論基層政府管理與社區民眾自治良性互動的重要性

林志聰

摘要：目前我國社區民眾自治尚未實現真正意義上的自治，大部分的社區民眾自治屬于行政主導型模式。簡單、粗暴的管治方式難以發揮社區民眾自治的強大功能，與此同時，使得基層政府與民眾的摩擦不斷增多，甚至會引發劇烈的沖突。因此，建構基層政府管理與社區民眾自治良性互動關系是實現基層群眾自治與和諧社區的現實必要。

關鍵詞：基層政府；社區民眾自治；良性互動；基層民主建設中共的十七大報告提出“實現政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動”；中共的十八大報告提出“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制……發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合”。基層政府是與社區民眾最為接近的一級政府，它的管理行為直接作用于社區，對社區建設和治理具有非常巨大的作用。而社區民眾自治是基層群眾自治的重要組成部分，在現代基層社會治理中發揮著不可取代的作用。社區民眾自治運行與發展對基層政府管理具有反作用，不僅減輕政府管理的壓力，而且能改善政府管理方式、提高政府行政效能。實現基層政府管理與社區民眾自治的良性互動是實現基層政府有效管理與社區民眾真正自治、達到兩者相互促進與互補效果的前提，同時也有利于基層民主的發展和社會的穩定。

社區民眾自治是指社區的民眾通過民主協商、增進信任、整合資源、采取合作的行為共同參與社區公共事務治理的過程，并逐步使共同體進入“自我維系”的狀態。[1]社區居民委員會的社區民眾自治的主要組織載體，是實現基層政府管理與社區民眾自治良性互動的紐帶。目前，我國社區民眾自治存在三種模式：行政主導型模式、半行政半自治模式和自治型模式。上述三種模式事實上代表著不同的價值取向：前兩種是要在重新進行社會整合和社會再造時，強化基層政府的功能，主要運用政府及其所控制的資源進行自上而下的社會整合，并形成“新政府社會”；而后一種則是強化基層社區的功能，主要通過政府下放權力，建立社區自治組織，并通過這一組織動員社會參與進行社會整合，形成“社區制社會”。[2]后一種模式是我們所追求和努力構建社區民眾自治模式。

一、基層政府管理與社區民眾自治良性互動，是摒除傳統單向社區管理積弊的必然路徑

基層政府管理與社區民眾自治良性互動是相對于傳統基層政府管理與社區民眾自治被動管治模式而言的。“政府推進，行政主導”是我國社區建設管理的基本特征，社區民眾自治是在黨和政府的領導下進行的，政府利用行政強制力來推動社區建設導致了社區嚴重的行政化傾向。社區和行政區混為一談，社區規劃時過分強調行政區劃分的整齊統一，忽視了社區居民的認同感和自治參與意識。這種由上而下的單向管治模式，使得基層政府與社區民眾雙方在不平等的地位前提下，難于實現良性的互動。因此，良性互動要建立在兩者地位平等、權力邊界清晰的基礎上，打破傳統政府管理定勢思維，增強政府對社區群眾訴求的回應性，把基層政府對社區民眾自治的介入定位于對社區民眾自治運行進行服務、協調、保障和監督之上，在基層政府與社區民眾之間建立起協商與合作的雙向互動機制，共同處理社區的公共事務。在基層政府與社區民眾自臺良性互動的實踐探索中，較為成功的案例就是“江漢模式”。“江漢模式”開拓了基層政府依法行政與社區民眾自治相結合、基層政府管理功能與社區民眾自治功能互補的、全新的良性互動治理模式。

二、基層政府管理與社區民眾自治良性互動，是構建和諧社會的必要條件

傳統的社區管理模式，基層政府更傾向于采取直接、強制的命令手段和方式對社區民眾進行管理，民眾往往處于被動的地位，因為這種管理模式是自上而下的單向模式，民眾向上的訴求渠道被阻隔，因此，民眾的訴求和意見難以通過正常渠道向政府反映，民眾的需求亦無法得到滿足。當社區民眾無法通過法律賦予的權利自主管理社區公共事務，也無法通過正常渠道將訴求反映給政府，或政府對反映上來的民意不重視，民怨可能不斷積累，最終會以非正常渠道與方式發泄出來，造成社會的不穩定。近年來，我國因環境污染所造成的群體性事件呈多發態勢就是很好的例證，2011年環境群體性重大事件同比增長120%。僅2012的短短四個月，接連爆發了三起環境群體性事件——什邡市反對鉬銅項目事件、啟東市反對達標水排海基礎工程、寧波市反對引進PX項目事件。環境群體性事件的集中爆發，有些人認為這是經濟高速發展帶來的負面效果。但筆者認為更為根本的原因是基層政府與社區民眾之間缺乏良性的互動。一些基層政府計劃在本社區興建有潛在污染風險的項目，政府在決策問題上一味迷信領導經驗、專家意見、科學論證，恰恰不愿意建立與社區民眾溝通、協調的平臺，社區民眾參與本社區公共事務決策權得不到保障。這也不難理解“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”已成為目前我國民眾表達利益訴求的主要途徑和方式。基層政府管理與社區民眾自治之間的良好互動是社會的減壓閥，一旦這個減壓閥被堵塞，社會矛盾就會不斷積累，成為社會不穩定的導火線。

三、實現基層政府管理與社區民眾自治的良性互動，是社會轉型平穩過渡的現實需要

20世紀90年代以來，計劃經濟體制逐漸向市場經濟體制轉變，隨著市場經濟體制的不斷深入發展，社會各方面也發生重大變化，各種新問題、新挑戰沖擊著轉型中的中國社會。一元結構的轉變、“單位制”解體、城市化高速推進，使得過去單位管轄的大量公共事務被釋放出來，以及新增大量的公共事務，如果還是依賴傳統管理模式——由基層政府大包大攬，基層政府必然會因能力、人力、財力和精力的限制，無法處理好繁雜的公共事務，而且還可能因公共事務處理不當造成社會的不穩定。因此，面對社會轉型所增加的大量公共事務，基層政府管理與社區民眾自治應該有明確的職能分工，基層政府應該下放部分權力，把那些能讓社區民眾自治就能解決的公共事務由社區來承擔。只有兩者實現了良性互動，才能使相互配合，互相補充，使社會轉型平穩過渡。

四、實現基層政府管理與社區民眾自治的良性互動，是新形勢下發展基層民主的內在追求

我國憲法明確規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”社會主義民主的實質是人民群眾在享有對生產資料所有權的支配權的基礎上，成為國家和社會的真正主人，享有管理國家及其他社會事務的權利。真正的社區民眾自治，就要讓廣大的社區民眾直接參與公共事務和公益事業的管理，充分反映他們的利益訴求，保護自己的權益不受侵犯。但由于我國社區產生和發展的特殊性決定了目前社區獲取資源能力相對較弱，社區民眾自治積極性不足和自治水平較低，因此，基層政府需要推進社區構建起社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的社區自治體制，同時為社區民眾自治提供政策環境。從而社區民眾自治在基層政府的推進和培育下實現真正意義上的社區民眾自治。

基層政府管理與社區民眾自治良性互動的重要性進行探討，企盼能促使政府與民眾等各主體能重視基層政府管理與社區民眾自治良性互動的重要性，同時也為日后建構合理、科學的基層政府管理與社區民眾自治良性互動模式提供理論支持。

參考文獻：

[1] 陳偉東.社區自治——自組織網絡與制度設置[M].中國社會科學出版社，2004：1

[2] 徐勇.論城市社區建設中的社區居民自治[J]. 華中師范大學學報(人文社會科學版)，2001,(05)：7