公平視野下中國城鄉教育一體化路徑探析

周慧超

摘 要：公平是一個社會良性發展的道德標尺和重要動力，在現代競爭社會中，公平更顯得彌足珍貴。城鄉教育一體化作為統籌城鄉教育發展，消除城鄉之間教育不公的重要手段，是實現教育公平的重要舉措。當前中國城鄉教育一體化的發展受到發展思路不清晰、城鄉二元體制障礙、單向度發展明顯等因素的制約。要促進城鄉教育全面、協調、可持續發展，真正實現中國城鄉教育一體化，需要從發展思路、經費投入和制度安排等方面下功夫。

關鍵詞：教育公平；城鄉教育一體化；政府職能

中圖分類號：G52 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）25-0215-03

2010年7月29日，中國正式發布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010—2020年）（以下簡稱《綱要》）。《綱要》明確提出了中國今后一段時期教育改革的兩大重點任務，即，“促進公平”和“提高質量”。目前，中國城鄉教育在資源分配、軟（件）硬（件）建設、師資力量等方面還存在很大差距。促進城鄉教育一體化是實現教育公平的一條重要路徑，也是縮小城鄉教育發展不均衡的重要手段。

一、教育公平是城鄉教育一體化的起點和歸宿

自古以來，不同社會形態下的社會共同體都十分注重對公平的追逐，這種始于分配領域的道德觀在人類社會發展和更迭中一直都受到統治階級的重視。20世紀60年代，以霍曼斯（Homans）為代表的一批西方學者逐漸建構起基于實踐基礎上的公平理論，該理論把以亞當·斯密為代表的古典經濟學和以卡爾·馬克思為代表的科學社會主義等關于公平的觀點和理論進行了歸納和總結。公平理論認為，公平與不公平，都是人的主觀感覺，在很大程度上取決于人對客觀事物的認識水平、價值觀念、行為準則等因素[1]。中國古代著名的思想家、教育家孔子曾經提出“有教無類”的教育思想，即，生活在社會中的每一個個體都有受教育的權利，不能因為貴賤、智愚、貧富、善惡等原因而被排出在教育對象之外。古希臘的思想家柏拉圖也提出了教育公平的思想，他認為教育公平保障了每個人的社會地位和社會角色的平等，只有受到平等的教育，人們才可能維護個人權益和尊嚴。教育公平作為公平形式的一個重要組成部分，它體現了社會主義中國在新時期教育改革中最基本的價值追求和時代責任。要真正實現中國教育公平，就必須重視城鄉教育的均衡發展，換言之，中國城鄉教育的均衡發展是實現教育公平的有效途徑。那何謂教育公平呢？長期以來，理論界對教育公平的概念并未達成一致，不同的學者從不同的角度闡述了教育公平的涵義和屬性。綜合近年來學界關于教育公平的界定，本文認為，所謂教育公平，就是指國家對教育資源進行配置時充分考慮和兼顧個體均衡、區域均衡、階層均衡，為社會個體充分享有平等的受教育的權利和義務提供相對平等的機會和條件。

城鄉教育一體化是推進教育公平、統籌城鄉教育發展的重要路徑選擇，在新時期，中國推進城鄉教育一體化的關鍵就是要有效促進城鄉教育全面、協調、可持續發展。教育公平作為教育的一種基本價值取向和觀念選擇，其與城鄉教育一體化有著密切的聯系，簡言之，教育公平既是城鄉教育一體化的出發點，又是城鄉教育一體化的歸宿。首先，要實現中國城鄉教育一體化，就必須秉承教育公平的理念，如果沒有教育公平，也就無從談及城鄉教育一體化，換言之，教育公平是實現城鄉教育一體化的基本前提；其次，作為一種全面、協調、可持續的教育發展模式，城鄉教育一體化推進的最終目的是實現教育公平。因為受教育是人的合理、正當性要求，是人的基本權利。而公平在教育階段就意味著人的基本權力，就在于凸顯和保障這種權利[2]。所以，不管通過何種途徑有效推進城鄉教育一體化，最后的落腳點都要回歸到實現教育公平上來；再次，作為城鄉教育一體化的教育公平是衡量城鄉教育一體化實施效果的重要指標，它貫穿在城鄉教育一體化工作的全過程。

二、轉型期中國城鄉教育一體化存在的問題

當前，中國正處于改革開放向縱深推進發展的特殊歷史時期，社會轉型所帶來的種種差異（如城鄉之間的差異、地區之間的差異、階層之間的差異等）一定程度上阻礙了改革開放的步伐，城鄉教育不均衡發展就是其中之一。客觀來看，目前中國城鄉教育一體化還存在以下問題。

（一）城鄉教育一體化發展思路不清晰

客觀地來講，中國幾千年來所形成的封建身份等級思想并沒有因為時代的不斷進步而消弭干凈。哪怕是在“一大二公”為特征的計劃經濟時代，城市與鄉村所存在的差別仍然是不容回避的事實，城鄉教育也是如此。在人們的內心深處和思維定式中，城市與鄉村教育存在差距似乎理所應當，城鄉教育內在的距離與隔閡并沒有因為改革開放物質方面的充裕而完全消除。尤其是在社會轉型期，隨著人口流動步伐的加快，進城務工農民參與城市建設成為常態，其隨遷子女受教育問題逐漸成為城市社會管理中一件必須面對的重要工作。農村留守兒童數量也隨著大量農民進城務工而減少，農村教育基礎設施投入由于生源的減少而不斷減少。城市與鄉村教育資源分布不均衡的狀況不但沒有得到有效解決，反而差距越來越大。究其原因，一個重要的方面就是對城鄉教育一體化發展的思路并不清晰，這直接導致了城鄉教育資源的分配不公，好的教育基礎設施和優秀教師資源基本都在城市，而鄉村卻是另外一番景象。

（二）城鄉二元體制阻礙城鄉教育一體化

城鄉二元體制是中國長期以來逐漸形成的社會發展形態，造成這種二元體制形成的一個主要原因是由于建國初期中國二元戶籍制度的確立，1958年中國頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》第一次以正式文本的形式區分了農業戶口和非農業戶口，自此，中國城鄉居民就有了兩種戶籍和兩種身份。戶籍的區分和身份的疏離導致在今后很長一段時期內產生了種種社會問題，教育問題也不例外。二元分割制度在當初雖有合理的一面，但對農民來講是不公平的。教育作為社會的重要組成部分，在二元社會結構體制下，也形成了二元結構[3]。二元結構下的城鄉教育資源的分配顯然無法達到對等，同時也導致了城鄉教育差距的不斷擴大，大量優質的教育資源更多地集中在城市，在硬件如校舍、設備、儀器、圖書館、運動場等，在軟件如師資力量、教學質量等方面形成了城鄉兩個不同的世界。長期以來，中國傾向于將優質的教育資源集中在城市學校的辦學上，尤其是集中在一些重點學校的辦學上，這就使得原本有限的教育投入流向了城市，長此以往，農村教育更加不能與城市教育同日而語，城鄉之間的教育差距反應出城鄉居民在受教育上的不平等地位，這是由于城鄉教育二元結構所造成的。endprint

（三）城鄉教育資源單向度流動特征明顯

自新中國成立以來，為了支持城市的建設和發展，中國農村做出了巨大的努力甚至犧牲，教育上也不例外。理論上，城鄉教育一體化要求城市教育與農村教育能夠在人力、物質、能量和信息等方面雙向互動交流。但是，事實上從計劃經濟時代以來，中國農村教育資源單向度地往城市流動的特征是十分明顯的，這在師資上表現得尤為突出，農村基層教師往城市流動的現象屢見不鮮，這就導致原本貧乏的農村教師資源更顯得捉襟見肘，農村孩子享受不到優質的教學。盡管國家已經意識到這種問題的存在，甚至通過強制手段力圖改變教師資源“向上”流動的狀態，如，國家出臺了一系列政策要求城市教師下鄉支教，但是這畢竟不是主流的現象，也不能改變農村教育資源向城市單向度流動的狀況。此外，從生源上來看，中國傳統“望子成龍，望女成鳳”的思想導致即使農村家長也會不惜一切代價將自己的子女送離農村，前往城市學校，尤其是公辦學校去讀書，這種流動幾乎也是單向度的，因為絕大多數家長都是把孩子送往教育資源充沛的城市學校就讀，而極少有城市家長把孩子送往農村學校就讀的現象。這些現象說明，城鄉教育一體化的理想目標與現實狀況還存在較大差距。

三、實現中國城鄉教育一體化的對策建議

作為中國城鄉一體化的重要組成部分，城鄉教育一體化盡管在新時期所表現的利益訴求和價值取向不盡相同，但是，城鄉教育一體化始終把實現教育公平作為其自身的出發點和歸宿。要真正實現教育公平就需要統籌城鄉教育資源共享，轉變教育發展觀念，促進城鄉區間教育資源的合理流動，完善發展制度，以實現城鄉教育共同繁榮發展。

（一）轉變城鄉教育一體化發展思路

要實現中國城鄉教育一體化，關鍵是要轉變教育發展思路。這就需要統籌城鄉教育發展，切實改變以前那種只重視城市教育忽視鄉村教育的思維定式，樹立起城鄉均衡發展、平等互利的價值理念，積極探索城鄉學校合作辦學模式。在城市化進程中，城鄉公辦學校合作辦學發展迅速，是公辦學校辦學體制改革的一個亮點。公辦學校聯合辦學、名校辦分校、委托管理等辦學形式已經在部分地區實踐，成為促進城鄉基礎教育均衡發展、擴大優質教育資源的途徑[4]。公辦教育資源屬于純粹公共產品，因此它具有非競爭性和非排他性特征，無論城市還是鄉村，都有平等地享受國家所分配的公共教育資源。因此，要求城鄉教育發展形成一體化的思維，統籌城鄉教育資源的配置和發展規劃，在城鄉教育發展觀念上形成雙向互通，徹底消除城鄉之間的偏見，在教學設施、教師隊伍、生源等方面進行均衡配置，在教學方法、教育理論、課程模式、管理方法和培養理念等方面進行無差別對待，把城鄉教育作為一個整體，無任何歧視和偏向，促進城鄉教育共同發展、共同提高。只有從思想上牢固樹立城鄉教育一體化的理念，才能在推進城鄉教育一體化的進程中逐步消除城鄉教育差距，實現教育公平。

（二）打破城鄉二元結構的藩籬

二元社會結構是中國城鄉之間不公平、不平等的體制根源，要實現城鄉公平，就必須破除城鄉二元結構，統籌城鄉發展，走城鄉一體化發展道路。城鄉一體是中國社會實現公平的必然選擇[3]。隨著改革開放的不斷深入，城鄉之間差距愈來愈大，國家已經充分認識到城鄉二元體制對社會主義建設所帶來的阻力，因此，在黨的十六大、十七大和十八大報告中都對消除城鄉二元結構、實現城鄉統籌發展予以規定，中國明確提出了到2020年，“城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立”的目標。城鄉教育一體化難題之所以遲遲沒有得到破解，一個重要的原因就是中國城鄉二元結構的藩籬并沒有完全打破。破除中國城鄉二元結構難題是一個龐大的系統工程，需要從戶籍制度改革、消除城鄉經濟差別、摒棄城鄉之間誤解等方面下功夫。真正樹立城鄉一盤棋的總體思想，發揮城市輻射的帶動優勢和城鄉之間的關聯優勢，使城鄉資源共享共贏共榮[3]。

（三）創新城鄉教育一體化制度安排

城鄉教育一體化是中國教育改革的一項重要內容，同時也是一項復雜的系統工程，其所關涉的制度十分龐雜，不僅需要通過理論創新，還需要通過制度創新帶動實踐操作。要真正實現中國城鄉教育一體化，就必須充分發揮制度在社會發展中所扮演的正向激勵和負向激勵作用。這就要求在制度安排上要更加重視，尤其在教育系統內部制度上，通過完善和提高制度安排的正向作用，從剛性的角度規制城鄉之間教育資源的無序流動。具體在教育管理制度、辦學制度、教育人事制度、入學招生制度、學生培養制度、教育投入制度等方面要與城鄉教育一體化發展相適應，而不能偏離其正確的發展軌道。此外，在一些外部制度上同樣不可偏廢。要建立城鄉統一的教育質量評價制度，確立城鄉一體的教育質量基本標準和學生培養目標，健全相應的教育質量督導、監測、評估機制[5]。只有創新城鄉教育一體化的制度安排，才能使中國的城鄉均衡發展得到制度保障。同時，只有實現了城鄉教育一體化，才真正達到教育公平的最終目的。

參考文獻：

[1] Alison E Barber， Marcia J Simmering.Understanding Pay Plan Acceptance：The Role of Distributive Justice Theory [J].Human Resource

Management Review， 2002，（12）.

[2] 武秀霞.公平視野下義務教育均衡發展的理論與實踐探尋[J].教育發展研究，2011，（6）：6-11.

[3] 張旺.教育一體化：教育公平的時代訴求[J].教育研究，2012，（8）：13-18.

[4] 全國教育科學“十五”規劃FFBO11148 課題成都子課題組“成都市構建城鄉教育一體化發展模式研究”的研究報告（撮要）[J].成

都教育學院學報，2006，（7）.

[5] 褚宏啟.教育一體化：教育制度改革與城鄉教育一體化[J].教育研究，2010，（11）：3-11.

[責任編輯 王曉燕]endprint