生態補償地方立法研究

高小珺

摘 要：生態補償是中國生態建設的一個重要環節，是實現可持續發展目標的重要途徑和有效形式。國家目前不能完全采用統一立法的方式對各地具體的生態保護進行全面規范，因此，制定生態補償地方法是非常必要的。

關鍵詞：生態補償；立法現狀；地方立法

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）25-0307-02

生態補償包括廣義和狹義兩個方面。廣義的生態補償既包括對生態系統和自然資源保護所獲得效益的獎勵或破壞生態系統和自然資源所造成損失的賠償，也包括對造成環境污染者的收費；狹義的生態補償則主要是指前者。從目前中國的實際情況來看，由于在排污收費方面已經有了一套比較完善的法規，急需建立的是基于生態系統服務的生態補償機制。

一、生態補償的必要性

由于長期以來一直深受生態服務和生態產品“無價”、“低價”觀念的影響，人類在發展經濟的過程中對生態資源進行“掠奪性”開發與利用，向生態系統索取了過量的資源和能量，但是又沒有主動采取有效措施補償，恢復生態系統的服務功能，因此造成生態系統服務功能受損，引起許多生態問題和生態危機。生態補償是中國生態建設的一個重要環節，是實現可持續發展目標的重要途徑和有效形式。它通過鼓勵生態建設者對生態系統加以維護，使其最大限度地恢復到被污染、被破壞前的功能，而且對生態環境進行建設、培育，加大生態系統的環境容量，增強其生態價值；同時通過提高生態破壞者的行為成本，促使其減少或放棄破壞生態系統服務功能的行為，間接實現對生態系統的保護。由于長期以來對使用行為缺少經濟制約，生態建設者的付出得不到相應的補償，若不能從法律層面上確立生態補償制度，清楚界定生態建設者與受益人、生態破壞者與受害人等的權利義務和法律責任，勢必會影響中國可持續發展戰略的成功實施和生態文明的建設。

當前中國資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化，形勢依然十分嚴峻，這背后有改革不到位、體制不完善、機制不健全的深層面制度原因。在這一問題上，政府不是干預太多了，而是干預太少了，不是政府越位而是遠沒有到位。十八屆三中全會提出要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，首次確立了生態文明制度體系，從源頭、過程、后果的全過程，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，闡述了生態文明制度體系的構成及其改革方向、重點任務。十八大報告專門將生態文明建設獨立成篇，特別提出深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。

二、生態補償立法現狀

對生態補償制度法制化問題的研究在中國尚處于起步階段。中國《憲法》以國家根本大法的形式確定了環境資源保護、防治污染這一基本國策，并為生態補償提供了憲法基石。《憲法》作為最高位階的法律，其有關規定，對生態補償及生態法律制度各種規范的適用和解釋具有重大指導意義。

中國的《環境保護法》，也是生態補償制度的基本法。《環境保護法》作為生態保護的基本法，主要內容是關于污染防治方面的規定，對自然資源和生態環境的保護規定過于粗略，不夠具體，實踐中難以起到綜合調整的作用，可見中國生態領域綜合性法律、法規的立法目前仍十分薄弱。

中國還有單行生態環境立法，即專門針對某種環境要素或對特定的環境社會關系所進行調整的立法。它是綜合性環境基本法的具體化，數量相當多，在整個環境法體系中占有重要的地位。

此外，民法有關生態環境保護規定主要表現為：在民法體系上建立環境權，并賦之與人身權、財產權同等的地位；將無過錯責任作為環境侵害的歸責原則加以確認；在環境侵害案中采用因果關系推定原則，解決環境侵害因果關系判定難題；在環境共同侵權行為中適用共同危險責任；對環境侵權的民事訴訟時效加以修正，以保障受害人的賠償請求權；在環境侵害的民事救濟上同時適用賠償損害、排除侵害多種方式等。

刑法有關生態環境保護規定主要表現為：增設危害環境罪；重構犯罪因果關系；確認法人犯罪；規定對環境侵害的刑事責任等。

近年來，中國的有關生態補償制度的立法獲得了快速發展并處于不斷完善之中。但是，生態補償制度的立法還不能完全適應生態保護和社會經濟發展的需要。主要體現為法律體系不健全。《憲法》中沒有規定生態補償制度，《環境保護法》是中國環境保護領域的基本法，但是囿于當時的立法背景，它更偏重于對污染的防治，只規定了對排污者的排污行為所產生的外部不經濟性進行收費，卻沒有將生態環境保護行為所產生的正外部性應當予以補償的情形納入規定，沒有從根本上全面發揮生態補償的作用。目前有關生態補償的法律規定散見于各種單行法中，中國尚未對生態補償進行統一立法。盡管在單行法律法規中體現了生態補償的理念，但由于《憲法》和《環境保護法》中缺乏對生態補償明確的規定，使得生態補償缺乏一個自上而下效力等級的法律體系，不利于生態補償工作的開展。從立法現狀可以看出，每個單行法只涉及某一個或某一類生態要素的生態補償問題，對生態補償的規定缺乏統一性、完整性。例如，水利部門主管流域治理和水土保持方面的生態補償工作；國土部門通過對土地、礦產資源管理實現對生態環境的補償；環保部門主要制定生態補償政策；農業部門管理草原、農業方面的生態補償工作；林業部門主要管理森林生態補償。不同生態要素生態補償的規定由不同的管理部門制定，這種方式容易造成立法只體現本部門的利益，部門間利益沖突而依靠自身無法協調的情況。同時也缺乏時間上的相對穩定性，很難確保受償者的權利得以實現，補償者的義務得以履行。

三、生態補償地方立法的必要性

首先，各地自然環境較大的差異導致環境問題產生的原因和解決的方法、步驟有所不同，國家目前不能完全采用統一立法的方式對各地具體的生態保護進行全面規范。國家制定的適用于全國范圍的生態補償法只能從宏觀和普遍意義上最大可能地為中國的環境保護提供最基本的法律依據。非常具體的生態補償工作需要地方結合本地的客觀環境條件進行立法。因此，各省、市、自治區結合自己的實際情況制定生態補償地方法是非常必要的。endprint

其次，中國各大區經濟、社會發展存在較大差異，突出的環境問題的表現形式也不盡相同。實踐證明，現代工業化和經濟發展既是環境問題產生的原因，也是解決環境問題的依靠。環境問題的產生和解決和當地的經濟、社會發展密切相關。加之環境保護強調結合實際運用科學性、技術性、綜合性較強的綜合措施。這些也為地方生態補償立法提供了廣泛的立法資源和立法空間。

再次，幾十年以來，中國的生態補償立法雖然得到了前所未有的發展，但和中國環境問題的現狀及環境保護的要求相比還有一定的距離。特別是一些地區迫切需要解決的環境問題還不能排到立法的議事日程；有些環境問題在特定地區是迫切需要立法解決的問題，但其在全國并不具有普遍性；有些環境問題雖然在全國有普遍性，但在解決的方式上卻對立法的需求程度不同；有些在全國多數區域效果優異的環境保護政策或管理制度要上升為在全國有普遍約束力的法律尚需求一定的過程。

上述原因為地方生態補償立法奠定了一定的基礎，并形成了地方生態補償立法產生和得以發展的原因。

四、生態補償地方立法的基本原則

生態補償地方立法應堅持以下原則：

1.依法立法原則。作為下位法的生態補償地方立法必須符合國家憲法、法律的要求，必須服從國家相關立法的基本原則，并在其指導下制定地方法。一方面，通過地方立法填補國家法律、法規的立法空白，制定解決區域性特殊環境問題為目標的立法；另一方面，通過地方立法的實施更好地解決生態補償中的具有地域性的特殊問題。

2.自主立法原則。地方立法機關在維護國家法制統一的前提下，應當充分發揮地方立法機關的主動性、積極性。地方立法機關可以在自己的立法權限范圍內按照當地生態補償的需要和環境保護規劃的安排，自主決定生態補償地方立法工作。中國各地環境保護的實際情況十分復雜，因此，地方立法必須依據當地環境污染和資源利用的現狀。因為各地在自然和社會發展方面存在一定的差異，有的地區主要表現為嚴重的水污染、有的表現為大氣污染、有的存在放射性污染，而有的地方可能在上述幾方面均有不同程度的問題，所以在立法時要有針對性。

3.超前立法原則。生態補償受制于經濟和社會發展，不同的發展水平需要有相應的制度約束和規范。超前性是相對于國家整體立法而言的。生態補償地方立法以國家立法為基本依據，結合當地經濟、社會和環境保護的實際情況，在立法中適當地超前立法。

4.靈活立法原則。地方立法的靈活性是相對于國家立法的原則性而言的。國家生態補償立法一方面必須考慮全國整體經濟社會發展水平和環境保護的共同需要，另一方面必須要考慮全國生態補償中所采取的技術手段的整體水平。因此必然導致國家生態補償立法相對比較原則，法律制定、修改的時間也相對漫長。地方經濟、社會發展和環境保護水平是地方立法的客觀基礎，地方立法機關應當充分運用廢、改、立的手段，靈活地把握當地經濟、社會等方面發展的需要和生態補償的實際情況，通過靈活的地方立法為國家更好地進行國家立法提供第一手的資料，也為當地提供更為適時的法律規范。

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