1966年后日本住宅政策制定方向的分析與研究

吳霞

摘 要：日本的人均資源和能源的占有量比中國貧乏，但戰后五十年的發展，尤其是1966年日本制定的住宅建設計劃法正式發布施行后，日本的住宅建設已發展到世界先進水平的行列。這同不僅保證住宅的數量，還非常重視住宅的質量和環境完善的住宅政策是密不可分的。通過對1966年后日本住宅政策制定方向的分析和研究，明確日本住宅政策中基于基本理念所要達到的目標和對策，對急需逐步升級整合的中國住宅政策提供一點參考意見。

關鍵詞：日本；住宅政策；制定方向

中圖分類號：F11 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）25-0256-03

戰后日本開始了一系列的復興計劃，在百廢待舉中相當重視住宅的建設問題。戰后日本出現住宅嚴重短缺現象，嚴重缺房戶數達到420萬戶。日本的戰后住宅計劃是從當時鳩山內閣從1950年制定的住宅建設十年計劃開始的。為配合這一計劃的實行，從1951年開始相繼制定頒布了《公營住宅法》和《住宅金融公庫法》、1960年對出臺了《住宅地區改良法》、1963年制定《新住宅市街區開發法》及1966年出臺的《住宅建設計劃法》后，雖然到1968年基本上已經可以達到每戶一套住宅。

一、住宅建設計劃法階段

（一）住宅建設計劃法的出臺

根據1963年住宅統計調查，每世代的住宅數也不過只有0.97而已。由此，作為1960年成立的池田內閣為實現其國民收入增倍計劃的一環，出臺了一世代一住宅為目標的住宅政策，住宅建設計劃法就此誕生。以前大多數公共事業的長期計劃都以特別措施法為依據，每次修定計劃時針對所修改的內容，依據法律第4條第1項中規定“為保持國民住生活在適當水平的基礎上，昭和41（1966）年度以后的每五年為一期，制訂住宅建設相關計劃的方案，需要內閣的決議”。舊的住宅建設計劃的制定都需要內閣審議決定，而且必須同財政計劃捆在一起方可實行。但住宅建設計劃法同以往的計劃不同，同財政完全分開，使每五年制訂一次計劃成為了可能。

住宅建設計劃法中確立了不單是由公營資金出資的住宅建設（包括公營住宅、公租住宅、由住宅金融公庫支持的融資住宅），還包括由民間機構出資的住宅建設的目標。也對雖然對于民間建設的住宅國家沒有資金上的援助，但是在金融和稅收上采取了各種各樣的措施進行了說明，并以讓各都道府縣計劃等的地方也制訂住宅建設五年計劃為特征。總之，作為公營住宅等各種各樣住宅法的高水準法規發揮調節的機能。

（二）住宅建設計劃法的基本內容

1966年日本制定頒布的住宅建設計劃法中，決定實施每五年的住宅建設計劃，主要由政府主體完成。從1966所開始的第一個五年計劃，到2006—2010年為第九個五年計劃。計劃中制定了住宅的發展目標、人均住宅居住標準、公營住宅、公團住宅建設數量、建筑中新技術的應用等內容。

住宅建設計劃法全部有十條法規。其主要內容如下 ：

第一，住宅建設計劃法的目的規定，以“住宅的建設，必須根據所制定的綜合計劃，進行合理的實施，增進社會福利以保證國民生活的穩定”為目的。強調在國家行政干預之下，合理實施建設計劃，從社會福利的角度保證國民的住宅。但并沒有從居住權方面解釋國民的權益問題。

第二，在這一時期強調實施責任的主體是國家和地方公共團體。具體表述為“國家及地方公共團體必須按照住宅的需要及供給的長期目標，根據住宅的實際情況，努力制定出與住宅相關的實施政策”。中央政府組建住宅都市整備公團，通過財政金融撥款、開發融資手段，加強綜合開發的模式，提供利于租借的公營住宅、整備公團的住宅、地方住宅供給住宅，舊地區的改造和新城區的開發并行，住宅建設作為城市有機體的構成部分，必須同城市發展協調發展。

二、住生活基本法的階段

（一）住生活基本法產生的背景

在施行住宅建設法第八個五年計劃之時，2001年的小泉內閣作為行政機構改革的一環開始推進特殊法人的改革。在住宅建設計劃法階段發揮重大作用的都市整備公團被廢除，但還是作為都市開發部門被保留下來，成為獨立行政法人的都市再生機構從租賃住宅供給上撤離出來。1950年成立的隸屬于國土交通省的住宅金融公庫也停止了工作。被稱為住宅金融公庫模式的公庫通過國家財政的資金、放貸的利息及國家給予的相當于利率的差額補助的資金，向普通居民提供長期低息的住宅資金，在住生活基本法前被稱為日本住宅經濟三大支柱之一，對居民住房的解決、金融市場的利率和資金的穩定起了關鍵的作用。特定證券支援化業務的獨立行政法人住宅支援機構也被縮小。2005年又制定和修改了對公營住宅法進行實質性改變的租賃住宅特措法（在地方為適應多種需要對公營租賃住宅等進行整備的特別措施法）等住宅相關三法，公營住宅的性質發生了變化，供給量也同過去相比無可爭議地在大幅度縮小。在這種情況下，住宅建設計劃法存在的意義也無處可循了。

2003年6月，日本經團連發表了“對以‘宜居來建立世界上引為自豪國家的住宅政策的建議”。建議中提到從由民間主導的“狹小住宅”向“有活動空間住宅”發展，由“壽命短的住宅”向“可傳多世代的重要住宅”發展，可由“適應生活舞臺的循環型住宅市場的構建”來實現這一目標。為此，還提案制定不僅指住宅建設還包括住宅環境的整備目標，體現國家、地方公共團體、民間等各自所承擔的責任的“住宅、街道小區建設基本法”。

將國家、經濟界動向匯總的是2006年9月出臺的社會資本整備審議會中題為“關于適應新住宅政策的制度框架”的回答（由住宅宅地分科會會長八田達夫擔當）。在回答中主要提議在顯示住宅政策方向性制度框架的構建中，作為住宅政策基本法則的必要性制定基本法。其內容主要包括，第一，確立國民、事業、行政共同擁有必須實現的住宅政策的基本理念；第二，為實現這一理念必須明確各主體的責任；第三，基于這一基本理念，同其他行政部門的合作應持續緊密進行，為使各種實施政策能夠全面有計劃進行的制度框架，即住宅政策相關的基本法則及必須完善以此為基礎的新計劃體系”。根據其回答中的意思，基本理念的含義是指為實現國民人人切實感受到寬敞明亮的住生活，國民、企事業者、行政共同擁有必須實現的住生活的普遍觀點。具體表述主要有“優質的性能、住環境及居住服務住宅股的形成”、“市場中多元化居住需要的適時貼切的實現”、“住宅資產價值的評估、活用”、“住宅困難者穩定居住的確保”等方面的內容。endprint

至此，國土交通省開始制定法案，關于法案名稱的確定還有一定的過程。國土交通省住宅政策課有進行省內檢討中暫時定名為“住宅基本法”，但在內閣法制局的審查中則修正為“住生活基本法”。將住宅修改為住生活的理由，也是強調為根據其法律政策對象不只包括住宅本身，還包括是否能同居住環境協調一體化。在政策的實施推進中同社會保障、醫療服務從業人員等住生活相關的合作也是必不可少的。從住生活基本法的名字當中也體現了日本政府擴大住宅相關市場化的意圖，2006年發布住生活基本法的同時，住宅建設計劃法也被廢除。

（二）住生活基本法的分析和評價

住基本生活法全部有二十條所組成。在住生活基本法中二個內容最為引人關注。其一是否將如何實現國民居住權的問題寫入到基本法中；其二是如何明確為保障國民居住權的住宅政策中的基本原則。

1.憲法中所規定的作為人權的居住權的體現

日本憲法第25條中有這樣的表述，“所有國民都有過上健康的、文明的最低限度生活的權利”、“國家必須在生活的各個領域，努力增進社會福祉、社會保障以及公共衛生的改善”。明確作為國民基本人權的生存權和國家對生存權的保障義務。居住權正因為在這一條中是實現“健康的、文明的最低限度生活”的必要條件，才能夠解釋居住權是國民的基本人權之一。這一條中所說的社會福利是指盡量豐富國民的生活，社會保障是指從公共扶助和社會保險的角度確保國民的生存，公共衛生是指必須保證和增進國民的生命與健康。日本憲法第25條的最大看點是強調國家必須確保全體國民在社會中能夠獲得作為人生存尊嚴的最低限度生活的保障，而這一點國家則必須通過社會福利、社會保障和公共衛生來實現。國家從政策上也有將其實現的責任。主要強調，為了實現根據國家社會經濟水平相符合的目標，國家有責任從政策上保證能夠實現其目標的方法。從這個意義上說，從公營住宅法開始的其終旨都是為了實現憲法第25條的這一理念。

但是，住生活基本法中雖然沒有明確顯示其相關的內容，但在第6條中對于國民居住權有相近的解釋：“鑒于住宅作為國民健康文明生活中不可缺少的基礎，作為確保低收入者、受災者、高齡者、育兒家庭的住宅，特別要確保需要照顧者居住穩定為目標的宗旨，必須推進有關促進確保及提高住生活穩定的實施政策”。在2005年發布的社會資本整備審議會報告中指出，對居住權所涵蓋的權利決定住生活基本法的人類居住權中的內容與伊斯坦布爾宣言的宗旨是相一致的。

2.住生活基本法的基本特征

住生活基本法由4章22條組成。其主要特征可以有以下三個方面的內容。第一，從第1條（目的）開始就已符合日本經團連的提議為特征，根據國土交通省的法案說明文書的描述，住生活基本法的目的規定主要有四點：（1）確定基本理念；（2）明確國家、地方公共團體、住宅相關企事業者的責任；（3）確定基本的實施政策；（4）確定住生活基本計劃等基本事項。住生活基本法的法則是“以關于確保住生活的穩定及促進提高質量的實施政策，確定基本理念，明確國家及各地方公共團體包括住宅相關企事業任務的同時，根據為實現基本理念的基本實施政策，確定成為住生活基本計劃的基本事項，全面并有計劃地推進確保住生活的穩定及促進提高質量相關的實施政策，在追求提高國民生活穩定及增進社會福利的同時，寄與國民經濟健康的發展為目的”。在住生活基本法的目的中，將基本理念放入與住宅相關聯的企事業者的企業活動，即住宅市場的視野中，期望由此帶動經濟的發展的地方可以說是其法的特征之一。

第二，關于作為住宅政策實施主體的國家與地方公共團體的“責任”，針對計劃法第2條中指出的“國家及地方公共團體必須按照住宅的需要及供給的長期目標，并且，根據住宅的實際情況，努力制定出與住宅相關的實施政策”的內容，基本法第7條第三項也有表述。即（1）“國家及地方公共團體應該遵守從第3條開始到上1條所制定的基本理念，確保住生活的穩定及促進質量的提高等相關實施政策的制定及有實施的責任。（2）國家應該遵守基本理念，在促進維持與提高住宅的品質及性能所需技術相關研究與開發的同時，為實現住宅建設中木材使用相關傳統技術的繼承與提高，必須具備其相關技術的信息收集及提供其他必要的措施。（3）國家及地方公共團體通過教育活動、廣告活動及其他活動，針對確保住生活的穩定及促進提高質量的問題，必須加深國民的理解，并且，應該努力得到他們的支持”，正因為如此，包括國家及地方公共團體的責任，還涉及到住宅相關企事業單位（住宅產業）的工作，也被認為是基本法的特色。

從日本政府推行住宅產業的主要政策與措施的發展狀況，主要以法律法規比較健全，政府職責比較清楚，基本形成了適應日本經濟發展，相對完善的住宅產業管理體制與機制為特點。在中國要大力發展“節能省地型住宅”之時，參考日本的住宅發展過程，正確分析中國目前住宅市場的建設和發展，制定有效目標，以實現中國住宅建設的可持續健康發展。

參考文獻：

[1] 劉洪玉.從國際經驗看中國經濟適用住宅建設[J].中國房地產，2000，（12）.

[2] 黃修民.日本公共住宅制度改革及發展趨勢研究[J].學術界（月刊），2010，（4）.

[責任編輯 王曉燕]endprint