從集權分權看地區間經濟差距

徐一睿

核心提示：中國經濟差距“總體在改善、局部在擴大”的特征明顯。城鎮化與土地財政是拉大省內經濟差距的重要原因之一。

中國的地區間經濟差距問題一直以來備受世人矚目。

進入21世紀以后，中國以實現“和諧社會”為目標，通過積極推動包括“西部大開發”、“中部崛起”、“東北振興”等宏觀地區政策，來尋求縮小地區間經濟差異實現地區間均衡發展。

從一系列的針對省域數據分析的先行研究中可以觀察到，從2007年開始，經濟增長率已經出現從以往的“東高西低”向“西高東低”轉變，這似乎意味著地區間差距可能以中西部趕超東部的形式逐漸趨向縮小，但中國的整體經濟差異仍在擴大。

進一步對于經濟差異的內部形成原因加以分析后可以看出，近年來幾個大區域之間，即東部、中部、西部、東北部這四大區域間的經濟差距開始不斷縮小，拉大中國整體區域差異的因素則來源于各個區域內部。

如果更進一步針對每個省內的經濟差距加以考察可以很明顯看到，許多省份內部的縣域差距在近10年來擴大傾向明顯，其中多個西部省份的省內縣域差距的拉大尤為顯著。

經濟差距“總體在改善、局部在擴大”的特征明顯，為什么會出現這樣的情況？

可以從1994年的分稅制改革中找到原因。1994年的分稅制改革解決了中央的財政窘境，增強了中央財政的轉移支付能力，但也導致一系列問題。其一，主要解決了省級財政與中央財政的關系，而未能很好地解決省與省級以下各級財政的關系問題。其二，財權與事權的劃分不匹配，地方事權較重而財權較小，中央反之。

由于財源的向上集中，中央可以更好地運用財政轉移資金來推動地區間的宏觀調控，但與此同時，由于分稅制改革主要面向的是省級財政與中央財政關系，而未能很好地解決省與省級以下各級財政關系，地方事權過重，而沒有得到相匹配的預算內財權。地方由于無法獲取來自正規渠道的預算內資金，只能依賴于預算外或制度外來獲取相應資金。

土地出讓金，成為地方政府（市縣）資金的主要來源。近年來隨著不斷高漲的城市化熱潮，地方政府對于財政資金的需求不斷高漲，土地財政也隨之成為地方政府獲取城市建設資金的必然選項。城鎮化與土地財政同時也是拉大省內經濟差距的重要原因之一。城鎮化進展快，城市基礎建設好的地方土地價格也將隨之相應上漲，而政府則能從中獲取更多的土地收益。

相反城鎮化進展慢，城市基礎建設搞得不好的地方土地價格的上漲也慢，而政府則無法從買賣土地中獲取更多的收益。

在近十幾年內雖然很多地方政府通過成功的運用土地資源，推動了當地的城市化發展也增加了當地的財政收益，但并不是所有的地方都適用于通過土地運作來獲取資金這一模式的。

自從1994年分稅制改革以后，中國已經建立了一套由預算內的集權和預算外的分權相結合的混合制度。雖然預算內的集權為此后中央擴大財政轉移力度縮小大區域間財力和經濟差距起到了功效，但預算外的分權同時成為了省內差異擴大的原因。（支點雜志2014年9月刊）endprint