論新時期中國產業轉型的制度安排

●武漢大學經濟與管理學院 楊衛國

論新時期中國產業轉型的制度安排

●武漢大學經濟與管理學院 楊衛國

產業轉型問題關系著中國未來經濟能否健康發展。本文從產業轉型的內涵入手，探討了新時期中國產業轉型的制度安排，即：以政府為主導、以企業為主體、科研機構引領、產學研一體化。文章重點分析了在產業轉型中，中國政府的五個作用。

產業轉型 制度安排

一、引言

自改革開放以來，中國經濟以年均近10%的經濟增長率高速增長，近5年增長依然強勁（年均9.27%），當前中國經濟總量已達美國的52.7%，預期未來10年內將超過美國成為世界第一經濟體。然而作為世界第一制造大國，中國結構性矛盾非常突出，主要表現為日益嚴峻的資源環境制約，原油進口依存度達56%，鐵礦石（含鐵量）進口已超過50%，鋁礦鋁材、銅礦銅材進口分別達到50%和70%，水污染、大氣污染嚴重，化學需氧量（COD）、二氧化硫等污染物以及CO2排放量都居世界首位；服務業尤其是高端服務業落后，2012年中國第三產業增加值占GDP比重不足45%，與發達國家60%以上的比重差距很大，而高端服務業占GDP比重約為20%，與全球平均水平（40%以上）差距巨大；工業內部鋼鐵、水泥、煤化工、平板玻璃、電解鋁、造船、風電設備、多晶硅等多產業產能嚴重過剩，落后產能約占工業的15%—20%；區域經濟布局不合理，盲目投資、重復建設、產業同構現象依然突出；特別是自主創新能力不強，對國外技術的依賴程度過大，消化吸收能力不強，再創新能力更弱。不少關鍵技術、核心技術受制于人，我國幾乎全部的光纖制造設備、集成電路設備的85%、醫療設備的95%、石油化工制造裝備的80%、數控機床的70%依賴進口。我國電子制造業世界第一，但高端芯片80%依靠進口，每年進口芯片花的外匯和進口原油差不多；航海航空發動機要依靠外國專利；高鐵的軸承、輪轂等也要進口。2006年中國高新技術中R&D強度（R&D經費/銷售收入）為5.7%，遠低于發達國家平均25%以上的水平。

為此，專家學者一直呼吁中國經濟特別是產業應轉型升級。“十一五”期間，國務院先后出臺《關于加快振興裝備制造業的若干意見》、《關于加快發展服務業的若干意見》和《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》等政策 ，2012年國務院下發了 《工業轉型升級規劃（2011—2015年）》。但顯然產業政策的執行并不盡如人意，也缺少相應的配套服務體系。如我國重點扶持的新興產業之一光伏產業，由于盲目擴建造成多晶硅產能過剩，2013年國內最大光伏企業無錫尚德公司破產重整，表明問題依然嚴重。如何界定政府與企業、市場中介的關系，怎樣實現中國產業轉型，仍應深入探討。

二、中國產業轉型的國內研究綜述

國內學者對產業轉型的概念沒有一個權威統一的定義，目前觀點分為兩種狀況。一種是對資源型城市（或地區）產業、衰退轉型問題進行理論、對策探討。如于立(2004)等認為，產業轉型是資源枯竭型企業通過發展“接替產業”，逐步擺脫對原礦產資源的依賴，“以進為退”，“循序漸退”，實現“非資源化”退出。孫雪(2002)則從狹義和廣義方面提出產業轉型的概念，狹義的產業轉型可定義為由失去競爭優勢的成熟產業或衰退產業向新興產業或發展中的產業轉移的過程，而廣義的產業轉型不是單純的產業替代或轉移，而是以社會經濟可持續發展為目標的產業組織方式與行為方式的變更，是一項需要區域內外各環境要素緊密結合、共同發揮作用的系統工程。

另一種認識著眼于國民經濟整體。如徐振斌 （2004）認為，產業轉型就是指一國或地區在一定歷史時期內，根據國際和國內環境，通過特定的產業或財政金融政策，對其現有產業結構的各個方面進行調整。梁啟東(2001)提出，產業轉型是一個結構調整的過程，也是一個制度創新和機制再造的過程，同時還是一個觀念轉變的過程。姚曉艷(2004)則認為，產業轉型即產業結構重構，其本質上并不是某些產業部門比例簡單的變化，而是以主導產業部門的更迭為特征的結構上的飛躍式變化，主要包括產業結構高效化和產業結構高度化兩方面內容。產業轉型主要表現在：一是由原來主要發展低端、低附加值產業向主要發展高端、高附加值產業轉型升級；二是由原來主要發展農業、一般性制造業向主要發展現代服務業、高端制造業和高新技術產業轉型；三是由原來主要發展貼牌產業向主要發展品牌產業轉型。更具體來說，產業轉型升級包括如下8個方向：產業高端化、產業高度化、產業特色化、產業集群化、產業品牌化、產業綠色低碳化、產業融合化、產業國際化。

我認為產業轉型是一個動態的概念，特別是在一個國家特定發展時期更為適用，實質上就是產業優化升級，其基本內容包括兩個方面：一方面是產業結構的合理化，即如何利用國際國內條件，促進產業間、人口與資源環境協調發展，這包括產業的集聚化、集群化以及生態化發展；另一方面是產業結構的高度化，即如何將產業由低附加值向高附加值轉變，如何延伸產業鏈以及如何向產業鏈高端轉換。對我國當前而言，產業升級的任務主要有以下4個方面：一是大力發展服務業尤其是高端服務業；二是淘汰落后產能、消化過剩產能；三是傳統產業優化升級；四是加快和培育戰略性新興產業。而這些任務最終落實到市場經濟的微觀主體——企業，并由政府通過產業政策引導推動企業來實現。

三、產業轉型中政府的角色定位

（一）政府可以通過有效的產業政策推動產業轉型。在市場經濟條件下，資源配置應由市場機制起到決定性的作用。產業轉型實質上也就是資源的重新配置，因此應該以企業作為產業轉型的主體。然而，市場機制本身在運行中存在“市場失靈”的缺陷，需要通過政府的介入予以矯正彌補；而且，中國作為發展中國家，市場機制還不完善，單靠市場機制的自發調節作用，產業轉型的目標將很難較快地完成。因此，政府可以借鑒發達國家產業轉型的成功經驗，通過制定并實施有效的產業政策，間接引導資源流向，從而推動產業優化升級。

日本在二戰后最初的十年，在恢復經濟的同時，確立了政府主導市場經濟體制。1956年—1970年的15年間，其實際GDP年均增長9.7%，經濟總量迅速躍居主要發達國家的第二位，二戰中一敗涂地的日本快速以經濟大國的面貌重新崛起。究其原因，日本的成功是其制定實施趕超型產業政策的結果。日本產業政策成功的一個重要原因在于對技術的有力推動，從而帶動了產業轉型升級。

日本二戰后實行了以產業技術政策為核心的產業政策。20世紀50—60年代，日本確立了以重化工業為主導的產業政策。在這一政策指導下，鋼鐵、石化、化纖、汽車、家電、造船等產業得到蓬勃發展，重化工業所占比重從1955年的58.5%上升到70年代初的79%。重化工業比例的提高，不僅帶動第二產業的發展，還極大地提高了農業現代化的水平，使第一產業比重得以迅速下降，并以提供市場為前提使第三產業的比重得到增長，從而使日本實現產業結構升級。日本選擇重化工業的理論基礎為“收入彈性基準”和“生產力上升基準”，優先發展收入彈性大，勞動生產率上升快的重化工業。具體振興手段包括：第一，扶持重化工業，有選擇地計劃分配外匯，有選擇地批準引進技術，通過稅收制度等方式有選擇地分配資本；第二，采取提供出口信息、補貼、出口稅制和金融等政策，支持企業出口創匯；第三，擴充大學，培養人才，特別是工科人才，并引導勞動力向新興產業流動；第四，通過補貼、稅收優惠促進技術研發。在一系列的產業政策推動下，日本產業成功轉型升級，主導產業由紡織業上升為鋼鐵、汽車、家電、造船產業。這一時期的產業政策顯然是行之有效的。

韓國在20世紀70年代重化工產業發展階段產業政策也很成功。70年代初期，其產業政策轉向重化工業，其戰略是促進中間材料與生產資料的進口替代，并促進資金密集工業的發展，如造船、鋼鐵、汽車、有色金屬與石油化工等。這些工業被稱為戰略工業，國家給予了各種扶持措施，主要的政策有：一是由建立國家投資基金，以優惠利率提供大型投資所需的資金；二是為這些“新生產業”提供保護措施，如1974年政府頒布了 《新技術產業化投資稅金扣除制度》，1977年和1979年，韓國分別制定了《科研設備投資稅金扣除制度》和《技術轉讓減免所得稅制度》等，直到它們在國際上擁有競爭能力為止；三是允許某些工業進行壟斷性生產以克服小規模的國內市場問題。這些措施極大地提高了韓國產業的整體競爭力。

20世紀90年代的美國，為了振興經濟，強化其國際競爭力，率先實施向高新技術產業傾斜的政策：“信息高速公路計劃”。政府投資建立了數十個技術中心，幫助中小企業解決技術問題，財政投巨資發展民用高科技產業，建立國家創新系統等。改變了政府僅是仲裁者的認識，強調投資于技術就是投資于美國未來。政府還加大對教育的投入，以提高國民科學素質，1997年政府對教育的投入已達GDP的7.4%。這一時期的政策使美國經濟持續了112個月，創造了“一高兩低”的“新經濟”增長模式。

綜上所述，產業結構的變遷不僅僅是市場力量作用的結果，政府通過產業政策實現產業轉型也是可以有所作為的。政府能通過制定新型的產業政策從而引導市場力量推動本國的產業結構相應變遷。

（二）政府在產業轉型中的角色定位。根據政府與市場的分工，在產業轉型升級中，政府的主要角色應是提高服務水平和專業化能力，切實減少審批事項、審批時間、審批環節，把政府不該管的事轉給企業、市場、社會組織和中介機構，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。

具體來看，政府的角色應是五位一體，即規范、激勵、引導、服務和監控產業企業發展，充分發揮企業的積極性能動性，通過企業創新推動產業轉型升級。因此，我認為中國產業轉型可依靠五力推動創新模型實施。

1.要發揮政府的規范職能。第一，完善市場準入和產品標準。標準是影響技術需求和供給的重要因素，發達國家在能耗、物耗、環保、技術質量、健康、安全和消費者保護等方面不斷提高市場準入標準并嚴格監管，迫使企業不斷采取新技術，使之成為推動企業創新的重要動力，我國也應根據國際標準制定標準規范，嚴格標準化治理，并隨著產業升級不斷調整和完善，從而達到推動企業創新升級的作用。而中國的現狀是長久以來在制定行業標準時更多的是考慮國內企業的具體情況同時參考國際標準，而并不瞄準國際主流。這在傳統工業、制造業以及車船工業、能源、電力、服務等行業中都存在。過低的產品標準制約了新技術推廣應用，使新產品沒有市場空間，而不嚴格的標準執行和監督使得產品失去信譽和市場。針對中國環保問題突出的現狀，加強對企業排放污染物的監控和收費，將企業對環境的污染內化在企業的生產成本中，倒逼傳統產業更新改造、轉型升級，就變得尤為重要。

第二，加快要素市場化改革，促進要素合理流動。按照市場定價、比價合理、監管有效的原則，建立促進綠色發展的能源資源價格體系，深化電力、成品油、天然氣、水價和利率市場化改革。逐步建立城鄉統一的建設用地市場。可通過實施差別水價、電價、氣價、地價等政策，支持戰略性新興產業、高技術產業、現代服務業和優勢傳統產業發展，促進形成產業優勝劣汰機制。大力發展技術交易市場，完善知識產權質押制度，積極推進科技成果產權化。

第三，建立產業項目登記備案制度，清理淘汰低端企業，特別是加大對高耗能、高污染等低端企業的清理淘汰力度。

第四，建立一個科學合理的產業轉型升級績效評估指標體系。這一體系要體現科學發展觀的要求，綜合經濟、社會發展和環境建設等指標，全面考核當前績效和潛在績效，并以此對各級政府進行考核評估獎懲，避免片面追求經濟增長速度，忽視科技進步和環境保護的傾向。

圖1 政府—企業五力推動創新模型

2.要發揮政策的激勵作用。政策的激勵作用就是要通過營造良好的外部市場環境，間接影響企業的行為，這是處理好政府和市場關系的關鍵所在。

第一，實行財政稅收優惠政策，制定政府采購政策和關鍵裝備首臺(套)補貼政策。比如，上海市推出一系列稅收優惠政策支持戰略性新興產業的發展，對符合條件的技術先進型服務企業，減按15%的稅率征收企業所得稅；技術先進型服務企業職工教育經費按不超過企業總額8%的比例在企業所得稅稅前據實扣除。同時，上海市也制定了關鍵裝備首臺(套)補貼政策。對確認首臺(套)風力發電、核電、IGCC、薄膜太陽能電智能電網等關鍵裝備，給予一定的資金支持。

國務院2013年4月正式批準三項先行先試財稅政策，僅適用于北京中關村、武漢東湖、上海張江三個國家自主創新示范區和安徽合蕪蚌自主創新綜合配套改革試驗區。政策規定企業給在職研發人員買 “五險一金”，能抵扣企業所得稅；職工教育經費稅前扣除比例由2.5%提高到8%；鼓勵企業轉化科技成果，持股員工可在5年內分期繳納所得稅。三項財稅政策實施后，有利于企業持續加大研發投入和提高員工素質，加速科技成果轉化，穩定企業技術人員隊伍，從根本上幫助企業持續地提升創新能力，適應創新帶來的挑戰。

同時，要增強政府優惠政策的科學性、透明性，加強政策實施的評估和監督，堅決杜絕一些企業鉆政策空子的行為。設立競賽獎項或配比基金，以激勵企業將資金和精力真正投資到新產品的研發上來。

第二，實施激勵性的金融政策。鼓勵金融機構開發適應小型和微型企業、生產性服務企業需要的金融產品。完善信貸體系與保險、擔保之間的聯動機制，促進知識產權質押貸款等金融創新。

一是推動商業銀行轉型，實現“五個轉變”：優化信貸投放的行業結構，使信貸支持重點從制造業向傳統產業升級和戰略性新興產業轉變；優化信貸資金配置的空間結構，使信貸資金配置從集中于經濟發達地區向區域均衡轉變；優化信貸支持的企業規模結構，使信貸資金投向由過度朝大企業傾斜向重點支持中小企業轉變；優化信貸產品結構，使信貸產品從較少層次向多樣化轉變；優化信貸業務結構，使信貸業務由經營傳統信貸向注重發展綠色信貸“低碳金融”轉變，重點支持節能環保產業和戰略性新興產業。

二是加快發展主板（含中小板）、創業板、場外市場，完善多層次資本市場體系，為更多政策鼓勵的企業特別是中小企業進入資本市場融資創造條件。重點支持處于改造升級中的傳統產業的企業上市。同時，在政策上鼓勵支持戰略性新興產業所屬企業和低碳經濟類企業上市，提高這兩類企業在上市公司中的比重。

要積極推進債券市場建設，完善信用債券發行及風險控制機制；支持企業利用資本市場開展兼并重組，加強企業兼并重組中的風險監控，完善對重大企業兼并重組交易的管理。

三是深化金融創新，設立全國和地方的碳交易市場，創新碳交易金融產品。從國際經驗來看，碳排放具有天然的金融衍生品特征，開展碳排放權期貨以及衍生品交易，對于節能減排具有巨大的促進作用。在科學的設定碳排放總量合理的確定配額的基礎上，建立和完善交易平臺，積極進行碳排放現貨交易與期貨交易，以金融手段促進企業節能減排，是建設我國生態文明的必要有效手段。

3.要發揮政策的引導作用。政府的引導作用主要通過規劃和一定量的引導資金來體現。政府可以通過產業轉型升級專用基金帶動企業投資，發揮引導作用。各地可根據實際，一方面可設立落后產能退出專項基金或產業結構調整資金，主要用于對關閉破產企業的經濟補償和企業職工的妥善安置。另一方面可設立戰略性新興產業或者高新技術產業化投資基金，推動處于成長早期階段的創新性企業發展。但是設立投資基金重在引導作用，應為“創新驅動”，避免走“投資驅動”的老路。

例如，深圳設立產業轉型升級專項資金。市財政每年安排7億元（含原產業技術進步資金2億元）推動產業轉型升級工作。鼓勵各區加大資金投入，各區每年原則應統籌設立不少于2億元（新區不少于1億元）的產業轉型升級專項資金。

另如上海市設立了集成電路、生物醫藥、新材料、軟件和信息服務5只高新技術產業化創業投資基金，專門投向戰略性新興產業。通過國家出資2.5億元、上海市創業引導基金出資2.5億元，共吸引各類社會資金17億元。

4.要發揮政府的服務作用。政府最重要的作用，是為產業發展提供產權保護、信息服務和公平秩序維護。對產業升級而言，政府要構建一個有利于企業創新發展的公開、公平、公正的市場環境。在一個沒有“創新溢價”的環境里，知識產權得不到有效保護，創新的企業還不如不創新的企業效益好，企業就不會投入更多的資源用于新產品的研究開發；在一個機會收益較高、管理粗放的企業也能獲得較好收益而不擔心倒閉破產的環境中，企業就不會有很強的管理創新的激勵。所以應從創新投入和創新收益等多個方面，創造有利于創新的政策和制度環境。

首先，從保護創新收益看，特別重要的是大力加強對品牌和知識產權的保護力度，維護企業合法權益，降低企業維權成本。

其次，從創新投入看，可進一步完善對企業研發投入實行的稅收優惠、財政補貼、金融支持等激勵措施，加大培養技術型和技能型人才的力度，調整對研究人員特別是對高校、科研機構研究人員的評價考核導向，建立共性技術和關鍵技術的公共研發平臺，促進科技創新與金融創新的結合。由于公共技術具有外部性、高風險性和繼承性特點，單個企業不愿或很少投資，也難以進行產業共性技術研究。因此，應由政府統籌協調各方力量集中攻關行業的產業共性技術，突破技術瓶頸。要支持建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系，建立產業創新聯盟是實現產學研緊密合作和協同創新的有效途徑。

再次，應以提高市場開放性為主要目標營造和建設公正透明的商業環境。強化公平的市場競爭，是推進企業進行管理創新以提高效率和競爭力的關鍵。要進一步深化經濟體制改革，特別是政府投資管理體制、國有資本管理體制，限制壟斷，鼓勵競爭，貫徹和落實“新36條”實施細則，切實破除民間投資的“玻璃門”、“彈簧門”限制。要打破市場分割和壟斷，構建各地區產業協調發展的良好競爭合作關系。引導各地立足自身資源稟賦，發展具有自身特色和優勢的產業和產業環節。

另外，中小企業是技術創新的重要主體，應著力推進中小企業服務體系建設。以中小企業服務需求為導向，搭建服務平臺，完善運行機制，壯大服務隊伍，整合服務資源。充分發揮行業協會和科研院所作用，支持各類專業服務機構發展，重點支持國家中小企業公共服務示范平臺建設，構建體系完整、結構合理、資源共享、服務協同的中小企業服務體系。發揮財政資金引導作用，鼓勵社會投資廣泛參與，加快中小企業公共服務平臺和小企業創業基地等公共服務設施建設。建立多層次的中小企業信用擔保體系，推進中小企業信用制度建設。加強對小型微型企業培訓力度，提高經營管理水平。

此外，還要更加注重改善市場環境。戰略性新興產業在市場導入期，都面臨著市場化瓶頸。這是由戰略性新興產業的特點所決定的：一是產品成本高，像風電和太陽能的發電成本是火電的2—3倍，新能源汽車的銷售價格相當于同類型內燃機汽車的2—5倍；二是對服務設施要求高，比如新能源汽車如果沒有相應的充電設施，有了車也跑不起來；三是市場信任瓶頸，即國產的新東西出來后，消費者往往不信任。因此，在產業化初期，戰略性新興產業的產品和服務的成本往往很高，也沒有成熟穩定的銷售渠道和商業模式，如我國北斗區域衛星導航系統的運用和推廣，這就需要大力發展生產性服務業來支撐，努力構筑戰略性新興產業發展的服務平臺，積極發展現代物流體系，擴大信息技術的深度應用。

5.要發揮政府的監控預警作用。全國和各地均應完善公共服務平臺建設，加大對現有公共服務平臺資源的整合和開放力度。支持行業協會等社會力量探索行業公共服務平臺運營新模式，重點加強公共技術、行業資訊、行業運行監測、技能培訓等服務，積極開展企業家培訓，提升企業家綜合素質。這樣才能避免決策的盲目性。

以光伏產業發展為例。2009年，我國新能源相關產業政策出臺后，各地方政府未能及時判斷國際市場的變化，大力扶持本地光伏生產線上馬，低水平重復建設的光伏生產格局由此形成。我國光伏產能最高的時候達到60個GW，但是目前只有20個GW在生產，全世界容納量僅有30個GW。國內光伏行業利潤率從2007年的139%下滑到目前的10%左右，很多企業債臺高筑，面臨巨額虧損，甚至可能造成壞賬風險。如果建立起有效的監控預警機制，這種新興產業“未大先衰”悲劇將不會發生。因此，行業產能、需求數據公開，行業及時監控是很有必要的。

四、結語

在提高自主創新能力、推進產業轉型的過程中，要處理好政府、企業和科研機構的關系，要發揮政府的主導作用、強調企業的主體作用、科研機構的引領作用，促進產學研一體化發展。

政府的作用重點在提供政策支持、良好的外部環境，服務于創新性人才、單位。而企業是市場經濟的主體，也是創新的主體，創新既關系著企業的發展，也關系到國家的未來。企業可根據自身的實力和特點選擇適合的創新模式和方向。熊彼特的創新理論指明了企業創新的方向，“創新”包括五種情況：第一，引入一種新的產品或提供一種產品的新質量；第二，采用一種新的生產方式；第三，開辟一個新的市場；第四，獲得一種原料或半成品的新的供給來源；第五，實行一種新的企業組織形式。實際上，為應對激烈的市場競爭壓力以及獲得“創新利潤”，企業有著天然的創新動力，當然創新效果是多方合力作用的結果。

高校、科研院所是自主創新的源頭，應積極推動科研管理體制和運行機制的改革，促進其自主創新活動并實現科研成果的轉化，為此應建立起產學研一體化的運營機制。■

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（本欄目責任編輯：鄭潔）