國外失業(yè)保險制度覆蓋范圍研究

翁仁木

隨著全球化進程，失業(yè)日益嚴(yán)重地威脅著所有勞動者。失業(yè)保險制度對于保障失業(yè)人員基本生活、預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)，具有十分重要的意義，越來越受到各國政府的高度重視。覆蓋范圍是失業(yè)保險制度的一個重要參數(shù)，將更多的人群納入有利于發(fā)揮制度的共濟功能，但過猶不及，如何把握好度是個值得研究的問題。通過對國外失業(yè)保險制度覆蓋范圍進行比較研究，總結(jié)其中規(guī)律，對于完善我國失業(yè)保險覆蓋范圍將具有重要的參考意義。

一、動態(tài)考察：失業(yè)保險覆蓋范圍擴大是長期漸進的歷史過程

（一）失業(yè)保險制度發(fā)展相對較慢

各國社會保險制度建立年代分布，受經(jīng)濟社會發(fā)展水平、政治經(jīng)濟體制、民族國家獨立時間等多種因素影響甚大。總的看，養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療三類社會保險在19世紀(jì)80年代均已起步，而失業(yè)保險則是在20世紀(jì)初才開始建立，并且在年代分布上，除了個別年代建立失業(yè)保險的國家數(shù)量比較集中外，其余時期分布相對均勻。目前，全球建立社會保障制度的國家共有172個，其中，歐洲44個，美洲36個，亞太48個，非洲44個。共有78個國家（地區(qū)）建立了失業(yè)保險制度，136個國家（地區(qū)）建立了醫(yī)療保險制度，162個國家（地區(qū)）建立了工傷保險制度，168個國家（地區(qū)）建立了養(yǎng)老保險制度。從制度的國別覆蓋看，在四類主要社會保險中，失業(yè)保險是覆蓋國家（地區(qū)）最少的，不足養(yǎng)老保險和工傷保險的一半。從建立時間看，失業(yè)保險也是起步相對較晚的。從建制國家數(shù)量增長看，也是相對較慢的。

失業(yè)保險普及程度低于其他社會保險，建立時間也普遍顯著晚于其他社會保險，這是一個全球性的現(xiàn)象。這個普遍性的現(xiàn)象，蘊含著失業(yè)保險制度發(fā)展的一些本質(zhì)性規(guī)律，同時也表明失業(yè)保險制度本身存在隨經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷擴大覆蓋面的要求。

對78個已建立失業(yè)保險國家的統(tǒng)計分析表明，相對于其他種類的社會保險制度的最早建立時間，各國失業(yè)保險建立時間平均晚34年。雖然在社會保險制度中，失業(yè)保險是全球發(fā)展程度最低的一項保險制度，但已經(jīng)日益受到許多國家重視，韓國（1995）、土耳其（2000）、泰國（2004）、越南（2007）等都是在近些年建立失業(yè)保險制度。許多發(fā)達國家也是在制度建立后，在制度的廣度和深度上不斷下工夫，逐步擴大覆蓋人群，并充分挖掘失業(yè)保險制度的功能。

（二）各地區(qū)失業(yè)保險覆蓋水平高低各不同

在不同收入水平國家、不同地區(qū)之間，失業(yè)保險覆蓋水平還存在比較明顯的差異。我們可以用法定覆蓋（legal coverage）和實際覆蓋（effective coverage）這兩個概念來進行比較。其中法定覆蓋是指已有相關(guān)法律文件進行規(guī)定，某一群體必須被失業(yè)保險制度覆蓋，或者有權(quán)在某些情況下享受特定待遇。實際覆蓋是指風(fēng)險發(fā)生時，真正享受到待遇的情況。反映各自水平的指標(biāo)是法定覆蓋率和實際覆蓋率，前者可以界定為法律規(guī)定必須覆蓋的人群總數(shù)占工薪雇員數(shù)、經(jīng)濟活動人口總數(shù)或者總?cè)丝跀?shù)等的比例，后者界定為實際享受失業(yè)待遇的人數(shù)占所有失業(yè)者數(shù)量的比例。

通過比較不同收入水平國家的法定和實際覆蓋率可以發(fā)現(xiàn)，收入水平與覆蓋情況高度相關(guān)，高收入國家與低收入國家差距明顯。高收入國家主要集中在西歐和北美，因此這兩個地區(qū)的法定和實際覆蓋率最高。尤其是部分西歐國家，失業(yè)保護計劃不僅包含保險制度，還包含援助制度，因此實際覆蓋率遠高于其他地區(qū)。北美、中東歐和獨聯(lián)體國家法定覆蓋率較高，但實際覆蓋率則要小得多。

（三）各國覆蓋范圍均遵循逐步擴大的規(guī)律

從各國制度發(fā)展過程來看，失業(yè)保險覆蓋范圍均從正規(guī)部門起步，在早期尤其是從工業(yè)生產(chǎn)部門，隨后擴展到其他部門，并且都呈現(xiàn)出從小到大、從易到難、從淺到深的發(fā)展特點，沒有任何一個國家一開始就實現(xiàn)全覆蓋（事實上，目前也沒有任何一個國家實現(xiàn)所有勞動者的全覆蓋）。

比如，英國作為世界上第一個建立強制失業(yè)保險制度的國家，其制度在初期僅覆蓋7個技術(shù)性行業(yè)的約200萬體力勞動者，到40年代末，隨著國家社會保障制度的全面改革，英國失業(yè)保險的覆蓋面達到2000萬人，占所有各類工薪雇員的80%。

加拿大1940年建立失業(yè)保險制度，只覆蓋正規(guī)就業(yè)部門，總覆蓋率42%。1955年將農(nóng)林業(yè)工人和警察納入，1957年季節(jié)工人（包括漁民）納入，1965年理發(fā)師、出租車司機以及農(nóng)業(yè)工人納入。20世紀(jì)90年代開始轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)保險制度，進一步深化制度功能。

韓國就業(yè)保險制度建立相對較晚，但從1995年開始實施后，發(fā)展較為迅速，尤其是剛好趕上亞洲金融危機，政府為應(yīng)對就業(yè)沖擊，大力擴大覆蓋范圍。一開始只覆蓋雇員在30人以上的公司，到1998年所有公司不論規(guī)模大小，都納入覆蓋范圍，兼職工人和小時工也獲得保障。

美國建立失業(yè)保險制度時覆蓋雇員數(shù)在8個以上的公司，1954年擴大到雇員數(shù)為4個以上，并納入聯(lián)邦雇員，1970年覆蓋所有私營企業(yè)、大多數(shù)非營利性組織、州醫(yī)院和大學(xué)，1976年覆蓋州和地方政府雇員、非營利中小學(xué)，農(nóng)業(yè)和家庭工人也受到有限覆蓋。

二、靜態(tài)觀察：主要國家失業(yè)保險具體覆蓋現(xiàn)狀

（一）幾類不同國家參保覆蓋總體情況

1.經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家（OECD）

覆蓋人群。大多數(shù)國家覆蓋所有受雇人群，不論行業(yè)或部門。奧地利、德國和盧森堡等國還覆蓋學(xué)徒、畢業(yè)生等。許多國家排除自雇就業(yè)者。一些國家也排除家庭工人或臨時工，如愛爾蘭、日本、葡萄牙、西班牙、美國等。

失業(yè)津貼水平。初始替代率是近期平均工資的40%—75%左右，但也有特別高的國家，如瑞典達到80%，丹麥90%。不過，許多國家對最高繳費工資和最高津貼水平做出限制。等待期從3—7天不等。在一些國家，如果勞動者主動辭職，或者因為失職而被辭退，等待期延長到6周至6個月左右。如果失業(yè)者有需要撫養(yǎng)的配偶或子女，一些國家規(guī)定可以領(lǐng)取額外的津貼，如比利時、德國、英國等。大多數(shù)國家的失業(yè)津貼要計稅，如比利時、加拿大、荷蘭、美國、英國、丹麥和法國等。endprint

津貼期限。大多數(shù)國家限制享受失業(yè)保險的時間長度，其中一個例外是比利時，它沒有具體時間限制。大多數(shù)國家受益期一般是8—36周，它往往與繳費、就業(yè)時間和年齡相關(guān)。

資格條件。一般就業(yè)時間最低要求是，過去一年要工作6個月。最低要求的冰島規(guī)定過去52周至少工作10周，最高要求的葡萄牙規(guī)定過去24個月至少工作540天。所有國家都要求失業(yè)者在就業(yè)機構(gòu)登記。冰島和法國等要求失業(yè)者要居住在本國。在幾乎所有國家，勞動者主動辭職、失職、罷工等，都將無法獲得津貼。大多數(shù)國家要求津貼領(lǐng)取者必須能夠隨時準(zhǔn)備工作，例外國家有芬蘭、冰島和西班牙。如果不參加培訓(xùn)、沒有合理理由而拒絕合適的職業(yè)安排等情況，將失去領(lǐng)取津貼的資格。違反程度決定了失效時期，從1—4個月不等。許多國家規(guī)定津貼領(lǐng)取者要定期到就業(yè)機構(gòu)報到。

融資來源。大多數(shù)失業(yè)保險是由雇員和雇主共同繳費，費率二者相等，或者雇主更高一些。只有個別國家是由雇員或雇主單方繳費的，僅雇主繳費的國家有冰島、意大利和美國，僅雇員繳費的有盧森堡。一般情況下政府會承擔(dān)失業(yè)保險支付的赤字。在意大利和西班牙，政府對失業(yè)保險基金提供補貼。在美國、日本和意大利，政府承擔(dān)失業(yè)保險制度的管理成本。極個別國家的政府也向失業(yè)保險基金繳費。不同國家間的繳費率差別較大。不過，大多數(shù)國家繳費率低于3%，其余國家繳費率大多在3%—8%之間。繳費率高的國家一般提供的津貼項目相應(yīng)地也多一些，除了生活津貼外，還包括求職、培訓(xùn)等津貼。

2.東歐和中亞國家（轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體）

覆蓋人群。大多數(shù)國家覆蓋工薪雇員，并按照年齡覆蓋：一般男性16—59歲，女性16—54歲。在克羅地亞，大學(xué)或培訓(xùn)畢業(yè)生也受到覆蓋。家庭和臨時工人一般排除。

津貼水平。初始替代率一般是近期平均工資的50%—75%。津貼水平有下限（一般是最低工資）和上限（一般是地方、地區(qū)或全國平均工資）。津貼水平有時取決于失業(yè)原因。一些國家首次求職者能夠獲得低于最低工資水平的失業(yè)津貼。阿爾巴尼亞、阿塞拜疆、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、烏克蘭、烏茲別克斯坦等還為失業(yè)者家屬提供補助。

津貼期限。一般是在6—24個月。有些國家津貼期限取決于就業(yè)時間、繳費時間以及年齡等因素。畢業(yè)生津貼期限較短。一些國家還為臨近退休失業(yè)人員延長津貼期限。

資格條件。最低工作時間要求從3—12個月不等。所有國家都要求在就業(yè)機構(gòu)登記。在大多數(shù)國家，如果勞動者自身失職而丟掉工作，則沒有資格獲得失業(yè)津貼。多數(shù)國家要求津貼領(lǐng)取者能夠隨時準(zhǔn)備工作，并尋找工作。如果拒絕培訓(xùn)，將失去資格。如果領(lǐng)取者拒絕一份合適的工作安排、不服從勞動力市場規(guī)定或提供欺詐申請信息，津貼將會減少、延遲和終止。

融資來源。幾乎所有國家都要求雇主繳費，個別國家也要求雇員繳費。雇員繳費率為0.06%—1%左右，雇主繳費為0.06%—6%左右。政府補貼或赤字籌資比較普遍。

3.發(fā)展中國家

覆蓋范圍。在建立失業(yè)保險制度的十幾個發(fā)展中國家中，多數(shù)在覆蓋范圍上規(guī)定得比較窄，僅包含工薪雇員。阿根廷、秘魯、突尼斯、馬耳他、巴西等都是這種情況。少數(shù)國家也有排除一些類別人員的規(guī)定，如伊朗規(guī)定不包括自雇人員，塞浦路斯規(guī)定不包括非全日制工人和家庭傭工，委內(nèi)瑞拉規(guī)定不包括臨時工、家庭雇工和傭工等。

津貼水平。一般是近期平均工資的50%—60%左右。在阿根廷和巴西，最低和最高津貼水平與最低工資成一定比例。伊朗還對受撫養(yǎng)的家屬提供補助，每增加一個撫養(yǎng)者，替代率上升10%，最多可以有4個撫養(yǎng)者。

津貼期限。從3—50個月不等，主要取決于就業(yè)、繳費和年齡等。其中伊朗規(guī)定，年齡在55歲以上的失業(yè)者可以領(lǐng)取失業(yè)津貼直至退休年齡。

資格條件。失業(yè)前必須工作6—24個月不等，多個國家規(guī)定不能因為失業(yè)者個人失職，并且領(lǐng)取者必須能夠隨時準(zhǔn)備工作。

融資來源。一般由雇主和雇員共同繳費，或者由雇主單方繳費，繳費水平較低，大多數(shù)都在2%以內(nèi)。有些國家有明確的政府繳費比例，如泰國（0.25%）、土耳其（1%）、越南（1%），委內(nèi)瑞拉政府對低收入群體的繳費進行補貼。

（二）特殊群體參保情況

1.公務(wù)員

與其他就業(yè)群體相比，各國公務(wù)員均享有較為穩(wěn)定的就業(yè)保障。在失業(yè)保護類型上，主要有以下幾種情況：

一是與其他就業(yè)群體一樣，納入統(tǒng)一的失業(yè)保險制度中，主要國家有美國、加拿大、克羅地亞、愛爾蘭、羅馬尼亞等國，比如美國政府雇員與其他就業(yè)群體一樣，按照同樣條件參加失業(yè)保險制度，個人不需要交費，失業(yè)時待遇享受條件也與其他就業(yè)群體一樣。

二是建立公務(wù)員群體專門的保險制度，主要國家有日本、韓國等。比如，韓國公務(wù)員不參加統(tǒng)一的失業(yè)保險制度，而是在養(yǎng)老保險制度中做出相關(guān)規(guī)定（公務(wù)員有專門的養(yǎng)老保險制度）。

三是未建立任何形式的保險制度，但對離職或解聘公務(wù)員有相關(guān)保障。比如，英國新的公務(wù)員補償計劃（CSCS）從2010年開始實施，成為1987年以來最大改革。補償計劃對主動離職和解雇分別做出安排，其中對低收入者和臨近退休者額外照顧，同時對高收入者的補償進行限制。補償分成兩種情況：第一種是自動離職：不到正常退休年齡的，根據(jù)工作年限，1年補償1個月工資，最高為21個月；超過正常退休年齡的，1年補償1個月工資，最高補償6個月；已經(jīng)達到最低退休年齡的，可以選擇提前退休。第二種是強行解雇：1年補償1個月工資，最高補12個月，但所有雇員在不知是否會被解雇的情況下，都有機會首先選擇主動離職。德國公務(wù)員享有穩(wěn)定的就業(yè)保障和社會保障特權(quán)，如不參加養(yǎng)老和失業(yè)保險等，一般情況下不解雇公務(wù)員，例外情況只有長期生病或緩刑期等。緩刑期后公務(wù)員可以退休，并根據(jù)工作年限獲得一份年金。總體來說，各國公務(wù)員制度采用第三種失業(yè)保護類型的比較普遍。endprint

2.自雇者

由于就業(yè)形式靈活、管理困難，大多數(shù)國家未將自雇者納入失業(yè)保險制度覆蓋范圍，但也有部分國家涵蓋，綜合來看，主要有以下特點：（1）除了制度類型為補貼自愿性的國家如丹麥、芬蘭和瑞典外，一些社會保險類型國家奉行自愿原則，讓自雇者自行決定是否參加失業(yè)保險，如德國、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞、烏克蘭、哥倫比亞、韓國等。（2）有部分國家自雇者的失業(yè)保險待遇是由統(tǒng)一征收的養(yǎng)老保險繳費來支付的，如冰島、挪威、阿塞拜疆、亞美尼亞、哈薩克斯坦等。（3）與被雇者相比，自雇者繳費比例一般等于雇主和被雇者繳費比例之和，待遇享受條件一樣。

3.靈活就業(yè)人員

國外靈活就業(yè)方式主要包括非全日制就業(yè)、臨時就業(yè)（含短期就業(yè)、派遣就業(yè)、待命就業(yè)、季節(jié)就業(yè)）、兼職就業(yè)、遠程就業(yè)、承包就業(yè)、獨立就業(yè)、自營就業(yè)、家庭就業(yè)等。總的看，發(fā)達市場經(jīng)濟國家的靈活就業(yè)以非全日制就業(yè)、臨時就業(yè)為主，發(fā)展中國家則以自營就業(yè)、家庭就業(yè)為主。但各國對靈活就業(yè)沒有統(tǒng)一界定，失業(yè)保險相關(guān)規(guī)定上差異也較大。一些國家僅以工作時間等規(guī)定參保范圍，相對來說，靈活就業(yè)人員參保就比較容易。如德國規(guī)定每周工作時間少于18小時的雇員不在享受失業(yè)保險范圍；日本將工作時間少于4個月的季節(jié)性工人排除；南非規(guī)定1個月工作時間在24小時以上的納入?yún)⒈７秶渲邪彝スと恕⒓竟?jié)工人等。一些國家以收入水平作為是否納入?yún)⒈７秶臉?biāo)準(zhǔn)，比如英國規(guī)定無論是自雇還是被雇的臨時工、兼職工，只要收入超過一定范圍，都要繳納失業(yè)保險費。一些國家從就業(yè)類型上規(guī)定參保范圍，對靈活就業(yè)人員明確覆蓋或排除。以臨時工為例，一些國家將之納入保護范圍，如加拿大、英國、澳大利亞等，有些國家則明確排除，比如美國、愛爾蘭、埃及、泰國等。

4.外國人

外國人是否參加失業(yè)保險可以根據(jù)是否簽署社會保障協(xié)議作出分類。第一種情況是簽署了社會保障協(xié)議。社會保障協(xié)議既有多邊也有雙邊協(xié)議。歐盟內(nèi)部是典型的多邊協(xié)議，針對勞動者在歐盟內(nèi)部流動參加失業(yè)保險問題，它的基本原則是，歐盟一國公民到另一國工作要享受同等國民待遇，按照工作地法律規(guī)定參加失業(yè)保險，一旦失業(yè)可以享受同等待遇。除歐盟以外，許多國家之間簽署了雙邊社會保障協(xié)議，一般規(guī)定工人可以在本國繳費，而到另一國就業(yè)時豁免繳費。

第二種情況是，沒有簽署雙邊協(xié)議的，外國工人是否參加失業(yè)保險則由工作所在國單方?jīng)Q定，一些國家強制性較強，比如美國規(guī)定雇主必須為外國工人繳納失業(yè)保險費，但一些非移民性的外國工人可以豁免繳費，包括持H-2A農(nóng)場工人、J-1交流訪問學(xué)者、F1和M1學(xué)生等幾類簽證人員。加拿大、土耳其、哈薩克斯坦、愛沙尼亞等國也明確覆蓋外國工人。一些國家對外國工人是否參加采取自愿原則，比如德國、伊朗等。外國人享受失業(yè)保險待遇，要求有合法的工作許可，以及與本國公民一樣的受益條件。南非規(guī)定，就業(yè)合同結(jié)束時，根據(jù)法律要求必須離境的外國人，不納入失業(yè)保險覆蓋范圍。但外國人享受失業(yè)保險待遇一般相對較難，比如據(jù)估計，2008年外國臨時工人對加拿大就業(yè)保險（EI）項目的繳費為1.26億美元，但一旦失業(yè)往往很難享受失業(yè)保險常規(guī)待遇，享受特殊待遇（如生育等）則相對容易一些，盡管也有障礙。

5.其他一些具有本國特色的特殊群體

除了一般就業(yè)群體外，有些國家還為本國特殊群體設(shè)計了失業(yè)保險制度。比如加拿大就業(yè)保險的漁業(yè)津貼，它覆蓋自雇漁民。自雇漁民能否領(lǐng)取漁業(yè)津貼主要取決于資格期（qualifying period）內(nèi)的收入狀況以及勞動力參與期（labour force attachment period）內(nèi)的行為。資格期是指享受待遇前的31周；勞動力參與期是資格期前的52周。在勞動力參與期內(nèi)，自雇漁民必須至少有3000美元的漁業(yè)收入或者至少從事490個小時以上的漁業(yè)工作。在資格期內(nèi)，漁民的收入要求取決于不同地區(qū)的失業(yè)率，從2500—4200美元不等。如果漁民剛開始工作或者資格期前離開漁業(yè)工作一年以上，資格期的收入要求至少為5500美元。一旦失去漁業(yè)收入，漁民需要自行申請津貼，并有2周的等待期。津貼水平取決于資格期內(nèi)的收入、所在地區(qū)失業(yè)率等因素，替代率為55%。領(lǐng)取津貼期間，漁民必須隨時準(zhǔn)備工作、努力尋找工作并進行詳細記錄、與就業(yè)機構(gòu)保持聯(lián)系、報告失業(yè)期間的收入和參加培訓(xùn)等情況。最高可以領(lǐng)取26周的待遇。

三、失業(yè)保險覆蓋范圍的國際經(jīng)驗

（一）覆蓋范圍從根本上取決于市場經(jīng)濟發(fā)展水平

國際經(jīng)驗表明，失業(yè)保險的建立和發(fā)展歸根到底受生產(chǎn)力發(fā)展水平和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化水平的制約。不同于其他社會保險，失業(yè)保險本質(zhì)上是與市場競爭中的職業(yè)風(fēng)險密切聯(lián)系的具有公共服務(wù)職能的險種，社會對失業(yè)保險服務(wù)的需求和提供失業(yè)保險服務(wù)的能力共同決定著失業(yè)保險覆蓋面擴大的進程。

建立失業(yè)保障制度的國家多為工業(yè)比較發(fā)達的國家，這與工業(yè)失業(yè)風(fēng)險要遠遠大于農(nóng)業(yè)和手工業(yè)失業(yè)風(fēng)險相關(guān)。從失業(yè)保障的覆蓋面可以明顯反映出一個國家的工業(yè)化水平。有將近半數(shù)的國家（地區(qū)）沒有設(shè)立失業(yè)保障制度，它們多為亞洲、非洲和拉丁美洲的發(fā)展中國家，這些國家的工業(yè)人口比例比較小。

從失業(yè)保險建制率看，工業(yè)化國家普遍高于非工業(yè)化國家，市場經(jīng)濟國家普遍高于計劃經(jīng)濟國家和轉(zhuǎn)型國家，發(fā)達國家普遍高于發(fā)展中國家。建立失業(yè)保險制度的78個國家，絕大多數(shù)分布在發(fā)達國家。發(fā)達國家?guī)缀醵家呀⑹I(yè)保險制度（個別高收入國家因建立了高水平的福利制度而沒有必要專門建立失業(yè)保險制度，個別亞洲新興發(fā)達國家或地區(qū)則因歷史文化傳統(tǒng)而較晚才建立失業(yè)保險制度），而只有十幾個發(fā)展中國家建立了失業(yè)保險制度。

失業(yè)保險制度與其他幾類社會保險相比，通常建立時間較晚，國別擴展較慢。失業(yè)保險在全球擴大覆蓋面，是一個長期緩慢漸進的過程。失業(yè)保險制度的建立，從根本上說，是與現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展息息相關(guān)的。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，失業(yè)保險的建制國家（地區(qū)）數(shù)量也不斷增長，失業(yè)保險覆蓋的人群不斷擴大。如市場化程度最高的國家美國，其失業(yè)保險的范圍最初限于私人企業(yè)部門的雇員，1970年擴大到非營利部門，1976年又?jǐn)U大到州地方政府雇員，1978年將失業(yè)保險擴大到包括家庭傭工在內(nèi)的幾乎所有工薪勞動者。endprint

除了主要受經(jīng)濟發(fā)展水平影響外，歷史背景、文化傳統(tǒng)和一個國家的社會保障制度模式的選擇，也在很大程度上影響著失業(yè)保險制度覆蓋人群的范圍。如法國雖然不是市場經(jīng)濟和工業(yè)化最發(fā)達的國家，卻受政治文化因素的影響，在全世界最早建立了失業(yè)保險制度。又如，一些殖民地落后國家受宗主國的影響，也早早地建立了失業(yè)保險制度。而香港、新加坡等國家、地區(qū)，受文化傳統(tǒng)和社會保障制度模式選擇等因素的影響，一直沒有建立失業(yè)保險制度。朝鮮、古巴等國目前仍然實行計劃經(jīng)濟體制，因而沒有建立失業(yè)保險制度。可見，政治和經(jīng)濟體制因素對失業(yè)保險制度的建立和覆蓋范圍的擴展也是有重要影響的。

某些職業(yè)群體如家庭工人、家務(wù)傭工、按日計酬的工人，以及那些在社會保障制度中難以實施者如農(nóng)業(yè)工人和自我雇傭者，他們往往最初未在覆蓋范圍內(nèi)。但是近年來的趨勢是為這些群體建立專門基金或?qū)⑺麄冎糜谝话愕谋Ｕ现贫戎小Ｄ承﹪业闹贫葘ι优驗樵诩茵B(yǎng)育子女暫時離職或未參加強制性項目的自我雇傭者，也規(guī)定了自愿保障的辦法。有些工業(yè)化國家，雖然建立社會保障的時間較晚，但都越過了分別建立工業(yè)或農(nóng)業(yè)保險基金階段，而實行全國統(tǒng)一的社會保障制度。

大多數(shù)發(fā)展中國家經(jīng)歷了若干年，逐漸擴大其覆蓋范圍。在這些國家發(fā)展的初期階段，由于其人口中的大部分仍然生活在以物易物占優(yōu)勢的、大家庭或部落經(jīng)濟的社會中，因而在這種情況下，正像工業(yè)化國家社會保障的初期階段，主要保障對象是工薪勞動者，使他們不致因為失業(yè)而失去收入。

（二）覆蓋范圍的確定要考慮管理成本和管理難度

失業(yè)保險制度的建立與功能的擴展與社會需求和供給能力的情況密不可分，既應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展水平、社會和勞動者對失業(yè)保險的需求相適應(yīng)，也要與失業(yè)保險管理服務(wù)能力水平相適應(yīng)。失業(yè)保險參保范圍以適度為宜，而非越早普及或覆蓋面越大越好。失業(yè)保險覆蓋面的擴大不能搞人為地大躍進，不能為了擴面而擴面，尤其不能單純?yōu)榱藬U大失業(yè)保險資金來源。

對于繳費型失業(yè)保險制度而言，把以實物或現(xiàn)金為主要收入形式的群體納入?yún)⒈７秶潜容^困難的。在發(fā)展中國家，農(nóng)村富余勞動力和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的收入形式大多沒有實現(xiàn)電子化、信息化，因而較難核實其真實收入水平。對這類群體，在條件不成熟的情況下，不必急于將其擴進覆蓋范圍，或者允許其采取比較靈活的形式參保。

同樣，靈活就業(yè)人員等群體收入不固定、就業(yè)時間不穩(wěn)定，政府部門要判斷這部分人群是否符合失業(yè)保險享受標(biāo)準(zhǔn)，以及進行妥善管理以避免道德風(fēng)險的存在，都是比較困難的，而且成本較高。從成本-收益角度進行選擇，將難以管理以及管理成本較高的部分人群排除出覆蓋范圍，是必要的。

西方國家通常是從私營企業(yè)工薪雇員開始，然后逐步擴大到其他群體。個體從業(yè)人員、農(nóng)民、靈活就業(yè)人員往往較遲納入制度體系或從未被納入。從管理角度來看，也是有道理的。

（三）覆蓋范圍的確定要考慮不同群體職業(yè)特征和風(fēng)險差異

在發(fā)展中國家，從職業(yè)化和市場化的角度看，可以將勞動者劃分為三類群體，即市場經(jīng)濟部門的職業(yè)化群體、傳統(tǒng)社會中從事自給自足生產(chǎn)的勞動者和處于二者之間的不穩(wěn)定轉(zhuǎn)移群體。失業(yè)保險主要覆蓋職業(yè)化群體，因為這些群體已失去土地保障和傳統(tǒng)的家庭或社區(qū)保障，其失業(yè)風(fēng)險大，對失業(yè)保險的需求突出。其次，是由農(nóng)村向城市、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、市場經(jīng)濟領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的人群，這部分人群職業(yè)狀態(tài)尚不穩(wěn)定，對其失業(yè)保險覆蓋制度的安排應(yīng)該是彈性的、靈活的和自主選擇的。對于傳統(tǒng)的自給自足的農(nóng)業(yè)社會的勞動者，沒有必要強行把他們納入失業(yè)保險的覆蓋中來。我們注意到，在加拿大等國家，海員和漁民參加失業(yè)保險。但實際上，在這里漁民已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的第一產(chǎn)業(yè)的自然經(jīng)濟形態(tài)里的勞動者，而是高度職業(yè)化的群體。

靈活就業(yè)人員是職業(yè)風(fēng)險相對較大的群體，把這個群體納入失業(yè)保險覆蓋范圍，對于保障其失業(yè)期間的生活和促進其就業(yè)具有重要意義。但在設(shè)計具體制度時，還要考慮到失業(yè)保險管理服務(wù)能力和靈活就業(yè)人員自身的愿望和要求。對于靈活就業(yè)人員和自雇人員，可以實行自愿性政策。

對于非職業(yè)化群體或就業(yè)方式不穩(wěn)定的群體，應(yīng)提供自愿性、選擇性和一定靈活性的彈性制度安排。從本源意義上講，失業(yè)保險是為了應(yīng)對工人群體的失業(yè)風(fēng)險、解決失業(yè)期間生活保障問題，因此，它與社會的生產(chǎn)力發(fā)展水平、工業(yè)化、市場化和職業(yè)化等因素密切相關(guān)。傳統(tǒng)的農(nóng)民等自給自足經(jīng)濟活動群體，以及其他非職業(yè)化人員的失業(yè)風(fēng)險和生活困難，不應(yīng)通過失業(yè)保險來解決，而應(yīng)通過其他方式加以解決。

公務(wù)員屬于低失業(yè)風(fēng)險、高保障群體，從預(yù)防失業(yè)風(fēng)險的角度來說，公務(wù)員等群體并無太大參加失業(yè)保險的必要。但從保障和增強勞動力市場的靈活性以及增進公平的角度看，將公務(wù)員和參公管理的事業(yè)單位勞動者納入失業(yè)保險覆蓋范圍中來，也無不可（但要防止本應(yīng)通過從公務(wù)員工資收入中扣繳的支出通過提高工資水平變相轉(zhuǎn)嫁給財政負擔(dān)）。公務(wù)員群體確實有與其他就業(yè)群體不一樣的特點，在西方國家，公務(wù)員是否納入覆蓋范圍，與各國自身制度、文化傳統(tǒng)關(guān)系較大。

（四）失業(yè)保險覆蓋范圍要考慮其他制度安排

失業(yè)風(fēng)險不能也不必完全依靠失業(yè)保險，失業(yè)保險制度盡可能地覆蓋更多人群是我們的良好愿望，但根據(jù)國外一些國家的經(jīng)驗，如果跳出失業(yè)保險制度看失業(yè)風(fēng)險，就會發(fā)現(xiàn)還有別的選擇方案。特定群體的失業(yè)風(fēng)險防范可以有不同的選擇，失業(yè)保險以外還有其他的保障制度也能發(fā)揮保障生活和促進就業(yè)的作用，并非所有群體都需要通過失業(yè)保險來解決失業(yè)時的生活保障問題。我們注意到，一些福利國家，直接通過高水平的福利制度安排替代了失業(yè)保險的職能；一些發(fā)達國家則通過收入補償?shù)绕渌绞絹斫鉀Q暫時失業(yè)所面臨的困難。通過完善最低生活保障制度、住房和醫(yī)療保障制度等，也能在一定程度上緩解失業(yè)對人們生活造成的沖擊。

此外，失業(yè)保險制度與就業(yè)促進制度可以有機結(jié)合，就業(yè)專項基金和失業(yè)保險基金在保障生活和促進就業(yè)方面可以統(tǒng)籌使用。對于特定群體，如大學(xué)和其他各類學(xué)校畢業(yè)生、培訓(xùn)結(jié)業(yè)學(xué)員等，可以采取先享受權(quán)益后履行義務(wù)的方式來進入失業(yè)保險覆蓋范圍。在特殊時期（如金融危機、經(jīng)濟危機時期），可以加大財政對就業(yè)促進資金的投入來應(yīng)對失業(yè)壓力的增加。

（作者單位：人力資源社會保障部國際勞動保障研究所）endprint

除了主要受經(jīng)濟發(fā)展水平影響外，歷史背景、文化傳統(tǒng)和一個國家的社會保障制度模式的選擇，也在很大程度上影響著失業(yè)保險制度覆蓋人群的范圍。如法國雖然不是市場經(jīng)濟和工業(yè)化最發(fā)達的國家，卻受政治文化因素的影響，在全世界最早建立了失業(yè)保險制度。又如，一些殖民地落后國家受宗主國的影響，也早早地建立了失業(yè)保險制度。而香港、新加坡等國家、地區(qū)，受文化傳統(tǒng)和社會保障制度模式選擇等因素的影響，一直沒有建立失業(yè)保險制度。朝鮮、古巴等國目前仍然實行計劃經(jīng)濟體制，因而沒有建立失業(yè)保險制度。可見，政治和經(jīng)濟體制因素對失業(yè)保險制度的建立和覆蓋范圍的擴展也是有重要影響的。

某些職業(yè)群體如家庭工人、家務(wù)傭工、按日計酬的工人，以及那些在社會保障制度中難以實施者如農(nóng)業(yè)工人和自我雇傭者，他們往往最初未在覆蓋范圍內(nèi)。但是近年來的趨勢是為這些群體建立專門基金或?qū)⑺麄冎糜谝话愕谋Ｕ现贫戎小Ｄ承﹪业闹贫葘ι优驗樵诩茵B(yǎng)育子女暫時離職或未參加強制性項目的自我雇傭者，也規(guī)定了自愿保障的辦法。有些工業(yè)化國家，雖然建立社會保障的時間較晚，但都越過了分別建立工業(yè)或農(nóng)業(yè)保險基金階段，而實行全國統(tǒng)一的社會保障制度。

大多數(shù)發(fā)展中國家經(jīng)歷了若干年，逐漸擴大其覆蓋范圍。在這些國家發(fā)展的初期階段，由于其人口中的大部分仍然生活在以物易物占優(yōu)勢的、大家庭或部落經(jīng)濟的社會中，因而在這種情況下，正像工業(yè)化國家社會保障的初期階段，主要保障對象是工薪勞動者，使他們不致因為失業(yè)而失去收入。

（二）覆蓋范圍的確定要考慮管理成本和管理難度

失業(yè)保險制度的建立與功能的擴展與社會需求和供給能力的情況密不可分，既應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展水平、社會和勞動者對失業(yè)保險的需求相適應(yīng)，也要與失業(yè)保險管理服務(wù)能力水平相適應(yīng)。失業(yè)保險參保范圍以適度為宜，而非越早普及或覆蓋面越大越好。失業(yè)保險覆蓋面的擴大不能搞人為地大躍進，不能為了擴面而擴面，尤其不能單純?yōu)榱藬U大失業(yè)保險資金來源。

對于繳費型失業(yè)保險制度而言，把以實物或現(xiàn)金為主要收入形式的群體納入?yún)⒈７秶潜容^困難的。在發(fā)展中國家，農(nóng)村富余勞動力和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的收入形式大多沒有實現(xiàn)電子化、信息化，因而較難核實其真實收入水平。對這類群體，在條件不成熟的情況下，不必急于將其擴進覆蓋范圍，或者允許其采取比較靈活的形式參保。

同樣，靈活就業(yè)人員等群體收入不固定、就業(yè)時間不穩(wěn)定，政府部門要判斷這部分人群是否符合失業(yè)保險享受標(biāo)準(zhǔn)，以及進行妥善管理以避免道德風(fēng)險的存在，都是比較困難的，而且成本較高。從成本-收益角度進行選擇，將難以管理以及管理成本較高的部分人群排除出覆蓋范圍，是必要的。

西方國家通常是從私營企業(yè)工薪雇員開始，然后逐步擴大到其他群體。個體從業(yè)人員、農(nóng)民、靈活就業(yè)人員往往較遲納入制度體系或從未被納入。從管理角度來看，也是有道理的。

（三）覆蓋范圍的確定要考慮不同群體職業(yè)特征和風(fēng)險差異

在發(fā)展中國家，從職業(yè)化和市場化的角度看，可以將勞動者劃分為三類群體，即市場經(jīng)濟部門的職業(yè)化群體、傳統(tǒng)社會中從事自給自足生產(chǎn)的勞動者和處于二者之間的不穩(wěn)定轉(zhuǎn)移群體。失業(yè)保險主要覆蓋職業(yè)化群體，因為這些群體已失去土地保障和傳統(tǒng)的家庭或社區(qū)保障，其失業(yè)風(fēng)險大，對失業(yè)保險的需求突出。其次，是由農(nóng)村向城市、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、市場經(jīng)濟領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的人群，這部分人群職業(yè)狀態(tài)尚不穩(wěn)定，對其失業(yè)保險覆蓋制度的安排應(yīng)該是彈性的、靈活的和自主選擇的。對于傳統(tǒng)的自給自足的農(nóng)業(yè)社會的勞動者，沒有必要強行把他們納入失業(yè)保險的覆蓋中來。我們注意到，在加拿大等國家，海員和漁民參加失業(yè)保險。但實際上，在這里漁民已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的第一產(chǎn)業(yè)的自然經(jīng)濟形態(tài)里的勞動者，而是高度職業(yè)化的群體。

靈活就業(yè)人員是職業(yè)風(fēng)險相對較大的群體，把這個群體納入失業(yè)保險覆蓋范圍，對于保障其失業(yè)期間的生活和促進其就業(yè)具有重要意義。但在設(shè)計具體制度時，還要考慮到失業(yè)保險管理服務(wù)能力和靈活就業(yè)人員自身的愿望和要求。對于靈活就業(yè)人員和自雇人員，可以實行自愿性政策。

對于非職業(yè)化群體或就業(yè)方式不穩(wěn)定的群體，應(yīng)提供自愿性、選擇性和一定靈活性的彈性制度安排。從本源意義上講，失業(yè)保險是為了應(yīng)對工人群體的失業(yè)風(fēng)險、解決失業(yè)期間生活保障問題，因此，它與社會的生產(chǎn)力發(fā)展水平、工業(yè)化、市場化和職業(yè)化等因素密切相關(guān)。傳統(tǒng)的農(nóng)民等自給自足經(jīng)濟活動群體，以及其他非職業(yè)化人員的失業(yè)風(fēng)險和生活困難，不應(yīng)通過失業(yè)保險來解決，而應(yīng)通過其他方式加以解決。

公務(wù)員屬于低失業(yè)風(fēng)險、高保障群體，從預(yù)防失業(yè)風(fēng)險的角度來說，公務(wù)員等群體并無太大參加失業(yè)保險的必要。但從保障和增強勞動力市場的靈活性以及增進公平的角度看，將公務(wù)員和參公管理的事業(yè)單位勞動者納入失業(yè)保險覆蓋范圍中來，也無不可（但要防止本應(yīng)通過從公務(wù)員工資收入中扣繳的支出通過提高工資水平變相轉(zhuǎn)嫁給財政負擔(dān)）。公務(wù)員群體確實有與其他就業(yè)群體不一樣的特點，在西方國家，公務(wù)員是否納入覆蓋范圍，與各國自身制度、文化傳統(tǒng)關(guān)系較大。

（四）失業(yè)保險覆蓋范圍要考慮其他制度安排

失業(yè)風(fēng)險不能也不必完全依靠失業(yè)保險，失業(yè)保險制度盡可能地覆蓋更多人群是我們的良好愿望，但根據(jù)國外一些國家的經(jīng)驗，如果跳出失業(yè)保險制度看失業(yè)風(fēng)險，就會發(fā)現(xiàn)還有別的選擇方案。特定群體的失業(yè)風(fēng)險防范可以有不同的選擇，失業(yè)保險以外還有其他的保障制度也能發(fā)揮保障生活和促進就業(yè)的作用，并非所有群體都需要通過失業(yè)保險來解決失業(yè)時的生活保障問題。我們注意到，一些福利國家，直接通過高水平的福利制度安排替代了失業(yè)保險的職能；一些發(fā)達國家則通過收入補償?shù)绕渌绞絹斫鉀Q暫時失業(yè)所面臨的困難。通過完善最低生活保障制度、住房和醫(yī)療保障制度等，也能在一定程度上緩解失業(yè)對人們生活造成的沖擊。

此外，失業(yè)保險制度與就業(yè)促進制度可以有機結(jié)合，就業(yè)專項基金和失業(yè)保險基金在保障生活和促進就業(yè)方面可以統(tǒng)籌使用。對于特定群體，如大學(xué)和其他各類學(xué)校畢業(yè)生、培訓(xùn)結(jié)業(yè)學(xué)員等，可以采取先享受權(quán)益后履行義務(wù)的方式來進入失業(yè)保險覆蓋范圍。在特殊時期（如金融危機、經(jīng)濟危機時期），可以加大財政對就業(yè)促進資金的投入來應(yīng)對失業(yè)壓力的增加。

（作者單位：人力資源社會保障部國際勞動保障研究所）endprint

除了主要受經(jīng)濟發(fā)展水平影響外，歷史背景、文化傳統(tǒng)和一個國家的社會保障制度模式的選擇，也在很大程度上影響著失業(yè)保險制度覆蓋人群的范圍。如法國雖然不是市場經(jīng)濟和工業(yè)化最發(fā)達的國家，卻受政治文化因素的影響，在全世界最早建立了失業(yè)保險制度。又如，一些殖民地落后國家受宗主國的影響，也早早地建立了失業(yè)保險制度。而香港、新加坡等國家、地區(qū)，受文化傳統(tǒng)和社會保障制度模式選擇等因素的影響，一直沒有建立失業(yè)保險制度。朝鮮、古巴等國目前仍然實行計劃經(jīng)濟體制，因而沒有建立失業(yè)保險制度。可見，政治和經(jīng)濟體制因素對失業(yè)保險制度的建立和覆蓋范圍的擴展也是有重要影響的。

某些職業(yè)群體如家庭工人、家務(wù)傭工、按日計酬的工人，以及那些在社會保障制度中難以實施者如農(nóng)業(yè)工人和自我雇傭者，他們往往最初未在覆蓋范圍內(nèi)。但是近年來的趨勢是為這些群體建立專門基金或?qū)⑺麄冎糜谝话愕谋Ｕ现贫戎小Ｄ承﹪业闹贫葘ι优驗樵诩茵B(yǎng)育子女暫時離職或未參加強制性項目的自我雇傭者，也規(guī)定了自愿保障的辦法。有些工業(yè)化國家，雖然建立社會保障的時間較晚，但都越過了分別建立工業(yè)或農(nóng)業(yè)保險基金階段，而實行全國統(tǒng)一的社會保障制度。

大多數(shù)發(fā)展中國家經(jīng)歷了若干年，逐漸擴大其覆蓋范圍。在這些國家發(fā)展的初期階段，由于其人口中的大部分仍然生活在以物易物占優(yōu)勢的、大家庭或部落經(jīng)濟的社會中，因而在這種情況下，正像工業(yè)化國家社會保障的初期階段，主要保障對象是工薪勞動者，使他們不致因為失業(yè)而失去收入。

（二）覆蓋范圍的確定要考慮管理成本和管理難度

失業(yè)保險制度的建立與功能的擴展與社會需求和供給能力的情況密不可分，既應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展水平、社會和勞動者對失業(yè)保險的需求相適應(yīng)，也要與失業(yè)保險管理服務(wù)能力水平相適應(yīng)。失業(yè)保險參保范圍以適度為宜，而非越早普及或覆蓋面越大越好。失業(yè)保險覆蓋面的擴大不能搞人為地大躍進，不能為了擴面而擴面，尤其不能單純?yōu)榱藬U大失業(yè)保險資金來源。

對于繳費型失業(yè)保險制度而言，把以實物或現(xiàn)金為主要收入形式的群體納入?yún)⒈７秶潜容^困難的。在發(fā)展中國家，農(nóng)村富余勞動力和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的收入形式大多沒有實現(xiàn)電子化、信息化，因而較難核實其真實收入水平。對這類群體，在條件不成熟的情況下，不必急于將其擴進覆蓋范圍，或者允許其采取比較靈活的形式參保。

同樣，靈活就業(yè)人員等群體收入不固定、就業(yè)時間不穩(wěn)定，政府部門要判斷這部分人群是否符合失業(yè)保險享受標(biāo)準(zhǔn)，以及進行妥善管理以避免道德風(fēng)險的存在，都是比較困難的，而且成本較高。從成本-收益角度進行選擇，將難以管理以及管理成本較高的部分人群排除出覆蓋范圍，是必要的。

西方國家通常是從私營企業(yè)工薪雇員開始，然后逐步擴大到其他群體。個體從業(yè)人員、農(nóng)民、靈活就業(yè)人員往往較遲納入制度體系或從未被納入。從管理角度來看，也是有道理的。

（三）覆蓋范圍的確定要考慮不同群體職業(yè)特征和風(fēng)險差異

在發(fā)展中國家，從職業(yè)化和市場化的角度看，可以將勞動者劃分為三類群體，即市場經(jīng)濟部門的職業(yè)化群體、傳統(tǒng)社會中從事自給自足生產(chǎn)的勞動者和處于二者之間的不穩(wěn)定轉(zhuǎn)移群體。失業(yè)保險主要覆蓋職業(yè)化群體，因為這些群體已失去土地保障和傳統(tǒng)的家庭或社區(qū)保障，其失業(yè)風(fēng)險大，對失業(yè)保險的需求突出。其次，是由農(nóng)村向城市、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、市場經(jīng)濟領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的人群，這部分人群職業(yè)狀態(tài)尚不穩(wěn)定，對其失業(yè)保險覆蓋制度的安排應(yīng)該是彈性的、靈活的和自主選擇的。對于傳統(tǒng)的自給自足的農(nóng)業(yè)社會的勞動者，沒有必要強行把他們納入失業(yè)保險的覆蓋中來。我們注意到，在加拿大等國家，海員和漁民參加失業(yè)保險。但實際上，在這里漁民已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的第一產(chǎn)業(yè)的自然經(jīng)濟形態(tài)里的勞動者，而是高度職業(yè)化的群體。

靈活就業(yè)人員是職業(yè)風(fēng)險相對較大的群體，把這個群體納入失業(yè)保險覆蓋范圍，對于保障其失業(yè)期間的生活和促進其就業(yè)具有重要意義。但在設(shè)計具體制度時，還要考慮到失業(yè)保險管理服務(wù)能力和靈活就業(yè)人員自身的愿望和要求。對于靈活就業(yè)人員和自雇人員，可以實行自愿性政策。

對于非職業(yè)化群體或就業(yè)方式不穩(wěn)定的群體，應(yīng)提供自愿性、選擇性和一定靈活性的彈性制度安排。從本源意義上講，失業(yè)保險是為了應(yīng)對工人群體的失業(yè)風(fēng)險、解決失業(yè)期間生活保障問題，因此，它與社會的生產(chǎn)力發(fā)展水平、工業(yè)化、市場化和職業(yè)化等因素密切相關(guān)。傳統(tǒng)的農(nóng)民等自給自足經(jīng)濟活動群體，以及其他非職業(yè)化人員的失業(yè)風(fēng)險和生活困難，不應(yīng)通過失業(yè)保險來解決，而應(yīng)通過其他方式加以解決。

公務(wù)員屬于低失業(yè)風(fēng)險、高保障群體，從預(yù)防失業(yè)風(fēng)險的角度來說，公務(wù)員等群體并無太大參加失業(yè)保險的必要。但從保障和增強勞動力市場的靈活性以及增進公平的角度看，將公務(wù)員和參公管理的事業(yè)單位勞動者納入失業(yè)保險覆蓋范圍中來，也無不可（但要防止本應(yīng)通過從公務(wù)員工資收入中扣繳的支出通過提高工資水平變相轉(zhuǎn)嫁給財政負擔(dān)）。公務(wù)員群體確實有與其他就業(yè)群體不一樣的特點，在西方國家，公務(wù)員是否納入覆蓋范圍，與各國自身制度、文化傳統(tǒng)關(guān)系較大。

（四）失業(yè)保險覆蓋范圍要考慮其他制度安排

失業(yè)風(fēng)險不能也不必完全依靠失業(yè)保險，失業(yè)保險制度盡可能地覆蓋更多人群是我們的良好愿望，但根據(jù)國外一些國家的經(jīng)驗，如果跳出失業(yè)保險制度看失業(yè)風(fēng)險，就會發(fā)現(xiàn)還有別的選擇方案。特定群體的失業(yè)風(fēng)險防范可以有不同的選擇，失業(yè)保險以外還有其他的保障制度也能發(fā)揮保障生活和促進就業(yè)的作用，并非所有群體都需要通過失業(yè)保險來解決失業(yè)時的生活保障問題。我們注意到，一些福利國家，直接通過高水平的福利制度安排替代了失業(yè)保險的職能；一些發(fā)達國家則通過收入補償?shù)绕渌绞絹斫鉀Q暫時失業(yè)所面臨的困難。通過完善最低生活保障制度、住房和醫(yī)療保障制度等，也能在一定程度上緩解失業(yè)對人們生活造成的沖擊。

此外，失業(yè)保險制度與就業(yè)促進制度可以有機結(jié)合，就業(yè)專項基金和失業(yè)保險基金在保障生活和促進就業(yè)方面可以統(tǒng)籌使用。對于特定群體，如大學(xué)和其他各類學(xué)校畢業(yè)生、培訓(xùn)結(jié)業(yè)學(xué)員等，可以采取先享受權(quán)益后履行義務(wù)的方式來進入失業(yè)保險覆蓋范圍。在特殊時期（如金融危機、經(jīng)濟危機時期），可以加大財政對就業(yè)促進資金的投入來應(yīng)對失業(yè)壓力的增加。

（作者單位：人力資源社會保障部國際勞動保障研究所）endprint