采用IFRS。然而，由于該建議的臨時準則允許國際財務報告準則首次采用者仍然保留其原有會計政策可能導致與已采用國際財務報告準則的主體的會計實務的不一致，因而受到英國財務報告委員會（FRC）、歐洲財務報告咨詢小組（EFRAG）以及歐洲證券市場管理局（ESMA）等機構的反對。FRC認為臨時準則對英國等早已采用國際財務報告準則的國家而言顯然有失公平。FRC會計委員會主席羅杰·馬歇爾在寫給IASB主席漢斯·胡格沃斯特的一封親筆信中強調，該臨時準則并不是以原則為基礎制定的。IASB在推出該臨時準則的同時，應首先根據會計準則制定的概念框架對受費率管制主體的遞延賬戶余額是否屬于資產與負債進行確認。如上述遞延賬戶余額不屬于資產或負債，IASB應采取反制措施，提防受費率管制主體將其列入財務報表中。歐洲財務報告咨詢小組（EFRAG）以及歐洲證券市場管理局（ESMA）等組織則也表示不支持該費率管制的臨時準則。2013年9月11日，EFRAG發布了針對IASB“管制遞延賬戶”征求意見稿的意見函終稿，明確指出EFRAG的利益相關方反對執行該臨時項目，原因在于：（1）該征求意見稿導致利用該征求意見稿的主體與已采用國際財務報告準則的主體或不希望采用該征求意見稿的主體之間缺乏可比性；（2）該征求意見稿可能導致首次采用IFRS但又采用該臨時準則的一些主體借此將一些原有的會計政策無限期的保留。EFRAG在其意見函中指出，如果IASB希望繼續發布基于上述征求意見稿的臨時準則，該臨時準則務必僅限于作為首次采用者的一項選擇權，以避免現行應用IFRS的主體對它的采用而給實務帶來不必要的差異。

截至2013年9月18日，IASB收到關于 “管制遞延賬戶”征求意見稿的各方反饋意見合計113項，其中59項意見支持僅為首次采用國際財務報告準則的主體發布該臨時準則，30項意見反對發布該臨時準則，剩余24項意見反對僅為國際財務報告準則首次采用者發布該臨時準則。相比于2009年“費率管制活動”征求意見稿得到不足一半的支持率，2003年“管制遞延賬戶征求意見稿”得到了52%的支持率，表明費率管制活動會計準則制定在摸索中邁出了前進的一步。

四、影響分析及政策建議

（一）“遞延管制賬戶”征求意見稿的影響。2009年“費率管制活動”征求意見稿發布后，由于對費率管制活動產生的資產和負債是否符合資產和負債定義及是否應予確認等問題存在很大爭議，該項目于2010年一度暫停。由于該問題短期內難以達成定論，2013年發布的臨時準則征求意見稿為首次采用國際財務報告準則的主體提供一定程度的豁免，允許其繼續使用所在當地司法管轄地區接納的原有公認會計原則對管制遞延賬戶余額進行確認、計量和減值處理。

在“遞延管制賬戶”征求意見稿發布之前，加拿大、印度等司法轄區一度因國際財務報告準則缺乏對費率管制結果會計處理的明確指引，而決定暫緩采用國際財務報告準則。新征求意見稿的發布為上述司法管轄地區消除了疑慮。該建議的臨時準則一經通過，必將加速上述轄區受費率管制主體采用國際財務報告準則的步伐。建議的臨時準則在為上述主體提供一定程度的豁免的同時，為了充分表明費率管制活動對財務報表的影響，又提出了明確的列報和披露規定，要求主體將管制遞延賬戶余額作為財務狀況表的單列項目列報，并將賬戶余額的變動作為損益和其他綜合收益表中的單列項目列報。同時，還要求主體提供特定的披露。這無疑有助于增強費率管制活動會計信息的透明度，從一定程度上提高了受費率管制企業間會計信息的可比性。

（二）對我國相關準則制定的建議。迄今為止，我國會計準則還未對費率管制活動相關會計處理進行規范。在缺乏制度約束的情況下，一些受管制主體可能會從自身利益出發，通過各種手段蓄意增加成本，降低消費者剩余和社會福利，轉嫁企業低效經營結果，阻礙整個社會的經濟發展。為此，制定費率管制活動會計準則已迫在眉睫。我國準則制定機構應在向國際上其他準則制定機構借鑒“費率管制活動”準則制定經驗的同時，充分考慮我國國情，分析具有中國特色的管制問題。我國目前對壟斷性行業的定價原則基本上采用補償成本加合理利潤的方法。該方法沒有對企業的利潤率水平進行明確的約束，同時，對企業經營成本的構成標準、計算依據和具體管制辦法也缺乏明確的規定。成本是定價的基礎，也是費率設定的依據。因此，我國在制定費率管制活動會計準則時，應以統一產品成本核算為基礎和先決條件。同時，財政部在制定費率管制活動會計準則時，應充分考慮不同行業的特點。某些受政府管制的行業，如醫療保健行業，因其具有非盈利的性質，準則制定時應將其排除在適用范圍之外。

由于費率管制項目的復雜性，IASB費率管制活動會計準則的建立和健全必將是一個長期的過程，只有各國共同努力、一致行動才能實現最終的目標。值得注意的是，費率管制準則的制定不僅僅是一個會計議題，更是一個經濟和政治議題，其背后隱含著復雜的經濟利益和國際政治關系。為此，我國應積極參與正在進行的IASB費率管制活動會計準則的制定過程，積極反映包括中國在內的廣大發展中國家受費率管制主體的實際情況，充分表達廣大發展中國家的利益訴求。■

1.王俊豪等.2010.深化中國壟斷行業改革研究[M].北京：中國社會科學出版社。

2.IASB.2013.Exposure Draft:Regulatory Deferral Accounts.