論治安管理手段的創新

張敬

摘 要：在新型城鎮化建設過程中，傳統的治安管理手段已不能滿足實踐的需要。城鎮化建設和治安管理是相輔相成的關系。治安管理手段的改革和創新需從理念和實踐手段兩個方面著手進行。

關鍵詞：新型城鎮化；治安管理；手段創新

中圖分類號：C911 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）07-0109-03

自十八大以來，新型城鎮化建設引起高度重視。新型城鎮化建設給治安管理提出了很多新的要求，傳統治安管理手段已不能滿足新型城鎮化建設的需要，需從理論和實踐兩個方面進行改革和創新。

一、治安管理及其手段

治安管理是公安機關依照國家法律和法規，依靠群眾，運用行政手段，維護社會治安秩序，保障社會生活正常進行的行政管理活動。①我國目前治安管理主要包括公共秩序管理、戶政管理、道路交通管理、消防管理、出入境管理、內部單位治安保衛工作和群眾性治安防范工作等六個方面的業務范圍。

（一）治安管理的現狀

長期以來，我國公安機關致力于強化治安管理工作，社會治安防控體系全面建立，成效斐然。但市場經濟體制下，各種各樣的人員流動日益頻繁，給治安管理工作帶來了亟待解決的現實問題。

1.治安管理任務較重，警力配備嚴重不足，民警“心有余而力不足”。我國民警的比例大約是11？酃，發達國家的該比例已達30？酃以上。②這一問題在我國西部地區更為突出，即使是省會城市，警力比例也很低，甚至出現“一人所”、“兩人所”的現象。以如此低的警力比例應對日益繁重的治安管理工作，結果可想而知。尤其是很多地區的辦公設備、警力用車的缺乏，給治安管理工作帶來了很多的難題。

2.城市社區治安管理問題突出。新型城鎮社區基礎設施不完善、基本建制不規范，給社區的治安管理造成了極大限制。同時，社區建制渙散，發展極不完善，治安管理無論在思想上還是行動上都體現出極大的不科學性和滯后性。雖然近些年我國對于城市社區治安管理進行了一系列的改革與創新，但是從社區治安管理的客觀現狀和改革效果來看，還是存在著許多的問題與矛盾，不少違法犯罪活動依舊會在社區甚至居民家中發生，社區中依舊存在不少治安隱患。這些都表明社區中的治安管理有待進一步加強，傳統治安管理手段有待革新。

（二）治安管理手段

我國公安機關治安管理部門通過專業手段、法律手段、一般行政手段、教育改造手段、技術手段、經濟手段等方法實施各項治安管理，預防違法犯罪的管理活動。治安秩序的管理和維護依賴于治安管理手段的正確運用，尤其是為了滿足新型城鎮化建設的需要，治安管理手段也亟需不斷改革和創新。

二、城鎮化建設與治安管理

（一）城鎮化建設與治安管理的聯系

1.城鎮化建設與治安管理的相互關系。城鎮化建設和治安管理是相輔相成的關系，整個社會的治安管理是城鎮化建設的重要內容。加強社會治安管理，優化社會治安環境，能為推進城鎮化建設和經濟社會發展提供強有力的支持和保障。同時，城鎮化建設也可以解決不少治安管理問題。城鎮化建設發展了經濟，提高了國民素質，可以消除和減少因貧困和無知導致的謀生性犯罪和愚昧性犯罪，③減輕治安管理壓力。

2.城鎮化建設中的治安管理問題。在城鎮化建設進程中，社會利益格局發生改變，開始凸顯一些治安管理問題。農村中的犯罪率有所增加；大量人口的頻繁流動也給社會帶來了不穩定因素；農村人口大量流向城鎮的過程中行政配套管理服務缺乏；新型城鎮地區人們價值觀念變化，犯罪之亞文化蔓延腐蝕；城鎮化生活方式空間局限給違法犯罪分子可乘之機；一些犯罪分子利用現代化交通和通訊工具，跳躍作案，快進快出，長途奔襲，導致突發性案件大增，犯罪時空跨度顯著增加等等。這些均是城鎮化過程中亟需解決的治安管理問題。

3.傳統治安管理對城鎮化建設的制約。傳統治安管理中從嚴執法的執法理念和以罰代管治安管理的首選手段等都嚴重制約著城鎮化的發展。我國傳統的治安管理手段被人民群眾總結為“一管、二嚇、三治”，在過去法制不健全、民眾法制意識不強時，曾有效地加強了社會治安管理。但是，“隨著我國民主法治建設的逐步深入，廣大人民群眾的法律意識、權利意識日益增強，對公安機關和公安民警的執法能力、執法水平提出了更高的要求。”④傳統的治安管理手段已經不能適應其需要，亦不能適應城鎮化建設的需要。傳統的治安管理手段無法體現文明執法、人文關懷，更無法促進新型城鎮化建設。公安機關必須轉變執法理念和手段方式，使人民群眾真正感受到的是法律的威嚴，而不是警察身份的權威，更不是對非法執法淫威的屈服。

（二）新型城鎮化發展建設對治安管理的要求

1.新型城鎮化發展建設理念對治安管理指導思想的要求。新型城鎮化建設的理念，是在傳統城鎮化發展道路模式下，既強調以人為本，又要求堅持統籌協調，同時還注重綠色環保的城鎮化發展模式。新型城鎮化建設的理念必須也體現在公安機關治安管理過程中，治安管理也就必須堅持執法為民，體現執法的人文關懷；治安管理手段就應當重視統籌全局、協調部分，對破壞資源環境發展經濟的違反治安管理的行為應當從重依法嚴懲。同時，治安管理本身也應該加強警察隊伍管理和建設，杜絕鋪張浪費；優化警力資源配置，不斷探索社會管理基本規律，提高治安管理效果的同時，節約執法成本。

2.新型城鎮化發展建設對治安管理手段的具體要求。首先，新型城鎮化提出城鄉一體化，要求公共服務要均等。城鄉要配備均等的警力資源，完善農村地區、新城鎮化地區警務建制和治安防控體系，使得城鄉居民享受基本相當的公共服務。同時，在城市內部合理分配警力資源，既能提高警務效率，又能滿足維持城鎮整體治安、服務于新型城鎮化發展的需要。其次，新型城鎮化提出城鎮化建設要以人為本，將以處罰善后為主的治安管理手段逐步轉向以防范教育為主要手段。同時，治安管理主體在行使行政許可等治安管理手段時，對有利于新型城鎮化建設相對人的行政申請，則相對放寬限制，反之則實行限制，或者不予批準。對于已經審批但已不符合新型城鎮化建設需要的應當依法取締。最后，新型城鎮化的科學發展要求適用于治安管理領域，即治安管理手段也需科技化。在加強治安管理、服務于新型城鎮化建設時，應該堅持與時俱進，投入更多的科技手段和資源，比如現代通訊技術、報警技術、警用電視監控技術、安全檢測技術、滅火技術和警用電子計算機技術等加強治安管理，完善新型城鎮化中公共資源設施配套服務。

三、治安管理手段的創新

（一）治安管理手段理論研究的創新

1.治安管理手段學術研究的創新。任何社會制度的改革和創新必須由理論研究作為突破點，理論指導著實踐不斷取得進步，并在實踐中得到發展和突破。治安管理的手段要創新，首先需在理論研究方面取得突破，得到法制政策的認同和許可，治安管理主體運用起來才稱得上依法管理。長期以來，治安管理手段的學術研究依舊停留在原有的理論基礎上，只是簡單地通過法理邏輯進行推斷，研究者沒有從社會形勢的新發展、社會規律的新探討等角度出發，也少有研究者采用實證研究等研究方法來進行治安管理研究。治安管理手段本身的專制、強制等特征，決定了其未能主動適應社會形式的變化。而今新型城鎮化建設的全面展開，治安管理手段的改革和創新勢在必行，其理論研究必須更為深入實踐。

2.治安管理手段政策法制規制的創新。治安管理執法理念的研究和突破須通過法律政策予以規定實施后，才能產生社會效益。治安管理制度、機制的研究也必須在國家將其付諸實踐之后才有現實作用。在現有治安行政管理手段中，治安管理主體可以使用行政指令、行政審批、監督檢查、禁止取締手段加強治安管理。法理邏輯是執法主體依法進行監督檢查，若檢查不合格則將禁止取締。農村的城鎮化建設是一個長期的過程，其中有各種思想理念交織，治安管理手段的運用都需慎重。禁止取締“一刀切”的執法行為是不符合新型城鎮化建設和諧、以人為本等要求的。

（二）治安管理手段實踐運用的創新

總而言之，治安管理手段創新要以服務新型城鎮化建設為目標，以堅持基本社會規律和體現人文關懷的和諧社會構建為宗旨的基本改革路徑。落實到實踐方面，治安管理手段必須轉變理念，使用新的治安管理手段和方式。使用新手段和方法的時機也需準確選擇，同時綜合運用各種治安管理的有效手段也尤為必要。具體說來，體現在以下幾個方面：

1.治安管理法律手段實踐運用的創新。法律手段實踐運用的革新是關鍵。治安管理法律手段包括治安管理處罰、治安行政強制措施等，是治安管理各種手段中與行政相對人直接利益沖突的手段，也是最容易滋生問題的環節。它要求執法者在運用法律手段執法時，必須充分發揮主觀能動性，采取恰當的方式，選擇恰當的處罰措施，輔助于行政教育等治安手段，讓違反治安管理的相對人心悅誠服地接受處罰，并且自覺改正。使得治安管理手段的運用既能達到維持社會治安的目的，又能起到促進和諧社會、不破壞警民和諧的作用。如此，在新型城鎮化建設過程中，社會能夠維持持久穩定和諧，政府能夠一心一意全力建設新城鎮，城鎮化步伐才能加快，效率質量才能得到提高。

2.治安行政管理手段實踐運用的創新。治安行政管理手段實踐運用的創新，最主要的就是戶籍管理制度的革新。在新型城鎮化建設過程中，關鍵的一個環節就是村民的市民化，身份轉化首先要涉及到戶籍的變化。對這些戶籍人口的管理，則需要行政管理手段的創新。根據十八屆三中全會的決定，進行農業轉移人口市民化，逐漸把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開中小城市落戶限制。戶籍制度的管理應該著眼于人的可持續發展，解決農村人口進城后的問題。落實好他們的身份制度，以保障他們身份轉變后的利益和待遇問題，減少因身份不同造成的不公平待遇。新型城鎮化建設，戶籍制度改革的重點、難點在于剝離其附著的權益差距，縮小乃至消除城鄉差別，實現公共資源的平均分配和公共服務、福利待遇的均等化。

3.治安管理公安專業手段實踐運用的創新。城市治安管理防控可以成為治安管理公安專業手段實踐運用創新的主要突破口。各治安管理主體全面落實“向科技要警力”、“科技強警”的現代化警務建設理念，利用先進現代科技信息手段，建立起全面的社會治安防范監控體系。逐步從傳統的依靠警力身體力行的調查巡邏向依靠“電子眼”、移動警務辦公系統、現代電子科學技術等監控手段的轉變，既能提高警務執勤效率，又能切實提高城鎮化治安管理綜合水平，真實提高人民的安全感。

4.治安管理輔助手段的推廣。在新型城鎮化建設中，可將治安管理責任承包制⑤和治安聯防制⑥作為輔助手段進行推廣。治安管理責任承包手段的使用有利于全面調動基層民警的積極性，增強其工作的責任心，有效緩解部分區域警力不足、部分區域警力閑置的問題。通過加強治安聯防，不僅能有效服務于城鎮化治安管理，同時也是堅持群眾路線、基層自治政策理念的生動體現和靈活運用。這種輔助手段在部分地區已進行了試點，結果是有效地維護了社會治安，著實提高了城鎮治安管理水平。

5.治安管理手段綜合運用的探究。治安管理手段綜合運用能圍繞警力資源充分利用的目標，以治安管理社會規律為依據，以教育手段為主導，以治安管理法律手段、行政管理手段和公安專業手段為基本形式，以技術手段和經濟手段為補充，通過教育、法規、行政、經濟手段的有機結合和綜合運用，形成全方位的治安管理手段綜合運用機制。通過綜合運用各種治安管理手段，可以充分發揮各種管理手段的優勢，克服各自的局限，最大限度地提高治安管理的水平，維持好新型城鎮良好的治安秩序。

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注 釋：

①熊一新，李健和.治安管理學概論[M].中國人民公安大學出版社，2004.3.

②公安部：中國警力比約萬分之十一，規模要增加[J/OL].中國新聞網，2007-01-23.

③劉宏斌.城鎮化對小城鎮社會治安的影響[J].中國人民公安大學學報，2003（1）：54.

④孟建柱.不會辦百姓關心的小事就辦不成大事[J/OL].人民網·高層動態，2008-11-19.

⑤治安管理責任承包制是以公安機關作為發甲方，將特定區域內的治安防范與治安管理業務，以承包的方式委托給公安機關的相關部門、民警或其他社會組織、個人，以提高治安管理與防范效果的一種社會公共安全治理模式。

⑥治安聯防制實際上是一種群眾性的自防、自治組織，是預防、制止、打擊犯罪活動，維護社會治安秩序的輔助力量。

（責任編輯 張海鵬）