城鎮基礎設施投融資模式與運行機制研究

尚永珍

摘 要：隨著城鎮化進程的加快，基礎設施建設投資需求不斷加大，但是基礎設施尤其是大型基礎設施的資金缺口仍然很大，部分地區基礎設施不足的狀況已經嚴重阻礙了當地經濟社會的可持續發展。在此背景下，深入研究城鎮基礎設施投融資體系的現狀與運行機制，并在此基礎上提出適應城鎮基礎設施投融資創新模式具有重要的現實意義。

關鍵詞：城鎮化；城鎮基礎設施；投融資

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）24-0105-02

引言

穩步推進城鎮化建設是現階段解決中國經濟發展中諸多矛盾的一種重要途徑。黨的十八大明確提出要注重提高城鎮化的質量，實現“人的城鎮化”，即堅持走以人為本，統籌兼顧、全面協調發展、集約高效為原則的新型城鎮化路線。新型城鎮化建設涉及方方面面的建設，這其中基礎設施的建設面臨巨大的資金缺口問題。目前城鎮基礎設施投融資存在融資方式單一，資本市場發展程度不足，過分倚重土地出讓收入，基礎設施建設運營效率低下等問題。這些問題不僅阻礙了城鎮基礎設施的建設，也造成了地方政府巨大的債務風險，因此如何創新城鎮基礎設施投融資模式具有重要的現實意義與理論意義。

一、城鎮基礎設施投融資模式現狀

城鎮基礎設施投融資模式指的是開展基礎設建設施融資時所采取的方案，不同國家因國情與經濟發展狀況不同而采取了不同的投融資模式。美國基礎設施建設資金來源除聯邦政府和地方政府公共財政支出外，地方政府主要借助發達的資本市場，以地方政府資信為擔保發行市政債券；英國政府一直積極推進鼓勵私人財力參與或主導公共投資計劃，通過公私合作提高公共投資的專業管理水平，拓寬公共融資渠道；日本的基礎設施投融資主要以國家信用為擔保，將郵政儲蓄、養老保險公積金等資金對基礎產業及社會公共設施建設進行低息融資。

中國城鎮基礎設施投融資模式發展至今經歷了四個階段。在計劃經濟時期完全依靠財政進行投資；改革開放初期集中力量加大重點行業投入，采取財政投資和行政收費并行的融資模式；1990—2002年實行財政投資為主、實務投資為輔的融資模式，主要依靠國債基金拉動對基礎產業的投資；2003年之后資金來源渠道呈現多元化，實行政府、銀行、企業和社會共同投資的融資模式。目前比較常用的基礎設施投融資模式主要有以下幾種：

1.以地方政府為主導的融資模式。目前，中國傳統的以地方政府為主導的城鎮基礎設施融資模式組要有以下四種形式：地方政府為主體的地方稅和中央轉移支付、地方政府的土地出讓金收入、地方政府控制的投融資平臺以及中央代發地方債。

2.特許權經營的基礎設施項目融資模式。特許權經營的基礎設施項目融資模式是通常所說的 BOT、BT、TOT 等項目融資方式的統稱，其特指基礎設施項目以政府和私人機構之間達成協議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。

3.政府、企業或私人參與的項目融資模式。此類融資模式主要分為兩類，一類是政府、企業與私人合作的項目融資模式，即 PPP 模式；另一類是私人或民間主動融資的模式，即 PFI 模式。PPP模式指的是政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時為民營部門帶來利益的管理模式。PFI模式是一種促進私營部門有機會參與基礎設施和公共物品的生產和提供公共服務的全新的公共項目產出方式，政府通過購買私營部門提供的產品和服務，或給予私營部門以收費特許權，或與私營部門以合伙方式共同營運等方式，來實現公共物品產出中的資源配置最優化。

4.證券化的基礎設施項目融資模式。它以項目所屬的資產為基礎，以該項目資產所能帶來的預期收益為保證，通過在資本市場發行證券來籌集資金的一種項目融資方式。

二、現行城鎮基礎設施投融資模式存在的局限性

1.中央與地方投資主體職責分工不合理。近年來，基礎設施建設支出越來越向基層政府下移，地方政府承擔了絕大部分基礎設施的建設。由于分稅制改革，多年來中央財政收入占全國財政收入的比重要高于地方各級政府的財政收入，但地方財政支出占全國財政支出的比重卻高于中央。由于地方政府收入與支出的不匹配，一面導致地方政府的舉債動機強，而地方人大和其他權力機構對地方債務的監督和控制作用不大，一些地方債務形成銀行不良資產或出現償債困難的風險較大。另一方面，地方政府城鎮基礎設施建設中的投資能力有限，投資力度較小，導致多地城鎮基礎設施的建設落后于當地的經濟發展。

2.土地財政融資模式可持續性差。作為地方政府預算外收入的主要來源，土地出讓金收入已經成為中國城鎮化過程中主要的融資方式，但是這種融資方式存在多種弊端。首先，土地是一種典型的稀缺資源，特別是隨著中國工業化和城鎮化進程的加快，國有建設用地的可用面積逐漸縮小，這種一次性的融資方式難以為繼，不可持續。其次，土地財政容易進步一推高房價，這與中央政府對房地產行業的調控目標相違背，而且過高的房價也不利于社會穩定和經濟的進一步平穩發展。最后，土地財政融資容易讓地方政府采取短視行為，因為目前以GDP為導向的考核制度會無形中推動地方政府為了“政績”而倚重土地財政，使地方經濟的發展結構失衡。

3.政府、企業與私人合作的項目融資模式缺少相應的法律規范。中國已有一些城鎮基礎設施采用了PPP融資模式，但由于缺乏相關的法律制度，增加了民營企業的交易成本和運作困難。一些地方PPP項目的建設，政府與私人企業的關系并不是在成熟的法律框架下形成盡可能清晰有效的契約，而是依靠與政府的談判，但由于政府部門是權力部門，在雙方的博弈中，私人企業往往處于弱勢地位，成為很多額外風險和成本的承擔者。并且由于基礎設施建設周期長，在缺少相關法律制度的背景下，政府的換屆更替易導致舊項目得不到一直的重視與支持，降低了私人企業與政府合作投資基礎設施建設的熱情。endprint

4.投融資決策主體不明確，政府職能不清晰。中央及各地政府在城市基礎設施建設的投融資活動中既扮演投資經營者，又扮演社會管理者的角色，容易出現監管錯位、缺位。現階段城鎮基礎設施的決策方法是中央和地方兩級決策機制，這樣的決策機制使目前政府投資呈現各行其是、多頭管理、無效失控的不合理狀況，該管的沒有管好，不該管的又不撒手，導致政府職能不清晰。

5.投資主體相對單一，導致融資渠道狹窄。目前，政府依舊是市政基礎設施資金的主要投資者，承擔著主要責任和義務，在基礎設施投融資的作用舉足輕重的作用，私營資本、國外資本及民間資本的參與力度不夠，比例偏小。其實中國早在2003年就已經允許非公有資本進入國家法律法規未禁入的公用事業、基礎設施以及其他領域和行業，但是由于審批手續復雜，并且在參與競爭的條件、價格方面非公有資本也往往處于不利地位，直接導致非公有資本參與基礎設施建設的力度較低。

三、完善城鎮基礎設施投融資模式的建議

1.運用市場機制推動基礎設施融資體制改革。目前基礎設施的投資處于相對比較集中的階段，需要大量的資金，解決投資缺口，必須要改革傳統的以政府為主體的投融資體制，開放市場，消除民間資本投資基礎設施項目的壁壘。一方面，以市場化運作原則改革基礎設施建設融資方式，鼓勵和支持非政府部門、社會資本、民營企業參與基礎設施建設，比如民間資本、債券資金、外資等，建立多元化的資金籌集機制；另一方面，利用項目融資方式，積極推動政府和私人部門合作，推行資產證券化來籌措建設資金。

2.準確定位政府職能，做好城鎮基礎設施融資的監管者。要準確定位政府在基礎設施建設中的職能，注重體現主導地位和引導作用，政府的主要職責是加強社會管理、宏觀調控和提供公共服務，靠市場機制來引導和調節融資活動，而不是事事身體力行。在城鎮基礎設施建設過程中，地方政府應根據不同的建設項目采用不同的融資方式，進一步發揮市場機制和民間資金在基礎設施建設中的重要作用，從而減輕地方政府的財務負擔，降低地方融資平臺的風險。城鎮基礎設施建設涉及到巨大的社會公共利益，所以其投融資過程必須接受政府的監管，在監管中應建立起必要的約束機制，提高監管的透明度，防止發生監管重復、監管漏洞、監管過度等產生的問題。

3.加強法制建設，制定完善的法律法規保護私營部門資本。國外政府投融資機制之所以能夠有序、規范發展，與較完備的法律和市場約束有密切關系。基礎設施建設過程中不僅資金投入規模大，而且建設周期長，盈利回收較慢。私營部門資本進入這樣的項目面臨較大的風險，如果沒有相應的法律法規作為保障，就會降低私營部門資本進入的積極性。因此，應通過立法明確私營資本進入的領域與方式，風險承擔方式等各項問題，保護私營資本的利益不受損害，消除私營資本的進入顧慮。

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[責任編輯 陳丹丹]endprint