論建國以來黨堅持依法執政的基本經驗

陳昊

摘 要：黨堅持依法執政的歷史始于建國執政之初，經過六十多年依法執政的探索和實踐，中國共產黨逐漸搞清楚“什么是依法執政，怎樣堅持依法執政”的問題。總結和汲取建國以黨堅持依法執政的基本經驗，將有助于認識和把握堅持依法執政的基本規律，對于推動黨的依法執政能力建設具有重要的現實意義。

關鍵詞：中國共產黨；依法執政；經驗

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）25-0309-02

我們黨是一個追求真理、修正錯誤，善于總結經驗、不斷提高自己的黨。在建國以來半個多世紀的執政實踐中，黨的執政方式適應現代民主法治的需要，逐漸從依政策執政過渡到了依法執政；并在堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導的過程中，圍繞依法執政進行了艱辛而富有成效的探索。其中既有成功的經驗，也有失敗的教訓。從歷史的角度看，這都日益加深了黨對依法執政的認識，構成了建國以來黨在依法執政問題上的基本經驗。

一、堅持依法執政，必須從根本上堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一

第一，黨的領導是依法執政的政治前提和根本保證。作為領導黨和執政黨的雙重角色，依法執政體現了黨對執政方式的理性選擇和執政規律的科學把握，是黨對國家和社會實施領導的基本途徑。依法執政的主體是中國共產黨，依法執政是中國共產黨領導并堅持的依法執政。因此，堅持依法執政決不是要削弱黨的領導，更不是取消黨的領導。作為依法執政的組織者、領導者和推動者，黨的領導是堅持依法執政的政治前提和根本保證，從而促進其在科學、民主、法治的軌道上順利實施。第二，人民當家作主是依法執政的本質歸依。黨所擁有的執政權力來源于人民的認可和授權。在中國，憲法和法律是人民意志的反映，是“人民當家作主”的崇高表現。黨依法執政的實質就是依人民的意志，依憲法和法律的規定來實現“我們黨歷來以實現和發展人民民主為己任”的誓言。第三，依法治國是依法執政的邏輯前提和必需基礎。國家的核心是政權問題，執政強調的是執政黨對于國家和社會的領導。因此作為必然的邏輯結果，依法治國貫徹到執政領域就必然性地要求黨依法執政。依法執政也就成為依法治國方略的核心內容和具體表現。依法治國是依法執政的邏輯前提，它是政黨政治在現代法治國家的必然反映。同時，通過建設法治國家、有了健全的法律制度，黨依法執政就有了切實可行的可依之法，真正使黨的依法執政有法可依、違法可究。

二、堅持依法執政，必須堅持科學執政、民主執政與依法執政的有機統一

科學執政，重在強調黨要按照科學的思路、理論和科學的制度、方法來執政，把加強黨的執政能力建設建立在自覺運用執政規律的基礎上。民主執政，重在強調黨在治國理政時要堅持為人民執政、靠人民執政，支持和保證人民當家作主，不斷提高社會主義民主政治能力。首先，依法執政與民主執政互為條件、不可分割。民主離不開法治，法治也離不開民主。這在黨的執政史上已有深刻的教訓。固然，沒有民主可以存在法律，但沒有民主的法律只能成為專制的工具，決不可能為人民承認、接受，而這樣的依法執政也只能歸于“人治”的不可逆性。其次，只有堅持民主執政與依法執政，才可能真正實現科學執政。科學執政的前提是遵循共產黨的執政規律來科學界定黨的政治功能和社會功能，厘清黨與國家、政府、社會的關系。其關鍵問題是黨在發揮領導核心作用的同時，支持和保證國家的立法、司法、行政機關、經濟文化組織和人民團體積極主動、獨立負責、協調一致地開展工作。第三，科學執政和民主執政體現了黨的基本執政理念和價值，也體現了黨的執政本質和執政體制的客觀要求。

三、堅持依法執政，必須堅持依法執政與依法治黨的有機統一

治黨、執政可以說是黨自身內、外的兩大任務。黨要堅持依法執政，這表明黨在帶領國家走向法治的歷史進程中，強調黨要把自己的活動置于憲法和法律所允許的范圍內。打鐵須要自身硬。黨依法執政的自身前提條件是黨要依法治黨。依法執政不僅是黨執政的法制化，也是黨自身建設的法制化。否則就會出現黨的執政活動進入法治而黨的自身建設仍處自治、沒有擺脫人治的狀態。這就必然會使依法執政缺乏主體條件、流于形式。因此，我們必須把二者有機統一起來，使執政和治黨處于共同的法治目標和價值取向之中。所謂依法治黨，就是依照法律來治理、管理政黨。黨章是最根本的黨規黨法，但僅依章治黨，這是明顯不夠的。因為黨章大多是原則性的規定，涉及的大多是黨的內部事務，較少涉及黨群、黨政關系，對黨的監督明顯缺乏。因此，我們應該樹立依法治黨的意識，彌補依章治黨的不足。其一，對黨與人大、政府、政協、司法機關、人民團體的關系做出明確界定，使黨的工作有序可循、有法可遵。其二，可以把黨的活動有機地納入法治的軌道，有利于對黨實施有效監督。因此，做到了依法治黨，即不把黨的事務完全當作內部問題來處理，而是自覺地置于法律的監督之下，那么依法執政就有了黨內良好的依法守法基礎，為黨依法執政起著決定性的鋪墊作用。

四、堅持依法執政，必須堅持加強黨對立法工作的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志

黨的路線、方針政策是體現人民利益的，應該要通過法定程序和法律形式把黨的主張變成國家意志。加強黨對立法工作的領導就必須做到，第一，要建立健全立法建議制度，使黨的建議進入立法程序。執政黨將自己的主張通過立法程序上升為法律是依法執政的重要環節。面對國家和社會，黨必須將本黨的主張作為立法建議提出來，由國家立法機關代表人民決定是否上升為法律。第二，黨要支持人大依法行使立法權。中國的人民代表大會制度是在黨的領導下建立和運行的。但黨領導立法工作只能是政治領導，主要表現為黨對國家大政、修憲立憲有建議權，對人大立法工作有民主監督權。在這點上，黨不能直接享有人大的立法權力，更不能直接代替人大行使國家的立法工作。第三，黨依法通過法定的程序和方式保證在立法機關中的共產黨員占有多數。事實上，自建國以來，由于黨一貫性獲得全國人民的支持和信任，所以在歷屆人民代表大會的代表選舉中，黨員代表總是占多數。這就可以確保黨的政策能夠通過正當的法律程序上升為法律。endprint

五、堅持依法執政，必須堅持黨在憲法和法律范圍內活動的原則，處理好執政黨與公共權力的關系

“黨必須在憲法和法律范圍內活動。各級黨委、政府都要模范地執行憲法和法律，防止和糾正以言代法、以權代法、干擾執法的現象。要維護憲法和法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒有超越法律的特權；黨員和干部特別是領導干部要成為遵守憲法和法律的模范。”這些黨的相關規定都表明黨的執政理念走向成熟，執政方式趨于理性，執政能力和水平不斷提高。依據憲法和有關法律的規定，中國現有的權力體系由四種權力構成，即黨的執政權、人大的立法權、政府行政權、司法機關的司法權。從依法執政的角度看，黨堅持依法執政就在于堅持黨依法享有的執政權，并在憲法和法律的范圍內處理好黨與其余公共權力的關系。在憲法和法律體系的框架內，公共權力之間應講求科學平衡。如果出現一部分權力大于另一部分權力或權力的絕對化，就必然會導致權大于法而產生法外施權的突出弊端。在黨的執政史上，由于黨的一元化領導而導致四種權力合四為一，使黨的機關行政化，以黨代政，包攬一切。實踐證明，這既是嚴重的違憲行為，也是相當嚴重的執政方式錯誤。十一屆三中全會以來，黨在政治體制改革的權力建構上重新回到憲法和法律的框架內，實行黨政分開的制度，即黨不再直接掌控國家權力，而是采取介入方式，通過國家權力機關、行政機關和司法機關的黨組及黨員的先鋒模范作用，有效實現黨的領導和執政。黨要議大事、管全局，處于總的領導位置上，通過“四個支持”確保人大依法立法、政府依法行政、司法機關依法司法、人民團體依法開展工作。實踐證明，黨與公共權力的這種關系既有利于堅持黨的領導，又有利于黨正確處理與公共權力的關系、科學合理地在法律范圍內構建國家的整個權力體系，形成黨執政的統一體，確保各方面都能對黨和國家、法律負責。

六、堅持依法執政，必須堅持貫徹黨“總攬全局、協調各方”的原則，進一步改革和完善黨的領導體制

在中國，黨處于執政地位且黨推薦當選的領導干部掌握著國家職能權力機構，這就要求我們必須從改革和完善黨的領導體制入手，以實現黨執政方式的順利轉換。根據依法執政的要求，中國的憲法、組織法應當增設相關條文，在條件成熟時制訂有關法律，以明確規定執政黨依法執政的原則、黨的執政地位、黨的執政權力、行使權力的程序以及法定的義務，規定黨組織與人大、政府、政協以及人民團體在國家生活中的職能關系，規定黨組織及黨員必須依法辦事，違法行為應當承擔法律責任。在此基礎上，黨按照“總攬全局、協調各方”的原則，進一步改革和完善黨對國家政權機關以及社會生活的領導體制。為此，黨就必須正確處理好黨依法執政與人大、政府、政協等依法行使職權的關系，特別是黨要處理好黨與國家政權機關的關系。要明確執政黨不是行政組織，而是以奪取、執掌政權為目標的政治組織。黨組織不應取代國家公共權力機關直接對社會進行管理。要堅持黨政分開的原則，通過在國家政權機關設立黨組織以及向國家政權機關推薦重要領導干部，實現黨對國家政權的控制。同時，黨要支持各個國家機關獨立地開展工作。這種“支持”既不是“代行職權”，也不是“放任不管”，而是要保證黨在國家政權中的領導核心地位，保證各方協調一致地實現黨的執政意圖和主張。其次，進一步完善黨組織自身內部的領導體制。一是健全和完善黨的代表大會制度，樹立黨代會在黨內最高領導機關的權威地位；二要健全完善黨的集體領導制度，確保黨的委員會對重大問題的決策權；三要明確劃分黨委內部權力分工，對其各自的職責進行明確規定，做到權責相符。endprint