政府績效管理的政策執(zhí)行風(fēng)格研究

姜國兵+羅敏+李燕媚

［摘要］現(xiàn)實(shí)中，整合政策過程和績效管理過程一直是非常困難的。我國正在進(jìn)行政府績效管理試點(diǎn)工作，致力于建立科學(xué)的政府績效管理體系，但是，當(dāng)前工作的一個(gè)缺陷是，政府績效管理試點(diǎn)只是一次純粹的政府績效管理改革，并未觸及政策體制。現(xiàn)有文獻(xiàn)主要探討政府績效管理的理想形式，比如主體如何構(gòu)建、指標(biāo)如何設(shè)計(jì)、如何組織實(shí)施、結(jié)果如何運(yùn)用，等等，卻很少關(guān)注政府績效管理在現(xiàn)實(shí)中的矛盾甚至對(duì)抗。未來的政府績效管理試點(diǎn)需要實(shí)現(xiàn)政策過程與績效管理過程的統(tǒng)一，保持組織評(píng)價(jià)權(quán)和評(píng)價(jià)體系的統(tǒng)一，管理過程要方便操作、簡單易行，也要加強(qiáng)績效管理的結(jié)果運(yùn)用。

［關(guān)鍵詞］政策過程；政府績效管理；執(zhí)行風(fēng)格

［中圖分類號(hào)］C93［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1671-8372（2014）02-0048-05

On the policy execution style of government performance management

—a case study ofLuogang district, Guangzhou

JIANG Guo-bing, LUO Min, LI Yan-mei

（School of Public Management, South China Agricultural University, Guangzhou 510642, China）

Abstract：It is very difficult to integrate the process of policy and the performance management in reality. China is in the pilot way of doing this to build a scientific system for it. However, it is only a reform, and does not concern the policy regime. The existing literature focuses on the ideal form of government performance management, such as construction of the subject, the design of indicators, its organization and implementation, and the application of the results. However, it pays little attention to the contradictions and the confrontation of the real management. So in the future pilot of government performance management, we should emphasize the integration of the process of policy and the performance management, to integrate the evaluation power with the evaluation system, to make the convenience of the management process and to strengthen the application of performance management.

Key words：policy process; government performance management; execution style

一、研究背景與研究設(shè)計(jì)

公共政策制定后，只有得到下級(jí)政府的認(rèn)可才能得到有效的執(zhí)行。否則，不僅可能產(chǎn)生“上有政策，下有對(duì)策”的結(jié)果，而且可能產(chǎn)生巨大的監(jiān)督成本，同時(shí)會(huì)在兩級(jí)政府之間制造不信任氛圍，這是無論哪個(gè)層級(jí)的政府都應(yīng)該盡量避免卻又經(jīng)常出現(xiàn)的事情。謹(jǐn)慎的官員期盼通過學(xué)界的力量重塑政府，卻發(fā)現(xiàn)面臨著改革風(fēng)險(xiǎn)以及學(xué)界理論與實(shí)踐脫節(jié)的雙重困境；當(dāng)公眾努力去理解“民評(píng)官”時(shí)，才發(fā)現(xiàn)自己只是抓住了一些績效評(píng)估的模糊定義［1］。政府績效管理通常以政策的形式通過自上而下的方式推行，即使存在自下而上的“萬民評(píng)議政府”，也必須得到體制內(nèi)的支持和組織實(shí)施。所以，政策和績效管理的關(guān)系是非常緊密的。只有在政策過程和績效管理過程高度整合的情況下，績效管理才能真正取得“績效”。現(xiàn)實(shí)中不容回避的問題是，政府真的對(duì)績效管理準(zhǔn)備好了嗎？如何實(shí)現(xiàn)政策過程和績效管理過程的融合？探尋這一系列問題不僅有助于理解我國政府績效管理的真實(shí)過程，更有助于抓住政府績效管理改革的核心，完善目前正在進(jìn)行的政府績效管理試點(diǎn)改革。

從實(shí)踐出發(fā)，中國政府績效管理的歷史不長。周志忍［2］，藍(lán)志勇、胡稅根［3］將中國政府績效管理分為三個(gè)階段：以“目標(biāo)責(zé)任制”和“效能檢查”為特征的第一階段（20世紀(jì)80年代中期到90年代初期），以“社會(huì)服務(wù)承諾制與組織績效評(píng)估”“目標(biāo)責(zé)任制的應(yīng)用”“市民為評(píng)價(jià)主體” 為特征的第二階段（20世紀(jì)90年代初到90年代末期），以各具特色的中國地方政府績效評(píng)估模式為特征的第三階段（21世紀(jì)以來）。本文認(rèn)為，公認(rèn)的這三個(gè)階段并未觸及體制核心，沒有解決評(píng)價(jià)組織權(quán)混亂、運(yùn)行過程充滿利益糾葛等問題，以至于盡管政府績效管理的學(xué)者近十年來一直推動(dòng)政府全面進(jìn)行績效管理，現(xiàn)實(shí)中卻并沒有產(chǎn)生績效管理的北京模式、上海模式、廣州模式或中國模式。

全國政府績效管理試點(diǎn)工作動(dòng)員會(huì)于2011年6月28日在北京召開。經(jīng)由監(jiān)察部牽頭的政府績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議研究并報(bào)國務(wù)院同意，開始開展政府績效管理試點(diǎn)工作。據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部績效管理監(jiān)察室統(tǒng)計(jì)，截至2012年年底，全國已有27個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）不同程度地開展了政府績效管理工作。廣東省政府為貫徹落實(shí)中央部署，于2012年1月12日發(fā)文，決定在五市兩部門開展政府績效管理試點(diǎn)工作。蘿崗區(qū)是廣州市市長批示的政府績效管理試點(diǎn)單位之一。

蘿崗區(qū)現(xiàn)轄面積393.22平方公里，下轄夏港街、蘿崗街、東區(qū)街、聯(lián)和街、永和街、九龍鎮(zhèn)等5街1鎮(zhèn)，共30個(gè)居委會(huì)，28個(gè)村委會(huì)。截至2010年11月1日，全區(qū)常住人口37.37萬人。比較特殊的是，蘿崗區(qū)也掛廣州開發(fā)區(qū)管委會(huì)的牌子，因此具有開發(fā)區(qū)的特點(diǎn)。作為一級(jí)政府，蘿崗區(qū)大部門改革后，機(jī)構(gòu)設(shè)置已逐漸得以優(yōu)化，一個(gè)部門甚至要掛三、四塊牌子。如發(fā)改局同時(shí)掛統(tǒng)計(jì)局、物價(jià)局和糧食局等幾塊牌子，科信局同時(shí)掛知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、地震局、金融辦等幾塊牌子，農(nóng)林水利局同時(shí)掛區(qū)委農(nóng)村工作辦公室、畜牧獸醫(yī)局等幾塊牌子。筆者作為蘿崗區(qū)政府績效管理設(shè)計(jì)工作的主要負(fù)責(zé)人，參與了制度設(shè)計(jì)的全過程，并且向各部門負(fù)責(zé)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員作了兩次政府績效管理專題的輔導(dǎo)報(bào)告。同時(shí)，筆者在蘿崗區(qū)訪談了主要黨政領(lǐng)導(dǎo)，其中包括區(qū)長、副區(qū)長、區(qū)監(jiān)察局局長，以及30個(gè)區(qū)直屬單位、5街1鎮(zhèn)近百位主要官員。由于此次試點(diǎn)工作由監(jiān)察局牽頭，所以所有的訪談都有監(jiān)察局的領(lǐng)導(dǎo)陪同，正是每次監(jiān)察局領(lǐng)導(dǎo)鼓勵(lì)暢所欲言，以及廣州本身所獨(dú)有的濃厚民主氛圍，才使每次的訪談達(dá)到“開放式”狀態(tài)和“真實(shí)性”效果。在訪談中，通常采用筆錄的方式記下關(guān)鍵的用語、數(shù)據(jù)和觀點(diǎn)，最后通過小組成員對(duì)照各自筆錄來盡量保證訪談?dòng)涗浀臏?zhǔn)確性和完整性。考慮到領(lǐng)導(dǎo)本身的政治敏感性，為了鼓勵(lì)他們發(fā)出真實(shí)的聲音，所以沒有進(jìn)行錄音。

二、蘿崗區(qū)政府績效管理的實(shí)踐

探究政府績效管理的本質(zhì)，首先必須對(duì)什么是政府績效有個(gè)明確的界定。然而，實(shí)踐上并不存在一個(gè)普遍接受且邊界明確的“績效”定義。再加上政府職能邊界更是模糊，所以只能是相對(duì)接受的概念。從管理實(shí)踐的發(fā)展歷史來看，人們對(duì)于政府績效的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展的過程，且在不同的情境之下有不同的解釋，所以政府績效的概念也是一個(gè)不斷豐富的過程。“4E”即經(jīng)濟(jì)（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）和公平（Equity）作為政府績效的內(nèi)涵已得到學(xué)界的認(rèn)同，其核心問題則是實(shí)現(xiàn)“政府責(zé)任”和“公民滿意”。

為了穩(wěn)步推進(jìn)績效管理試點(diǎn)工作，蘿崗區(qū)績效辦走訪了多個(gè)績效管理試點(diǎn)工作的代表性城市，開展了大量調(diào)研，包括到全國政府績效管理試點(diǎn)地深圳市學(xué)習(xí)“深圳市政府績效管理電子評(píng)估與管理系統(tǒng)”，到廣東省政府績效管理試點(diǎn)地江門鶴山調(diào)研市直機(jī)關(guān)和鎮(zhèn)（街）績效考核評(píng)價(jià)的詳細(xì)情況，到廣東省政府績效管理試點(diǎn)地中山市調(diào)研該地政府績效管理工作的進(jìn)展、特色及存在問題，等等。同時(shí)，積極召開內(nèi)部研討會(huì)，逐步探索績效管理改革的思路。

此次改革秉承“科學(xué)規(guī)劃、簡便易行；先行先試、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，積極探索政府績效管理的創(chuàng)新之路。制度體系的設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)為“三個(gè)結(jié)合”。

（一）共性與個(gè)性相結(jié)合

績效評(píng)價(jià)的前提和基礎(chǔ)是管理對(duì)象具有共性，否則就無法評(píng)價(jià)和比較。因此，蘿崗區(qū)按照政府績效管理的理念，經(jīng)過對(duì)現(xiàn)行各類考核方案的統(tǒng)籌和篩選，選取了依法行政、黨風(fēng)廉政建設(shè)、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)等考核方案納入績效管理指標(biāo)體系，綜合運(yùn)用了相關(guān)考核結(jié)果，既形成共同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，又減少了重復(fù)考評(píng)，實(shí)現(xiàn)了資源共享。同時(shí)，考慮到各個(gè)被評(píng)價(jià)單位的特殊性，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)了“職能工作質(zhì)量指數(shù)”和“重點(diǎn)工作目標(biāo)完成率”兩項(xiàng)指標(biāo)，著重對(duì)各單位職能職責(zé)以及圍繞區(qū)委、區(qū)政府年度工作目標(biāo)和重大部署落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。整個(gè)指標(biāo)體系既反映了不同單位工作的共性，增強(qiáng)了可比性，又兼顧到不同單位的個(gè)性，體現(xiàn)了差異性。

（二）客觀與主觀相結(jié)合

鑒于納入績效管理的區(qū)直屬單位和各街鎮(zhèn)的不同，蘿崗區(qū)政府績效管理包括兩套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，均由客觀評(píng)價(jià)和主觀評(píng)價(jià)兩部分組成。在客觀指標(biāo)中，區(qū)直屬單位主要包括“工作效果、部門效率、行政成本、工作保障和服務(wù)滿意”5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，16個(gè)二級(jí)指標(biāo)，18個(gè)三級(jí)指標(biāo)，符合績效管理“4E”理念；街鎮(zhèn)主要包括“過程控制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、行政成本和服務(wù)滿意”6個(gè)一級(jí)指標(biāo)，20個(gè)二級(jí)指標(biāo)，23個(gè)三級(jí)指標(biāo)，重點(diǎn)衡量街鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理兩方面的綜合績效水平。主觀指標(biāo)主要是服務(wù)滿意度，區(qū)直屬單位滿意度包括服務(wù)對(duì)象、兩會(huì)代表政協(xié)委員、街鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面的滿意度，鎮(zhèn)街滿意度包括公眾、機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)三個(gè)方面的滿意度。同時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu)參與組織實(shí)施，凸顯公平公正。客觀評(píng)價(jià)凸顯效率、公平，主觀評(píng)價(jià)凸顯效果、民意。

（三）過程與結(jié)果相結(jié)合

重視結(jié)果導(dǎo)向是績效管理的核心理念，加強(qiáng)過程管理是確保達(dá)到預(yù)期效果的重要保證。在過程管理中，通過開展季度、年度績效評(píng)價(jià)，對(duì)各單位績效指標(biāo)實(shí)施跟蹤監(jiān)控、監(jiān)督檢查，及時(shí)糾偏糾錯(cuò)，減少工作失誤，不斷提升政府管理水平與服務(wù)效果。在結(jié)果導(dǎo)向中，向區(qū)委、區(qū)政府提交績效管理與評(píng)價(jià)工作報(bào)告，并以文件形式向全區(qū)通報(bào)。對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果為“優(yōu)秀單位”的，給予通報(bào)表揚(yáng)，在領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核中優(yōu)先考慮評(píng)為優(yōu)秀以及增加下年度單位人員公用經(jīng)費(fèi)等獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果為“不合格單位”的，將通報(bào)批評(píng)，減少工作人員年度考核優(yōu)秀等次人員比例以及減少下年度單位人員公用經(jīng)費(fèi)。通過加強(qiáng)結(jié)果導(dǎo)向促進(jìn)過程管理，通過強(qiáng)化過程管理確保取得良好的效果。

整個(gè)制度體系著重從現(xiàn)有眾多的考核方案中抽取能夠反映績效內(nèi)涵的融入績效評(píng)價(jià)中，不增加任何一項(xiàng)新的考核。既落實(shí)了省、市進(jìn)一步規(guī)范考核檢查工作的精神，又充分調(diào)動(dòng)被評(píng)價(jià)單位的自主性和能動(dòng)性，同時(shí)使監(jiān)察工作很好地融入政府管理全過程，有效規(guī)范政府行為，保證行政權(quán)力運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、透明化，達(dá)到逐步提升政府執(zhí)行力和公信力，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的目的。

蘿崗區(qū)政府績效管理試點(diǎn)工作，經(jīng)過前期深度訪談摸查蘿崗區(qū)現(xiàn)行考核情況、調(diào)研借鑒其他各地績效管理成功經(jīng)驗(yàn)、邀請(qǐng)專家教授指導(dǎo)合作、對(duì)設(shè)置的績效指標(biāo)進(jìn)行反復(fù)討論和修改等一系列過程，通過年初目標(biāo)申報(bào)、季度過程管理、年終績效評(píng)價(jià)三個(gè)環(huán)節(jié)開展，評(píng)價(jià)結(jié)果以文件形式向全區(qū)通報(bào)并實(shí)施獎(jiǎng)懲。當(dāng)前，區(qū)績效辦一方面組織舉辦政府績效管理專題培訓(xùn)班，進(jìn)一步提高參與績效管理單位領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)能力，另一方面，采取多種形式加大對(duì)政府績效管理理念和相關(guān)知識(shí)的宣傳力度，為全面實(shí)施蘿崗區(qū)政府績效管理試點(diǎn)工作營造了良好氛圍。

三、蘿崗區(qū)政府績效管理中的政策執(zhí)行風(fēng)格

蘿崗區(qū)的績效管理改革并非自發(fā)性的，而是對(duì)上級(jí)政策的執(zhí)行。從治理的視角看，一個(gè)政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，不僅依賴于政策的有效制定，更依賴于政策的實(shí)際執(zhí)行。學(xué)者艾利森甚至認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功效只占10%，而其余的90%取決于有效執(zhí)行［4］。長久以來，政府存在重計(jì)劃、輕執(zhí)行，重預(yù)算、輕管理的問題。執(zhí)行力缺失往往使戰(zhàn)略成為一紙空文，政府投入了大量的人力、物力卻難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。可見，政府執(zhí)行過程是公共政策取得成功不可忽視的核心要素，也是政府組織履行職責(zé)、提高自身存在合法性的重要前提。

政策執(zhí)行過程通常是指政策執(zhí)行者根據(jù)其對(duì)政策的理解以及對(duì)政策執(zhí)行具體情境的把握，進(jìn)行自主構(gòu)建的活動(dòng)。也就是說，一個(gè)政策在執(zhí)行過程中，不是單純的照本宣科，而是有一個(gè)再設(shè)計(jì)的過程。這已經(jīng)在蘿崗區(qū)政府績效管理的改革過程中充分體現(xiàn)出來。蘿崗區(qū)根據(jù)廣州市的工作部署要求進(jìn)行解讀，清楚明了績效改革的目的和目標(biāo)，不是直接把一些典型的做法生搬硬套過來，而是通過多次的調(diào)研和分析區(qū)內(nèi)情況，重新對(duì)政府績效管理制度體系進(jìn)行再設(shè)計(jì)，構(gòu)建了一個(gè)從已有考核體系中提煉出能夠反映績效內(nèi)容的指標(biāo)，即增加考核形式而不增加考核內(nèi)容的折中模式。

不同的政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策再設(shè)計(jì)時(shí)，表現(xiàn)出了不同的風(fēng)格。王家峰在對(duì)政策執(zhí)行風(fēng)格理論的研究中，分析總結(jié)了四種類型的政策執(zhí)行風(fēng)格［5］（見表1）。

表1政策執(zhí)行風(fēng)格

政策執(zhí)行設(shè)計(jì)的類型 政策執(zhí)行的環(huán)節(jié) 政策執(zhí)行

的風(fēng)格

解釋 組織 應(yīng)用（互動(dòng)）

危機(jī)設(shè)計(jì) 權(quán)威式的獨(dú)白 官僚組織模式 命令—服從 官僚權(quán)威型

理性設(shè)計(jì) 專家式的獨(dú)白 系統(tǒng)管理模式 規(guī)則—協(xié)作 專家意見型

漸進(jìn)設(shè)計(jì) 有限的對(duì)話 沖突議價(jià)模式 妥協(xié)—交易 利益協(xié)調(diào)型

社會(huì)設(shè)計(jì) 廣泛的對(duì)話 公共論壇模式 協(xié)商—合作 社會(huì)合作型

在王家峰的闡釋中，官僚權(quán)威型強(qiáng)調(diào)正式的權(quán)威以及執(zhí)行過程中的形式主義、規(guī)章和程序的重要性。這種模式通常運(yùn)用正式的權(quán)威和權(quán)利，依照標(biāo)準(zhǔn)的作業(yè)程序，實(shí)施政策計(jì)劃。專家意見型把政策執(zhí)行看成是一個(gè)科學(xué)化的過程，專業(yè)知識(shí)與技術(shù)成為執(zhí)行的唯一依據(jù)。利益協(xié)調(diào)型強(qiáng)調(diào)執(zhí)行的慣性特征，保持穩(wěn)定的執(zhí)行場域關(guān)系，盡可能排除可能導(dǎo)致激進(jìn)變遷的方式。社會(huì)合作型主張?jiān)趫?zhí)行過程中要開展多元開放的對(duì)話，并積極推動(dòng)各種形式的會(huì)議與論壇，目的是通過廣泛參與的公共協(xié)商，形成積極的建設(shè)性結(jié)果。

蘿崗區(qū)在設(shè)計(jì)績效管理改革方案初期，就考慮到了在執(zhí)行績效管理政策的同時(shí)，要讓內(nèi)部處于穩(wěn)定狀態(tài)。根據(jù)梳理和不完全統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)前蘿崗區(qū)區(qū)直部門考核共計(jì)69項(xiàng)，包含2021個(gè)指標(biāo)，街鎮(zhèn)考核共計(jì)39項(xiàng)，包含898個(gè)指標(biāo)。由于蘿崗區(qū)試點(diǎn)工作的開展相對(duì)較晚，所以蘿崗區(qū)首先考察了佛山市、深圳市等地的做法以了解情況。雖然起初蘿崗區(qū)對(duì)于開展績效管理的思路并不明朗，但有兩點(diǎn)是清晰的：第一，不要增加基層（被考核對(duì)象）的負(fù)擔(dān)；第二，完成上級(jí)交辦的試點(diǎn)任務(wù)。若是減掉已有的一些考核，則會(huì)面臨與相關(guān)部門爭奪組織權(quán)的沖突；若是新增一項(xiàng)考核，則會(huì)造成被考核對(duì)象的負(fù)擔(dān)。因此，蘿崗區(qū)監(jiān)察局（區(qū)紀(jì)委）傾向于從已有考核體系中提煉出能夠反映績效內(nèi)容的指標(biāo)，增加考核形式而非內(nèi)容。這個(gè)折中的思路貫穿于整個(gè)過程，成為試點(diǎn)工作的核心理念，進(jìn)而漸漸清晰化，呈現(xiàn)出理性設(shè)計(jì)與漸進(jìn)設(shè)計(jì)相結(jié)合的政策執(zhí)行風(fēng)格。

首先，理性設(shè)計(jì)注重專家意見，蘿崗區(qū)的工作自始至終都是由專家學(xué)者參與設(shè)計(jì)的。漸進(jìn)設(shè)計(jì)不主張對(duì)話過分偏離以往的類似實(shí)踐或執(zhí)行者個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)。為了實(shí)現(xiàn)兩者的結(jié)合，蘿崗區(qū)政府績效管理改革試點(diǎn)工作的負(fù)責(zé)人就曾多次赴深圳、鶴山、中山調(diào)研。這樣不僅僅能借鑒到其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，還能將其他試點(diǎn)地區(qū)在政策執(zhí)行過程中遇到的各種困難納入執(zhí)行者的考量范圍，最大程度上避免了其他地區(qū)試點(diǎn)工作的不足。

其次，理性設(shè)計(jì)與漸進(jìn)設(shè)計(jì)的政策執(zhí)行風(fēng)格均認(rèn)為，沖突與議價(jià)是組織結(jié)構(gòu)的核心，組織不過是基于不同利益的主體為了競爭相對(duì)利益而形成的沖突系統(tǒng)，組織結(jié)構(gòu)要保證利益的協(xié)調(diào)。其實(shí)，蘿崗區(qū)政府績效管理試點(diǎn)工作的核心不僅在于調(diào)整管理權(quán)，還在于規(guī)范管理的組織權(quán)，或者說，政府績效管理是對(duì)體制內(nèi)權(quán)力關(guān)系的再分配。在原有的組織機(jī)構(gòu)足夠精簡的情況下，大幅度調(diào)整原有績效管理工作必然會(huì)觸動(dòng)利益格局，對(duì)后續(xù)工作造成一定的影響。這就使得蘿崗區(qū)政府在思路不明朗的情況下，作出了明確的判斷。調(diào)研中，區(qū)長在訪談時(shí)就強(qiáng)調(diào)，要通過整合區(qū)內(nèi)現(xiàn)有各類考評(píng)體系，達(dá)到在完成上級(jí)交辦、本部門開展的各項(xiàng)工作任務(wù)的同時(shí)，進(jìn)一步著眼于為民辦實(shí)事和減輕基層工作負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)本區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、科學(xué)發(fā)展。

最后，政策執(zhí)行落實(shí)到實(shí)踐層面充滿著妥協(xié)、交易等行為，執(zhí)行不過是行動(dòng)者企圖追求各自相互沖突目標(biāo)的策略性活動(dòng)。這是不同權(quán)力、利益和價(jià)值之間的協(xié)調(diào)、妥協(xié)和交易的過程。在蘿崗區(qū)績效管理的最終方案中明確了以下四點(diǎn)：一是兼納并蓄，穩(wěn)步推進(jìn)；二是重點(diǎn)突出，簡便易行；三是量化細(xì)化，可考性強(qiáng)；四是引入第三方評(píng)價(jià)。其中的第二、三點(diǎn)不僅增加了改革工作的可操作性，還減輕了內(nèi)部工作人員的負(fù)擔(dān)，維護(hù)了工作人員乃至組織的利益。第四點(diǎn)納入第三方評(píng)價(jià)的做法在某種程度上加大了公民的話語權(quán)，維護(hù)了公民的利益。蘿崗區(qū)政府所采取的理性設(shè)計(jì)與漸進(jìn)設(shè)計(jì)相結(jié)合的政策執(zhí)行風(fēng)格，使蘿崗區(qū)的績效改革出現(xiàn)折中的路徑，即在更好地完成績效管理改革的同時(shí)，考量多方的權(quán)力與利益的平衡。

四、政府績效管理的未來設(shè)想

實(shí)踐部門和學(xué)界都對(duì)正在進(jìn)行的政府績效管理充滿了期望，也不無疑惑，然而，體制內(nèi)的動(dòng)員能力是強(qiáng)大的，可以通過有效的動(dòng)員能力去消除疑惑而達(dá)成共識(shí)。本文認(rèn)為，要達(dá)到凝聚力量提升績效管理的效果，需要在以下幾方面作出努力：

首先，實(shí)現(xiàn)政策過程與績效管理過程的統(tǒng)一，使得政策具有戰(zhàn)略性和統(tǒng)一性，形成利益協(xié)調(diào)型風(fēng)格。一方面，如果政策本身具有戰(zhàn)略性，那么被評(píng)估對(duì)象就能夠很好地理解自身的目標(biāo)和使命，從而主動(dòng)提高績效，而不是被動(dòng)地接受評(píng)估。從政府績效管理的角度看，應(yīng)該充分給予被評(píng)估者理解部門戰(zhàn)略和自身使命的空間，并給予正確的引導(dǎo)。例如，公安部2011年印發(fā)《關(guān)于改革完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度的意見》，明確要求禁止將“罰沒款數(shù)額”“行政拘留數(shù)”“發(fā)案數(shù)”“勞動(dòng)教養(yǎng)數(shù)”“破案率”等作為績效考評(píng)指標(biāo)。這是個(gè)進(jìn)步，這些所謂的績效指標(biāo)實(shí)際上與公安部門的戰(zhàn)略和目標(biāo)是不相符的。另一方面，政策的統(tǒng)一性保證了績效管理的權(quán)威性。以往的考核或評(píng)估所呈現(xiàn)出的評(píng)價(jià)主體各自為政，是各部門“權(quán)力擴(kuò)張”的必然，是通過考評(píng)而獲得利益輸送的結(jié)果。在不影響自身的政治、經(jīng)濟(jì)地位時(shí)，具有政策制定權(quán)的國家機(jī)關(guān)通常會(huì)對(duì)下級(jí)政府及其部門的“權(quán)力擴(kuò)張”保持一種放任姿態(tài)。因此，要解決政府績效管理的無序化和權(quán)威性，應(yīng)該將績效管理過程統(tǒng)一到政策過程當(dāng)中，以政策制定、執(zhí)行、監(jiān)控、評(píng)估、修訂全過程再造政府績效管理過程。

其次，要統(tǒng)一評(píng)價(jià)的組織權(quán)和評(píng)價(jià)體系，形成官僚權(quán)威型風(fēng)格。一方面，在調(diào)研中，涉及考核的單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)評(píng)價(jià)的多頭狀況無不抱怨。當(dāng)前的政府考核或績效評(píng)估除了上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府和部門進(jìn)行評(píng)估外，上一級(jí)政府部門還要對(duì)下一級(jí)政府部門進(jìn)行評(píng)估。蘿崗區(qū)也面臨同樣的問題。除了維穩(wěn)、計(jì)生、勞動(dòng)安全、節(jié)能減排等“一票否決”的考核外，還有每年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r考核，還包括區(qū)里的年度重點(diǎn)任務(wù)，比如拆遷工作、保障房建設(shè)工作等，以及省或國家的專項(xiàng)任務(wù)，比如現(xiàn)在的“三打兩建”。因此，統(tǒng)一組織評(píng)價(jià)權(quán)是眾望所歸。當(dāng)前的趨勢是將分布在組織部、發(fā)改、財(cái)政等部門的評(píng)價(jià)權(quán)統(tǒng)一到監(jiān)察局。拋開將評(píng)價(jià)權(quán)統(tǒng)一到監(jiān)察局是否合理且不說，能夠?qū)⒃u(píng)價(jià)權(quán)統(tǒng)一到一個(gè)部門就是一個(gè)進(jìn)步，既避免了多頭評(píng)價(jià)背后的利益搶奪，又維護(hù)了評(píng)價(jià)的穩(wěn)定性。另一方面，統(tǒng)一評(píng)價(jià)體系就是建立統(tǒng)一的指標(biāo)體系。當(dāng)前種類繁多的考核已讓各級(jí)政府和部門疲于應(yīng)付，如果政府績效管理僅是增添一道新的考核，則無疑是一種負(fù)擔(dān)。因此，在此過程中應(yīng)該實(shí)施政策執(zhí)行的官僚權(quán)威型風(fēng)格，將紛繁復(fù)雜的各種考核體系整合進(jìn)一套指標(biāo)體系。當(dāng)然，考慮到各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不平衡，統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系要既能體現(xiàn)共性的需求，又能展現(xiàn)個(gè)性的發(fā)展。因此，可以在三級(jí)指標(biāo)統(tǒng)一（體現(xiàn)共性）、四級(jí)指標(biāo)有所差異（展現(xiàn)個(gè)性）中實(shí)現(xiàn)矛盾的統(tǒng)一。

再次，管理過程要方便操作、簡單易行，形成專家意見型風(fēng)格。如果績效指標(biāo)復(fù)雜，則數(shù)據(jù)采集困難，最終將導(dǎo)致績效管理的失敗。同樣，在管理過程中如果操作復(fù)雜，也會(huì)使相關(guān)部門和人員困惑。因此，只有方便操作、簡單易行的績效管理才更能得到認(rèn)同。可以依據(jù)專家的意見和思路，通過開發(fā)諸如 “績效管理信息系統(tǒng)”以優(yōu)化數(shù)據(jù)采集及反饋功能，既可提高數(shù)據(jù)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和全面性，也能使被評(píng)估單位的工作任務(wù)完成情況、未完成情況、報(bào)送情況、報(bào)送預(yù)警情況和績效評(píng)估情況等直觀明了，從而促進(jìn)被評(píng)估單位改進(jìn)工作。正是基于諸如“績效管理信息系統(tǒng)”的現(xiàn)代手段，可以分階段性地對(duì)政府績效的總體狀況、良好表現(xiàn)、實(shí)際效果和落后指標(biāo)等進(jìn)行綜合分析，為改進(jìn)績效提供依據(jù)。進(jìn)而在年終對(duì)所負(fù)責(zé)區(qū)域該項(xiàng)指標(biāo)（領(lǐng)域）的整體績效情況進(jìn)行專題分析，總結(jié)各單位成績，查找不足，提出改進(jìn)建議。

最后，加強(qiáng)績效管理的結(jié)果運(yùn)用，突出公眾滿意導(dǎo)向，形成社會(huì)合作型風(fēng)格。一方面，結(jié)果運(yùn)用要顯示出剛性約束作用。可以通過績效管理結(jié)果內(nèi)部通報(bào)制度，組織單位將績效評(píng)估結(jié)果每半年度向政府常務(wù)會(huì)報(bào)告，每年向黨委常委會(huì)和政府常務(wù)會(huì)報(bào)告。評(píng)估結(jié)果通報(bào)黨委委員和組織人事部門，并納入黨委所管班子年度考核體系，作為干部考核和使用的重要參考，等等。另一方面，開展常態(tài)化的公眾滿意度網(wǎng)上調(diào)查，實(shí)時(shí)收集社情民意。公民正是通過參與政府績效管理全過程從而進(jìn)行判斷、認(rèn)識(shí)以確定對(duì)政府績效的接受程度，進(jìn)而對(duì)政府進(jìn)行滿意還是不滿意的主觀判斷。因此，績效管理過程始終面臨著如何獲取公民信任和認(rèn)可的壓力。對(duì)于政府績效信任問題的解答，存在諸多解釋，而公民參與無疑是其中最具有說服力的方案之一，即在政府績效管理的整個(gè)過程中，應(yīng)該通過各種不同的形式，不同程度地體現(xiàn)公民的聲音、反映公民的意志。“讓公眾參與到公共事務(wù)和管理等公共產(chǎn)品的供給中來，具體地說，就是參與政府的決策和執(zhí)行過程，這對(duì)于打破政府在治理上的壟斷地位具有積極意義。”［6］

［參考文獻(xiàn)］

［1］姜國兵．政府績效評(píng)估的宣傳與現(xiàn)實(shí)［J］．廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（6）：20-24．

［2］周志忍．公共組織績效評(píng)估：中國實(shí)踐的回顧與反思［J］．蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007（1）：26-33．

［3］藍(lán)志勇，胡稅根．中國政府績效評(píng)估:理論與實(shí)踐［J］．政治學(xué)研究，2008（3）：106-115．

［4］丁煌．政策執(zhí)行［J］．中國行政管理，1991（11）：38-41．

［5］王家峰．作為設(shè)計(jì)的政策執(zhí)行—執(zhí)行風(fēng)格理論［J］．中國行政管理，2009（5）：40-44．

［6］張康之，李傳軍．變革時(shí)代中的公共管理［J］．行政論壇，2010（2）：7-11．

［責(zé)任編輯王艷芳］

首先，理性設(shè)計(jì)注重專家意見，蘿崗區(qū)的工作自始至終都是由專家學(xué)者參與設(shè)計(jì)的。漸進(jìn)設(shè)計(jì)不主張對(duì)話過分偏離以往的類似實(shí)踐或執(zhí)行者個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)。為了實(shí)現(xiàn)兩者的結(jié)合，蘿崗區(qū)政府績效管理改革試點(diǎn)工作的負(fù)責(zé)人就曾多次赴深圳、鶴山、中山調(diào)研。這樣不僅僅能借鑒到其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，還能將其他試點(diǎn)地區(qū)在政策執(zhí)行過程中遇到的各種困難納入執(zhí)行者的考量范圍，最大程度上避免了其他地區(qū)試點(diǎn)工作的不足。

其次，理性設(shè)計(jì)與漸進(jìn)設(shè)計(jì)的政策執(zhí)行風(fēng)格均認(rèn)為，沖突與議價(jià)是組織結(jié)構(gòu)的核心，組織不過是基于不同利益的主體為了競爭相對(duì)利益而形成的沖突系統(tǒng)，組織結(jié)構(gòu)要保證利益的協(xié)調(diào)。其實(shí)，蘿崗區(qū)政府績效管理試點(diǎn)工作的核心不僅在于調(diào)整管理權(quán)，還在于規(guī)范管理的組織權(quán)，或者說，政府績效管理是對(duì)體制內(nèi)權(quán)力關(guān)系的再分配。在原有的組織機(jī)構(gòu)足夠精簡的情況下，大幅度調(diào)整原有績效管理工作必然會(huì)觸動(dòng)利益格局，對(duì)后續(xù)工作造成一定的影響。這就使得蘿崗區(qū)政府在思路不明朗的情況下，作出了明確的判斷。調(diào)研中，區(qū)長在訪談時(shí)就強(qiáng)調(diào)，要通過整合區(qū)內(nèi)現(xiàn)有各類考評(píng)體系，達(dá)到在完成上級(jí)交辦、本部門開展的各項(xiàng)工作任務(wù)的同時(shí)，進(jìn)一步著眼于為民辦實(shí)事和減輕基層工作負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)本區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、科學(xué)發(fā)展。

最后，政策執(zhí)行落實(shí)到實(shí)踐層面充滿著妥協(xié)、交易等行為，執(zhí)行不過是行動(dòng)者企圖追求各自相互沖突目標(biāo)的策略性活動(dòng)。這是不同權(quán)力、利益和價(jià)值之間的協(xié)調(diào)、妥協(xié)和交易的過程。在蘿崗區(qū)績效管理的最終方案中明確了以下四點(diǎn)：一是兼納并蓄，穩(wěn)步推進(jìn)；二是重點(diǎn)突出，簡便易行；三是量化細(xì)化，可考性強(qiáng)；四是引入第三方評(píng)價(jià)。其中的第二、三點(diǎn)不僅增加了改革工作的可操作性，還減輕了內(nèi)部工作人員的負(fù)擔(dān)，維護(hù)了工作人員乃至組織的利益。第四點(diǎn)納入第三方評(píng)價(jià)的做法在某種程度上加大了公民的話語權(quán)，維護(hù)了公民的利益。蘿崗區(qū)政府所采取的理性設(shè)計(jì)與漸進(jìn)設(shè)計(jì)相結(jié)合的政策執(zhí)行風(fēng)格，使蘿崗區(qū)的績效改革出現(xiàn)折中的路徑，即在更好地完成績效管理改革的同時(shí)，考量多方的權(quán)力與利益的平衡。

四、政府績效管理的未來設(shè)想

實(shí)踐部門和學(xué)界都對(duì)正在進(jìn)行的政府績效管理充滿了期望，也不無疑惑，然而，體制內(nèi)的動(dòng)員能力是強(qiáng)大的，可以通過有效的動(dòng)員能力去消除疑惑而達(dá)成共識(shí)。本文認(rèn)為，要達(dá)到凝聚力量提升績效管理的效果，需要在以下幾方面作出努力：

首先，實(shí)現(xiàn)政策過程與績效管理過程的統(tǒng)一，使得政策具有戰(zhàn)略性和統(tǒng)一性，形成利益協(xié)調(diào)型風(fēng)格。一方面，如果政策本身具有戰(zhàn)略性，那么被評(píng)估對(duì)象就能夠很好地理解自身的目標(biāo)和使命，從而主動(dòng)提高績效，而不是被動(dòng)地接受評(píng)估。從政府績效管理的角度看，應(yīng)該充分給予被評(píng)估者理解部門戰(zhàn)略和自身使命的空間，并給予正確的引導(dǎo)。例如，公安部2011年印發(fā)《關(guān)于改革完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度的意見》，明確要求禁止將“罰沒款數(shù)額”“行政拘留數(shù)”“發(fā)案數(shù)”“勞動(dòng)教養(yǎng)數(shù)”“破案率”等作為績效考評(píng)指標(biāo)。這是個(gè)進(jìn)步，這些所謂的績效指標(biāo)實(shí)際上與公安部門的戰(zhàn)略和目標(biāo)是不相符的。另一方面，政策的統(tǒng)一性保證了績效管理的權(quán)威性。以往的考核或評(píng)估所呈現(xiàn)出的評(píng)價(jià)主體各自為政，是各部門“權(quán)力擴(kuò)張”的必然，是通過考評(píng)而獲得利益輸送的結(jié)果。在不影響自身的政治、經(jīng)濟(jì)地位時(shí)，具有政策制定權(quán)的國家機(jī)關(guān)通常會(huì)對(duì)下級(jí)政府及其部門的“權(quán)力擴(kuò)張”保持一種放任姿態(tài)。因此，要解決政府績效管理的無序化和權(quán)威性，應(yīng)該將績效管理過程統(tǒng)一到政策過程當(dāng)中，以政策制定、執(zhí)行、監(jiān)控、評(píng)估、修訂全過程再造政府績效管理過程。

其次，要統(tǒng)一評(píng)價(jià)的組織權(quán)和評(píng)價(jià)體系，形成官僚權(quán)威型風(fēng)格。一方面，在調(diào)研中，涉及考核的單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)評(píng)價(jià)的多頭狀況無不抱怨。當(dāng)前的政府考核或績效評(píng)估除了上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府和部門進(jìn)行評(píng)估外，上一級(jí)政府部門還要對(duì)下一級(jí)政府部門進(jìn)行評(píng)估。蘿崗區(qū)也面臨同樣的問題。除了維穩(wěn)、計(jì)生、勞動(dòng)安全、節(jié)能減排等“一票否決”的考核外，還有每年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r考核，還包括區(qū)里的年度重點(diǎn)任務(wù)，比如拆遷工作、保障房建設(shè)工作等，以及省或國家的專項(xiàng)任務(wù)，比如現(xiàn)在的“三打兩建”。因此，統(tǒng)一組織評(píng)價(jià)權(quán)是眾望所歸。當(dāng)前的趨勢是將分布在組織部、發(fā)改、財(cái)政等部門的評(píng)價(jià)權(quán)統(tǒng)一到監(jiān)察局。拋開將評(píng)價(jià)權(quán)統(tǒng)一到監(jiān)察局是否合理且不說，能夠?qū)⒃u(píng)價(jià)權(quán)統(tǒng)一到一個(gè)部門就是一個(gè)進(jìn)步，既避免了多頭評(píng)價(jià)背后的利益搶奪，又維護(hù)了評(píng)價(jià)的穩(wěn)定性。另一方面，統(tǒng)一評(píng)價(jià)體系就是建立統(tǒng)一的指標(biāo)體系。當(dāng)前種類繁多的考核已讓各級(jí)政府和部門疲于應(yīng)付，如果政府績效管理僅是增添一道新的考核，則無疑是一種負(fù)擔(dān)。因此，在此過程中應(yīng)該實(shí)施政策執(zhí)行的官僚權(quán)威型風(fēng)格，將紛繁復(fù)雜的各種考核體系整合進(jìn)一套指標(biāo)體系。當(dāng)然，考慮到各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不平衡，統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系要既能體現(xiàn)共性的需求，又能展現(xiàn)個(gè)性的發(fā)展。因此，可以在三級(jí)指標(biāo)統(tǒng)一（體現(xiàn)共性）、四級(jí)指標(biāo)有所差異（展現(xiàn)個(gè)性）中實(shí)現(xiàn)矛盾的統(tǒng)一。

再次，管理過程要方便操作、簡單易行，形成專家意見型風(fēng)格。如果績效指標(biāo)復(fù)雜，則數(shù)據(jù)采集困難，最終將導(dǎo)致績效管理的失敗。同樣，在管理過程中如果操作復(fù)雜，也會(huì)使相關(guān)部門和人員困惑。因此，只有方便操作、簡單易行的績效管理才更能得到認(rèn)同。可以依據(jù)專家的意見和思路，通過開發(fā)諸如 “績效管理信息系統(tǒng)”以優(yōu)化數(shù)據(jù)采集及反饋功能，既可提高數(shù)據(jù)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和全面性，也能使被評(píng)估單位的工作任務(wù)完成情況、未完成情況、報(bào)送情況、報(bào)送預(yù)警情況和績效評(píng)估情況等直觀明了，從而促進(jìn)被評(píng)估單位改進(jìn)工作。正是基于諸如“績效管理信息系統(tǒng)”的現(xiàn)代手段，可以分階段性地對(duì)政府績效的總體狀況、良好表現(xiàn)、實(shí)際效果和落后指標(biāo)等進(jìn)行綜合分析，為改進(jìn)績效提供依據(jù)。進(jìn)而在年終對(duì)所負(fù)責(zé)區(qū)域該項(xiàng)指標(biāo)（領(lǐng)域）的整體績效情況進(jìn)行專題分析，總結(jié)各單位成績，查找不足，提出改進(jìn)建議。

最后，加強(qiáng)績效管理的結(jié)果運(yùn)用，突出公眾滿意導(dǎo)向，形成社會(huì)合作型風(fēng)格。一方面，結(jié)果運(yùn)用要顯示出剛性約束作用。可以通過績效管理結(jié)果內(nèi)部通報(bào)制度，組織單位將績效評(píng)估結(jié)果每半年度向政府常務(wù)會(huì)報(bào)告，每年向黨委常委會(huì)和政府常務(wù)會(huì)報(bào)告。評(píng)估結(jié)果通報(bào)黨委委員和組織人事部門，并納入黨委所管班子年度考核體系，作為干部考核和使用的重要參考，等等。另一方面，開展常態(tài)化的公眾滿意度網(wǎng)上調(diào)查，實(shí)時(shí)收集社情民意。公民正是通過參與政府績效管理全過程從而進(jìn)行判斷、認(rèn)識(shí)以確定對(duì)政府績效的接受程度，進(jìn)而對(duì)政府進(jìn)行滿意還是不滿意的主觀判斷。因此，績效管理過程始終面臨著如何獲取公民信任和認(rèn)可的壓力。對(duì)于政府績效信任問題的解答，存在諸多解釋，而公民參與無疑是其中最具有說服力的方案之一，即在政府績效管理的整個(gè)過程中，應(yīng)該通過各種不同的形式，不同程度地體現(xiàn)公民的聲音、反映公民的意志。“讓公眾參與到公共事務(wù)和管理等公共產(chǎn)品的供給中來，具體地說，就是參與政府的決策和執(zhí)行過程，這對(duì)于打破政府在治理上的壟斷地位具有積極意義。”［6］

［參考文獻(xiàn)］

［1］姜國兵．政府績效評(píng)估的宣傳與現(xiàn)實(shí)［J］．廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（6）：20-24．

［2］周志忍．公共組織績效評(píng)估：中國實(shí)踐的回顧與反思［J］．蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007（1）：26-33．

［3］藍(lán)志勇，胡稅根．中國政府績效評(píng)估:理論與實(shí)踐［J］．政治學(xué)研究，2008（3）：106-115．

［4］丁煌．政策執(zhí)行［J］．中國行政管理，1991（11）：38-41．

［5］王家峰．作為設(shè)計(jì)的政策執(zhí)行—執(zhí)行風(fēng)格理論［J］．中國行政管理，2009（5）：40-44．

［6］張康之，李傳軍．變革時(shí)代中的公共管理［J］．行政論壇，2010（2）：7-11．

［責(zé)任編輯王艷芳］

首先，理性設(shè)計(jì)注重專家意見，蘿崗區(qū)的工作自始至終都是由專家學(xué)者參與設(shè)計(jì)的。漸進(jìn)設(shè)計(jì)不主張對(duì)話過分偏離以往的類似實(shí)踐或執(zhí)行者個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)。為了實(shí)現(xiàn)兩者的結(jié)合，蘿崗區(qū)政府績效管理改革試點(diǎn)工作的負(fù)責(zé)人就曾多次赴深圳、鶴山、中山調(diào)研。這樣不僅僅能借鑒到其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，還能將其他試點(diǎn)地區(qū)在政策執(zhí)行過程中遇到的各種困難納入執(zhí)行者的考量范圍，最大程度上避免了其他地區(qū)試點(diǎn)工作的不足。

其次，理性設(shè)計(jì)與漸進(jìn)設(shè)計(jì)的政策執(zhí)行風(fēng)格均認(rèn)為，沖突與議價(jià)是組織結(jié)構(gòu)的核心，組織不過是基于不同利益的主體為了競爭相對(duì)利益而形成的沖突系統(tǒng)，組織結(jié)構(gòu)要保證利益的協(xié)調(diào)。其實(shí)，蘿崗區(qū)政府績效管理試點(diǎn)工作的核心不僅在于調(diào)整管理權(quán)，還在于規(guī)范管理的組織權(quán)，或者說，政府績效管理是對(duì)體制內(nèi)權(quán)力關(guān)系的再分配。在原有的組織機(jī)構(gòu)足夠精簡的情況下，大幅度調(diào)整原有績效管理工作必然會(huì)觸動(dòng)利益格局，對(duì)后續(xù)工作造成一定的影響。這就使得蘿崗區(qū)政府在思路不明朗的情況下，作出了明確的判斷。調(diào)研中，區(qū)長在訪談時(shí)就強(qiáng)調(diào)，要通過整合區(qū)內(nèi)現(xiàn)有各類考評(píng)體系，達(dá)到在完成上級(jí)交辦、本部門開展的各項(xiàng)工作任務(wù)的同時(shí)，進(jìn)一步著眼于為民辦實(shí)事和減輕基層工作負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)本區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、科學(xué)發(fā)展。

最后，政策執(zhí)行落實(shí)到實(shí)踐層面充滿著妥協(xié)、交易等行為，執(zhí)行不過是行動(dòng)者企圖追求各自相互沖突目標(biāo)的策略性活動(dòng)。這是不同權(quán)力、利益和價(jià)值之間的協(xié)調(diào)、妥協(xié)和交易的過程。在蘿崗區(qū)績效管理的最終方案中明確了以下四點(diǎn)：一是兼納并蓄，穩(wěn)步推進(jìn)；二是重點(diǎn)突出，簡便易行；三是量化細(xì)化，可考性強(qiáng)；四是引入第三方評(píng)價(jià)。其中的第二、三點(diǎn)不僅增加了改革工作的可操作性，還減輕了內(nèi)部工作人員的負(fù)擔(dān)，維護(hù)了工作人員乃至組織的利益。第四點(diǎn)納入第三方評(píng)價(jià)的做法在某種程度上加大了公民的話語權(quán)，維護(hù)了公民的利益。蘿崗區(qū)政府所采取的理性設(shè)計(jì)與漸進(jìn)設(shè)計(jì)相結(jié)合的政策執(zhí)行風(fēng)格，使蘿崗區(qū)的績效改革出現(xiàn)折中的路徑，即在更好地完成績效管理改革的同時(shí)，考量多方的權(quán)力與利益的平衡。

四、政府績效管理的未來設(shè)想

實(shí)踐部門和學(xué)界都對(duì)正在進(jìn)行的政府績效管理充滿了期望，也不無疑惑，然而，體制內(nèi)的動(dòng)員能力是強(qiáng)大的，可以通過有效的動(dòng)員能力去消除疑惑而達(dá)成共識(shí)。本文認(rèn)為，要達(dá)到凝聚力量提升績效管理的效果，需要在以下幾方面作出努力：

首先，實(shí)現(xiàn)政策過程與績效管理過程的統(tǒng)一，使得政策具有戰(zhàn)略性和統(tǒng)一性，形成利益協(xié)調(diào)型風(fēng)格。一方面，如果政策本身具有戰(zhàn)略性，那么被評(píng)估對(duì)象就能夠很好地理解自身的目標(biāo)和使命，從而主動(dòng)提高績效，而不是被動(dòng)地接受評(píng)估。從政府績效管理的角度看，應(yīng)該充分給予被評(píng)估者理解部門戰(zhàn)略和自身使命的空間，并給予正確的引導(dǎo)。例如，公安部2011年印發(fā)《關(guān)于改革完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度的意見》，明確要求禁止將“罰沒款數(shù)額”“行政拘留數(shù)”“發(fā)案數(shù)”“勞動(dòng)教養(yǎng)數(shù)”“破案率”等作為績效考評(píng)指標(biāo)。這是個(gè)進(jìn)步，這些所謂的績效指標(biāo)實(shí)際上與公安部門的戰(zhàn)略和目標(biāo)是不相符的。另一方面，政策的統(tǒng)一性保證了績效管理的權(quán)威性。以往的考核或評(píng)估所呈現(xiàn)出的評(píng)價(jià)主體各自為政，是各部門“權(quán)力擴(kuò)張”的必然，是通過考評(píng)而獲得利益輸送的結(jié)果。在不影響自身的政治、經(jīng)濟(jì)地位時(shí)，具有政策制定權(quán)的國家機(jī)關(guān)通常會(huì)對(duì)下級(jí)政府及其部門的“權(quán)力擴(kuò)張”保持一種放任姿態(tài)。因此，要解決政府績效管理的無序化和權(quán)威性，應(yīng)該將績效管理過程統(tǒng)一到政策過程當(dāng)中，以政策制定、執(zhí)行、監(jiān)控、評(píng)估、修訂全過程再造政府績效管理過程。

其次，要統(tǒng)一評(píng)價(jià)的組織權(quán)和評(píng)價(jià)體系，形成官僚權(quán)威型風(fēng)格。一方面，在調(diào)研中，涉及考核的單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)評(píng)價(jià)的多頭狀況無不抱怨。當(dāng)前的政府考核或績效評(píng)估除了上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府和部門進(jìn)行評(píng)估外，上一級(jí)政府部門還要對(duì)下一級(jí)政府部門進(jìn)行評(píng)估。蘿崗區(qū)也面臨同樣的問題。除了維穩(wěn)、計(jì)生、勞動(dòng)安全、節(jié)能減排等“一票否決”的考核外，還有每年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r考核，還包括區(qū)里的年度重點(diǎn)任務(wù)，比如拆遷工作、保障房建設(shè)工作等，以及省或國家的專項(xiàng)任務(wù)，比如現(xiàn)在的“三打兩建”。因此，統(tǒng)一組織評(píng)價(jià)權(quán)是眾望所歸。當(dāng)前的趨勢是將分布在組織部、發(fā)改、財(cái)政等部門的評(píng)價(jià)權(quán)統(tǒng)一到監(jiān)察局。拋開將評(píng)價(jià)權(quán)統(tǒng)一到監(jiān)察局是否合理且不說，能夠?qū)⒃u(píng)價(jià)權(quán)統(tǒng)一到一個(gè)部門就是一個(gè)進(jìn)步，既避免了多頭評(píng)價(jià)背后的利益搶奪，又維護(hù)了評(píng)價(jià)的穩(wěn)定性。另一方面，統(tǒng)一評(píng)價(jià)體系就是建立統(tǒng)一的指標(biāo)體系。當(dāng)前種類繁多的考核已讓各級(jí)政府和部門疲于應(yīng)付，如果政府績效管理僅是增添一道新的考核，則無疑是一種負(fù)擔(dān)。因此，在此過程中應(yīng)該實(shí)施政策執(zhí)行的官僚權(quán)威型風(fēng)格，將紛繁復(fù)雜的各種考核體系整合進(jìn)一套指標(biāo)體系。當(dāng)然，考慮到各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不平衡，統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系要既能體現(xiàn)共性的需求，又能展現(xiàn)個(gè)性的發(fā)展。因此，可以在三級(jí)指標(biāo)統(tǒng)一（體現(xiàn)共性）、四級(jí)指標(biāo)有所差異（展現(xiàn)個(gè)性）中實(shí)現(xiàn)矛盾的統(tǒng)一。

再次，管理過程要方便操作、簡單易行，形成專家意見型風(fēng)格。如果績效指標(biāo)復(fù)雜，則數(shù)據(jù)采集困難，最終將導(dǎo)致績效管理的失敗。同樣，在管理過程中如果操作復(fù)雜，也會(huì)使相關(guān)部門和人員困惑。因此，只有方便操作、簡單易行的績效管理才更能得到認(rèn)同。可以依據(jù)專家的意見和思路，通過開發(fā)諸如 “績效管理信息系統(tǒng)”以優(yōu)化數(shù)據(jù)采集及反饋功能，既可提高數(shù)據(jù)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和全面性，也能使被評(píng)估單位的工作任務(wù)完成情況、未完成情況、報(bào)送情況、報(bào)送預(yù)警情況和績效評(píng)估情況等直觀明了，從而促進(jìn)被評(píng)估單位改進(jìn)工作。正是基于諸如“績效管理信息系統(tǒng)”的現(xiàn)代手段，可以分階段性地對(duì)政府績效的總體狀況、良好表現(xiàn)、實(shí)際效果和落后指標(biāo)等進(jìn)行綜合分析，為改進(jìn)績效提供依據(jù)。進(jìn)而在年終對(duì)所負(fù)責(zé)區(qū)域該項(xiàng)指標(biāo)（領(lǐng)域）的整體績效情況進(jìn)行專題分析，總結(jié)各單位成績，查找不足，提出改進(jìn)建議。

最后，加強(qiáng)績效管理的結(jié)果運(yùn)用，突出公眾滿意導(dǎo)向，形成社會(huì)合作型風(fēng)格。一方面，結(jié)果運(yùn)用要顯示出剛性約束作用。可以通過績效管理結(jié)果內(nèi)部通報(bào)制度，組織單位將績效評(píng)估結(jié)果每半年度向政府常務(wù)會(huì)報(bào)告，每年向黨委常委會(huì)和政府常務(wù)會(huì)報(bào)告。評(píng)估結(jié)果通報(bào)黨委委員和組織人事部門，并納入黨委所管班子年度考核體系，作為干部考核和使用的重要參考，等等。另一方面，開展常態(tài)化的公眾滿意度網(wǎng)上調(diào)查，實(shí)時(shí)收集社情民意。公民正是通過參與政府績效管理全過程從而進(jìn)行判斷、認(rèn)識(shí)以確定對(duì)政府績效的接受程度，進(jìn)而對(duì)政府進(jìn)行滿意還是不滿意的主觀判斷。因此，績效管理過程始終面臨著如何獲取公民信任和認(rèn)可的壓力。對(duì)于政府績效信任問題的解答，存在諸多解釋，而公民參與無疑是其中最具有說服力的方案之一，即在政府績效管理的整個(gè)過程中，應(yīng)該通過各種不同的形式，不同程度地體現(xiàn)公民的聲音、反映公民的意志。“讓公眾參與到公共事務(wù)和管理等公共產(chǎn)品的供給中來，具體地說，就是參與政府的決策和執(zhí)行過程，這對(duì)于打破政府在治理上的壟斷地位具有積極意義。”［6］

［參考文獻(xiàn)］

［1］姜國兵．政府績效評(píng)估的宣傳與現(xiàn)實(shí)［J］．廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（6）：20-24．

［2］周志忍．公共組織績效評(píng)估：中國實(shí)踐的回顧與反思［J］．蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007（1）：26-33．

［3］藍(lán)志勇，胡稅根．中國政府績效評(píng)估:理論與實(shí)踐［J］．政治學(xué)研究，2008（3）：106-115．

［4］丁煌．政策執(zhí)行［J］．中國行政管理，1991（11）：38-41．

［5］王家峰．作為設(shè)計(jì)的政策執(zhí)行—執(zhí)行風(fēng)格理論［J］．中國行政管理，2009（5）：40-44．

［6］張康之，李傳軍．變革時(shí)代中的公共管理［J］．行政論壇，2010（2）：7-11．

［責(zé)任編輯王艷芳］