淺議國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目過程控制的管理措施

陳勝+李勤

摘 要：國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目是國家以所有者身份取得國有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。國有大中型企業(yè)尤其是中央企業(yè)是國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施的主體。分析國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的主要問題，提出過程控制的管理方法和措施，對(duì)于做好國有資本經(jīng)營預(yù)算，提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)國有資本收益具有積極的意義。

關(guān)鍵詞：國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目；過程控制；管理措施

中圖分類號(hào)：F230 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）24-0134-02

2007年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，標(biāo)志著中國國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度的建立。2008年10月，全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，從這時(shí)起，作為經(jīng)濟(jì)改革的重要組成部分和國有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的技術(shù)手段，國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目在國有大中型企業(yè)全面展開。為了爭取政府更多的項(xiàng)目和資金的支持，國有企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的申報(bào)日益增多。

一、國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的主要問題

（一）項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)配套資金不能及時(shí)到位

國有資本經(jīng)營預(yù)算擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、自主創(chuàng)性和轉(zhuǎn)型升級(jí)、國際化經(jīng)營以及解決歷史遺留問題的重任，一般所需資金額度都比較大。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)項(xiàng)目的資金總額人民幣大多都上億元。國際合作項(xiàng)目資金總額原則上大于1 000萬美元。申報(bào)企業(yè)的動(dòng)力之一就是看到了政府巨大的投資額。但是，國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目投資很少由財(cái)政全額撥付。一般情況下，企業(yè)自籌配套資金至少需要達(dá)到50%或以上。按照項(xiàng)目投資額配比比例，企業(yè)往往需要自籌配套資金數(shù)千萬元甚至更多。

（二）項(xiàng)目工作進(jìn)度滯后

同國有技術(shù)改造項(xiàng)目一樣，政府對(duì)于國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的建設(shè)周期一般都有嚴(yán)格的規(guī)定，在項(xiàng)目申報(bào)報(bào)告和申報(bào)表中都重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施周期。如果項(xiàng)目不能如期完成，不僅對(duì)資金、人力、建設(shè)、評(píng)估驗(yàn)收等諸多環(huán)節(jié)造成連鎖滯后，更對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的目標(biāo)即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新等總體布局造成延誤。國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目大多是新興產(chǎn)業(yè)，其建設(shè)本身即具有一定難度。

（三）核心技術(shù)水平提升不明顯

實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的主要目的就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局，推動(dòng)資源向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目集中，提升企業(yè)核心技術(shù)能力。項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)在項(xiàng)目實(shí)施過程中對(duì)于土地購置、設(shè)備購置、廠房建設(shè)等硬件指標(biāo)完成相對(duì)比較容易，但是相應(yīng)的產(chǎn)品研發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)營銷和帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面提升作用不明顯，尤其是企業(yè)的核心技術(shù)能力創(chuàng)新成效較低，帶動(dòng)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的示范作用不明顯。

（四）成本費(fèi)用支出不規(guī)范

國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目一般都有分項(xiàng)及其支出額度的劃分。項(xiàng)目執(zhí)行企業(yè)為了完成分項(xiàng)的支出指標(biāo)，經(jīng)常將各項(xiàng)成本費(fèi)用混合支出，甚至將與項(xiàng)目無關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營費(fèi)用、設(shè)備購置、日常開支計(jì)入國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目支出。除此之外，企業(yè)為了在項(xiàng)目建設(shè)的期限內(nèi)完成投資指標(biāo)，對(duì)于項(xiàng)目支出的成本價(jià)格比較忽略，高價(jià)購置設(shè)備和高成本的基建支出時(shí)有發(fā)生。

二、國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目過程控制的管理措施

（一）建立項(xiàng)目管理組織機(jī)構(gòu)，科學(xué)分析自身實(shí)力，有的放矢地實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目

國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，實(shí)施過程比較復(fù)雜，涉及關(guān)系和層面眾多，而且基本上是新興產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，固有的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)少，建設(shè)的成本和驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)高。企業(yè)預(yù)備申報(bào)之前，需要設(shè)立由經(jīng)營管理者和專業(yè)技術(shù)人員組成的項(xiàng)目管理（籌備）委員會(huì)，統(tǒng)籌項(xiàng)目申報(bào)和組織建設(shè)。

項(xiàng)目管理委員會(huì)的首要任務(wù)就是認(rèn)真分析企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)評(píng)估自身的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力，認(rèn)真研究實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的必要條件，重點(diǎn)研究企業(yè)自身的資金、技術(shù)、市場(chǎng)和建設(shè)能力以及項(xiàng)目實(shí)施的發(fā)展前景和效益回報(bào)，有選擇地申報(bào)和承建國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目。由于國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目涉及事項(xiàng)、部門和人員眾多，實(shí)施過程復(fù)雜，項(xiàng)目管理委員會(huì)必須同時(shí)指定預(yù)算項(xiàng)目的歸口管理部門，統(tǒng)籌項(xiàng)目的編報(bào)和建設(shè)。

（二）制定國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目明細(xì)管理制度，明確管理和實(shí)施部門職責(zé)

為了規(guī)范國有資本經(jīng)營預(yù)算，國務(wù)院、國資委、財(cái)政部等政府主管部門和各中央企業(yè)集團(tuán)印發(fā)了國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目選取、申報(bào)、編制等相關(guān)決定、辦法和通知等，對(duì)于國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意見。項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)首先需要認(rèn)真消化吸收相關(guān)決定、辦法，深刻領(lǐng)會(huì)通知精神。在確定項(xiàng)目承建時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目的具體行業(yè)特點(diǎn)和建設(shè)要求，依據(jù)政府主管部門和上級(jí)單位印發(fā)的規(guī)章制度，制定更加具體的實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)明確項(xiàng)目的具體建設(shè)方案和職能部門的工作分工及其工作職責(zé)。

（三）重點(diǎn)關(guān)注國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度、質(zhì)量和成本

1.項(xiàng)目的進(jìn)度管理。國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)時(shí)就明確了項(xiàng)目的實(shí)施周期。在項(xiàng)目具體執(zhí)行之前，企業(yè)需要圍繞項(xiàng)目實(shí)施周期科學(xué)合理地預(yù)測(cè)項(xiàng)目執(zhí)行過程中需要的資源、要素和時(shí)間，制訂詳細(xì)的項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃。可以編制清晰明了的項(xiàng)目進(jìn)度明細(xì)表、網(wǎng)絡(luò)圖、時(shí)間節(jié)點(diǎn)圖等，列示項(xiàng)目實(shí)施過程中的名稱、活動(dòng)、資源需求、日期、影響因素、責(zé)任部門和負(fù)責(zé)人等明細(xì)執(zhí)行要素。重點(diǎn)列示項(xiàng)目關(guān)鍵完成節(jié)點(diǎn)和完成標(biāo)識(shí)，并將其作為未來階段性完成情況檢驗(yàn)的客觀依據(jù)。關(guān)鍵完成節(jié)點(diǎn)和完成標(biāo)識(shí)需要得到項(xiàng)目管理委員會(huì)的一致確認(rèn)和項(xiàng)目實(shí)施部門的共同認(rèn)可，并作為監(jiān)督管理方和具體實(shí)施方的共同檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

2.項(xiàng)目的質(zhì)量管理。質(zhì)量是一組固有特性滿足要求的程度，其關(guān)鍵在于管理。國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的質(zhì)量管理就是為了達(dá)成預(yù)算項(xiàng)目想要實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、自主創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級(jí)、提高技術(shù)能力、改善經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)而組織的各項(xiàng)管理活動(dòng)，具體可以分解為項(xiàng)目質(zhì)量計(jì)劃編制、項(xiàng)目功能質(zhì)量保證和項(xiàng)目特征質(zhì)量控制。endprint

質(zhì)量功能保證和質(zhì)量特性控制是采用質(zhì)量衡量指標(biāo)，實(shí)施過程監(jiān)督以及糾正措施來完成國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的成果目標(biāo)。國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的質(zhì)量功能和特性內(nèi)容很多，最主要的就是圍繞項(xiàng)目需要達(dá)到的目標(biāo)，設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)過程的標(biāo)準(zhǔn)和保障措施，并以此作為過程控制的行為準(zhǔn)則，通過基準(zhǔn)對(duì)照、衡量標(biāo)識(shí)核對(duì)、過程改進(jìn)等手段達(dá)到質(zhì)量保證和質(zhì)量控制。

3.項(xiàng)目的成本管理。成本管理就是在預(yù)算指標(biāo)內(nèi)確保項(xiàng)目按標(biāo)準(zhǔn)完成，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)。國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目在申報(bào)和批復(fù)中已經(jīng)對(duì)項(xiàng)目總體和分項(xiàng)投資額給出了明確的預(yù)算指標(biāo)。其成本管理就是圍繞批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)，制訂科學(xué)合理的成本計(jì)劃，并進(jìn)行控制和監(jiān)督檢查。國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目成本計(jì)劃需要依據(jù)預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算論證，并充分考慮項(xiàng)目進(jìn)度和項(xiàng)目質(zhì)量管理要求，編制類似于進(jìn)度分解計(jì)劃的成本分解計(jì)劃，即制定項(xiàng)目不同階段的明細(xì)預(yù)算成本。

（四）規(guī)范財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算

國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的財(cái)務(wù)核算需要遵守會(huì)計(jì)核算規(guī)章制度，還要遵守《資本經(jīng)營支出預(yù)算管理辦法》等資本經(jīng)營預(yù)算管理制度。項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)在核算時(shí)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立設(shè)項(xiàng)、單獨(dú)核算，并清晰分辨出國有資本經(jīng)營預(yù)算支出和企業(yè)配比資金支出，注意國有資本金的注入方式和渠道，重點(diǎn)做好資產(chǎn)評(píng)估、股權(quán)變更、產(chǎn)權(quán)登記、落實(shí)國有資本權(quán)益，并及時(shí)完成資產(chǎn)評(píng)估備案。在核算細(xì)節(jié)上，做好不同分項(xiàng)的歸類和支出統(tǒng)計(jì)。跨年度的，做到年度和分項(xiàng)的清晰列支。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員需要盡早地介入國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的管理過程，掌握項(xiàng)目的建設(shè)脈絡(luò)，清楚國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度，客觀、及時(shí)、準(zhǔn)確地處理國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的核算和管理，努力做到項(xiàng)目預(yù)算、核算和決算的規(guī)范性。

（五）落實(shí)國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的監(jiān)督考核和績效評(píng)價(jià)

除上級(jí)單位、資產(chǎn)評(píng)估公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)督、評(píng)估、審計(jì)之外，項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)也應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)項(xiàng)目自查和自我評(píng)估等職能。國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金到位和權(quán)益落實(shí)、資金管理和使用效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等方面的內(nèi)容。為了便于評(píng)價(jià)，主管部門設(shè)計(jì)了統(tǒng)一的績效評(píng)價(jià)表。評(píng)價(jià)表清晰地列出了資金管理和技術(shù)創(chuàng)新的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)等級(jí)、評(píng)價(jià)分值以及操作指引。無論是主管部門、第三評(píng)估方還是實(shí)施企業(yè)自身，都可以借助項(xiàng)目評(píng)價(jià)表等評(píng)估工具客觀評(píng)價(jià)國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施過程的規(guī)范性。

（六）開展國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理

國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目既是金額巨大的投資項(xiàng)目，又擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)和技術(shù)創(chuàng)新等重要的改革使命，因此應(yīng)當(dāng)開展全面的風(fēng)險(xiǎn)管理。

為了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，需要在項(xiàng)目實(shí)施過程中采用管理和技術(shù)手段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估、處理和監(jiān)控。首先需要對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行辨識(shí)，分析存在風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域和主要風(fēng)險(xiǎn)事件。通過近幾年的建設(shè)實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域主要集中在資金、進(jìn)度和技術(shù)方面。其次是對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，分析經(jīng)費(fèi)、進(jìn)度和技術(shù)等主要風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率及其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并依據(jù)概率和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排序。第三是對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處理，采用管理和技術(shù)手段制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。在資金方面，一方面申請(qǐng)國有資本金按期撥付，另一方面通過企業(yè)自身的資金調(diào)度預(yù)留建設(shè)資金，必要時(shí)提前做好專項(xiàng)借款。在進(jìn)度方面，結(jié)合項(xiàng)目管理的手段，分階段地推進(jìn)實(shí)施。重點(diǎn)完成關(guān)鍵進(jìn)度節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵進(jìn)度標(biāo)識(shí)。在技術(shù)方面重視項(xiàng)目策劃和專業(yè)技術(shù)人員意見，積極尋求上級(jí)和專家的支持。

風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)決定了其發(fā)生的不確定性，需要時(shí)刻進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。既監(jiān)督項(xiàng)目的物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，又監(jiān)督人為風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生僅僅依靠經(jīng)營管理者和歸口管理部門是不夠的，必須發(fā)動(dòng)市場(chǎng)、技術(shù)、生產(chǎn)、質(zhì)量、財(cái)務(wù)等各個(gè)方面的力量才有可能盡早地發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的萌芽，從而以較小的代價(jià)控制住風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)管理和項(xiàng)目管理相輔相成。在國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的過程控制中，將風(fēng)險(xiǎn)管理和項(xiàng)目管理有機(jī)結(jié)合，可以充分地促進(jìn)實(shí)施企業(yè)管理水平的提高，更好地實(shí)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編報(bào)辦法（財(cái)企[2011]318號(hào)）[Z].

[2] 建設(shè)工程項(xiàng)目管理規(guī)范（GB/T 50326-2006）[Z].

[3] 企業(yè)內(nèi)部控制編審委員會(huì).企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范及配套指引[Z].

[責(zé)任編輯 陳鳳雪]endprint