實現契約化村務管理的原則與措施

秦朝明

摘要：在農村社會管理中實行契約化村務管理，能有效解決農村發展中出現的各種矛盾和問題。要堅持合法性、民主性、實效性、公開性原則,從嚴規范契約內容、契約形式、操作程序、管理制度、監督機制。

關鍵詞：村務管理；契約；原則；措施在市場經濟條件下，契約是規范和調整市場主體間法律關系的主要方式。在農村社會管理中實行契約化村務管理，就是要將契約精神貫穿到日常事務管理中，通過合同、協議、紀要等書面形式，把村級事務，特別是容易引發矛盾糾紛和不穩定問題的事項依法固定下來，以明確雙方的權利義務。同時，實行契約化村務管理還能把有關的法律法規、政策規定及村規民約具體到契約中去，達到公開透明、責權明晰、執法有據、運作規范的要求，從源頭上預防和化解矛盾糾紛。

多年來，在廣大農村通過開展普法教育，法治觀念逐步深入人心，群眾形成運用法律手段解決矛盾和糾紛的習慣。但隨著改革開放的不斷深入和社會利益關系的調整，農村社會管理中出現了一些新情況、新問題。部分村莊村兩委班子渙散、矛盾突出、群眾上訪問題嚴重，亟需進行綜合整治。這些問題的出現，有深刻的歷史背景和現實原因：一是傳統道德與當前少數干部群眾道德滑坡和信仰危機發生沖突；二是家長制作風與群眾要求民主管理的愿望不相符合；三是現行法律法規應用于農村事務管理缺少有效載體。農村發展中出現的這些矛盾和問題，亟需通過契約化村務管理這一有效途徑進行解決。

一、實現契約化村務管理的原則

（一）堅持合法性原則。在擬定各類契約文本的過程中，要邀請法律顧問、司法行政人員或相關執法職能部門的人員參與，還要咨詢有關專業人員、查閱相關資料，使各項條款符合國家的法律法規和有關政策規定，確保要件齊全、合法有據。

（二）堅持民主性原則。凡契約涉及的范圍、內容，均由村居組織和村居民會議進行充分討論，取得一致意見后，公開征求群眾意見。采取契約形式，制定契約內容，通過民主決策的渠道，民主商定，充分體現群眾的意愿。簽約過程中，堅持雙方協商同意，不搞強迫命令。簽約后，要求締約雙方嚴格遵照執行，落實執行情況及時向村居民會議或村居民代表會議報告，使整個過程成為一個民主決策、民主議事的過程。

（三）堅持實效性原則。堅持具體情況具體對待，不搞一刀切。除土地承包、資產承包等與群眾切身利益密切相關、容易引發矛盾糾紛的事項必須簽定合同外，鼓勵各村本著實效、管用的原則，根據各自特點和社情民意，找準主要問題和容易引發矛盾的因素，自主選擇契約范圍和契約形式，因村制宜、因事制宜，由急到緩、由簡到全，逐步推進。社會穩定工作好的村，著力于提高干部群眾的法治意識和綜合素質，實現經濟和社會事業的持續協調發展；問題比較多的村，著力解決容易引發問題的因素，防范可能出現的問題。真正把建立契約的過程變成干部群眾學法用法和自我教育、自我管理、自我提高的過程，使制定出的各類契約切合實際，便于操作，易于執行。

（四）堅持公開性原則。對村居事務決策活動、契約文本等，及時通過廣播、明白紙、公開欄、民主聽證會等形式，進行公開、公示，保證村居事務管理活動在事前、事中、事后全程公開。

二、實現契約化村務管理的重點措施

（一）要從嚴規范契約內容。結合各村實際情況，把面上普遍存在的、容易引發矛盾糾紛和不穩定問題的事務，大致歸納為農村負擔、財務管理、集體資產承包、土地管理、村莊規劃、村務決策、治安管理責任制、公共事務管理、社會公益事業、其他涉及群眾切身利益的重大事項和熱點問題等大類，再細分成若干小項，全部納入村務契約化管理的范圍。

（二）要從嚴規范契約形式。根據具體情況和不同要求，決定適用的契約形式，主要有合同、協議、紀要等幾種。涉及土地、資產、廠礦企業承包等內容的，用合同的形式；涉及公益事業、村莊規劃、村務決策等在面上有普遍約束力，要求干部群眾共同遵守的事項，用紀要的形式；涉及瞻養、撫育等個案性的事務，用協議的形式。每一項事務具體采用哪種契約形式，要根據各自的實際需要，因事、因地合理選擇。

（三）要從嚴規范操作程序。在契約的形成過程中，首先由各村召開支部會議，對本村事務進行逐項梳理，確定適用契約化管理的事項目錄，根據契約目錄，選擇契約文本，然后召開村兩委會議，對契約文本進行討論修改，形成初稿。在此基礎上，召開全體黨員和村民代表會議，對契約文本初稿逐項討論通過，形成定稿，最后與村民分別簽定。

（四）要從嚴規范管理制度。所有招標項目、村級承包項目、土地調整和經營活動必須簽定正式合同；對那些法律沒有具體規定的，以協議的形式形成協議書。所有契約均視不同性質、不同形式、不同內容，分門別類，備案存檔，加強規范管理。所有正式合同在簽定后立即進行公證，屬村規民約范圍的存村級檔案；涉及承包期較長、經濟金額較大以及影響較大的合同，報鄉鎮政府備案存檔。

（五）要從嚴規范監督機制。各村要設立契約化管理監督小組，認真審查各類契約的內容是否全面真實，決策程序是否科學，管理是否規范，執行是否到位。契約生效后，出現分歧由監督小組評判。監督小組按時向村兩委會議和村民會議或村民代表會議報告監督情況，接受群眾監督。