當前我國社會救助的現狀和前瞻

〔作者簡介〕唐鈞，中國社會科學院社會政策研究中心秘書長，研究員，南開大學周恩來政府管理學院博士生導師，北京 100732。

〔摘要〕1992年，上海市開始建立城市居民最低生活線保障制度，從此，拉開了中國社會救助制度改革的序幕。當前我國社會救助制度呈現出以下特點：城鎮最低生活保障制度對象逐年減少；農村最低生活保障制度對象持續增加；城鎮最低生活保障制度財政投入逐年增加；農村最低生活保障制度財政投入增幅更大。2014年5月1日實施的《社會救助暫行辦法》，標志我國的社會救助制度邁入了一個全面依法管理的新階段。這無疑會推動社會救助工作邁向更加系統化、規范化、社會化、人性化的新高度，同時更希望制定出一部真正的層次足夠高的《社會救助法》。

〔關鍵詞〕社會救助；社會保障；最低生活保障

〔中圖分類號〕D693.66 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）02-0055-04

2014年5月1日，《社會救助暫行辦法》①（以下簡稱《辦法》）開始施行。這意味著中國的社會救助制度邁入了一個全面依法管理的新階段。1992年，上海市開始建立城市居民最低生活線保障制度，從此，拉開了中國社會救助制度改革的序幕。22年來，中國的社會救助制度已經基本成型，而且在社會經濟生活中發揮了非常重要的作用，得到了國際國內的一致好評。

中國的社會救助制度體系包括城鎮最低生活保障制度、農村最低生活保障制度、城鎮醫療救助制度、農村醫療救助制度、農村五保供養制度、自然災害救助制度等6項子制度。以下，對上述6項子制度2013年的實施狀況作一簡要描述。

一、2013年社會救助制度的基本數據

要討論2013年社會救助制度的實施現狀，就要從搜集和分析2013年社會救助制度的相關數據入手。民政部每年都會發布《社會服務發展統計公報》，關于社會救助的統計數據就是公報中要與公眾見面的重要內容之一。然而，2013年的公報迄今尚未面世。不過，在民政部的官方網站上，有2013年第4季度的《社會服務統計季報》，可以提供一些基本的統計數據。

2013年，城鄉低保、城鄉醫療救助和農村五保等5項制度，共支出社會救助經費1918.5億元，占國家財政總支出的1.4%，占民政部支出的“社會服務經費”的52.5%。

1.城鎮最低生活保障制度

截至2013年12月，獲得最低生活保障待遇的城鎮居民共有1096萬戶、2061萬人；全年支出的城鎮最低生活保障經費為725億元。②

2.農村最低生活保障制度

截至2013年12月，獲得最低生活保障待遇的農村居民共有2925萬戶、5382萬人；全年支出的農村最低生活保障經費為842億元。

3.城鎮醫療救助制度

截至2013年12月，接受醫療救助的城鎮居民共有606萬人。同時，城鎮醫療救助制度還資助了1229萬城鎮低保對象參加了城鎮居民醫保；全年支出的城鎮醫療救助經費為57億元。

4.農村醫療救助制度

截至2013年12月，接受醫療救助的農村居民共有1459萬人。同時，農村醫療救助制度還資助了4133萬農村低保對象參加了新農合；全年支出的農村醫療救助經費為121億元。

5.農村五保供養制度

截至2013年12月，享受集中供養待遇的農村五保對象共有184萬人；全年支出的農村五保集中供養經費為74億元。

截至2013年12月，享受分散供養待遇的農村五保對象共有354萬人；全年支出的農村五保分散供養經費為100億元。

6.自然災害救助制度

截至2013年12月，因災緊急轉移的受災群眾1200萬人次，得到自然災害救助的受災群眾8000萬人次。全年支出的自然災害救助經費為121億元。

二、城鄉低保制度發展的特點

從中國社會救助的核心制度——城鎮最低生活保障制度和農村最低生活保障制度切入，可以觀察到2013年的社會救助制度呈現出以下特點：

1.城鎮最低生活保障制度對象逐年減少

2013年的城鎮最低生活保障對象比上年減少了19萬戶（同比減少0.7%）、83萬人（同比減少1.6%）。

從表1中可以看到，城鎮最低生活保障對象的減少始于2010年。2007—2008年，城鎮低保對象勇攀高峰，在2009年達到了峰值——2346萬人。此后的4年中，便逐年減少：有3年減少的幅度都在1.5個百分點上下；而2012年高達5.6個百分點。到2013年，城鎮低保對象已經比2009年減少了285萬人，占2009年城鎮低保人數的12.1%。

表1 2007—2013年城鎮最低生活保障制度對象發展狀況

資料來源：民政部社會救助司提供

2.農村最低生活保障制度對象持續增加

2013年的農村最低生活保障對象比上年增加了110萬戶（增加3.9%）、37萬人（增加0.7%）。

從表2中可以看到，自2007年以來，農村最低生活保障對象始終處于連年持續增加的趨勢，但增加的幅度逐漸減小。2008年增加的幅度最大，一下子就增加了將近兩成；2009年和2010年，降到了一成上下；2011年更跌到2%以下；此后的兩年則穩定在0.7%。到2013年，比2007年增加了1816萬人，增加了50.9%。

表2 2007—2013年農村最低生活保障制度對象發展狀況

資料來源：民政部社會救助司提供

3.城鎮最低生活保障制度財政投入逐年增加

2013年，對城鎮最低生活保障制度的各級財政投入比上年增加51億元，增加了7.6%。

從表3中可以看到，自2007年以來，城鎮最低生活保障的各級財政投入呈連續增加的趨勢，但增加的幅度各年不同。2008年增加的幅度最大，增加了四成多；其次是2011年，增加了三分之一；2009年排序第三，增加了二成多；2010和2012年增加幅度很小，只有2個百分點上下；2013則再次上揚，將近8個百分點。到2013年，比2007年增加了448億元，增加了1.6倍。

表3 2007—2013年城鎮最低生活保障制度財政投入狀況

資料來源：民政部社會救助司提供

4.農村最低生活保障制度財政投入增幅更大

2013年，對農村最低生活保障制度的各級財政投入比上年增加124億元，增加了17.3%。

從表4中可以看到，自2007年實現農村低保全覆蓋以來，農村最低生活保障的財政投入增加迅猛。農村低保制度建立后的翌年，財政投入就翻了一番；2009年和2011年，也都增加了五成以上；2010年將近三成；2012年稍低，不到一成，但2013年又上升到將近二成。到2013年，比2007年增加了738億元，增加了7.1倍。

表4 2007—2013年農村最低生活保障制度財政投入狀況

資料來源：民政部社會救助司提供

尤其值得注意的是，在2011年，農村低保的財政投入第一次超過了城鎮低保。而到2013年，農村低保的支出已經比城鎮低保高出16個百分點。

三、城鄉低保制度發展特點的原因分析

在總結和概括出城鄉低保制度發展的特點之后，應該進一步探究造就城鄉低保制度發展特點的原因。

1.城鎮低保對象減少的原因

城鎮低保對象減少的主要原因有二：其一，近年來，在民政部門和社會工作學界，推動“發展型救助”成為共識。如上海市的“發展型救助”就包含以下的三個方面：辦理求職登記、托底安置上崗和給予就業補貼。因為采取了一系列的“扶上馬再送一程”的政策措施，上海市從2005年以來，有10萬低保對象成功脫貧。

其二，2010年，一些地方存在騙取低保的現象引起了中央領導的重視。于是民政部發出通知，要求各地對城鎮低保對象進行排查，對不符合低保條件的要做到“應退盡退”。通知明確將有價證券、存款、房產、車輛等財產作為認定低保的重要依據。當年，在民政系統，掀起了一個清退“偽低保”的熱潮。譬如，上海市民政局構建了專門的居民經濟狀況核對信息系統，先后與住房公積金、勞動保障、稅務、公安等部門建立了定期電子信息交換網絡，與證券、銀行等機構采用了手工電子信息交換措施。跨部門的信息共享，在技術上保障了對申請家庭經濟狀況的全面了解。到2014年4月，全國已經有22個省、自治區、直轄市建立了省級居民家庭經濟狀況核對中心。①

在采取上述兩種積極措施之后，城鎮社會救助對象逐年減少。如上海，2009年第四季度城鎮社會救助對象有362761人，而到2013年第四季度已減少到205022人。4年間減少了157739人，占2009年低保對象人數的43%。②

2.農村低保對象增加的原因

農村低保對象持續增加的原因是：2007年前后，農村低保制度迅速地實現了全覆蓋，一個重要的原因是救助和扶貧明確了各自的分工。在農村，可以通過經濟開發式扶貧擺脫貧困的貧困人口成為扶貧對象，不能通過經濟開發式扶貧擺脫貧困的貧困人口成為救助對象。2007年之后，因為扶貧工作的工作策略的轉變，致使農村低保對象迅速增加。

2008—2010年，扶貧工作開始實行“整村推進”的策略，要在2010年底實現對少數民族地區、邊境地區和革命老區的“三個確?！?。2011年，新的國家扶貧標準提高到人均純收入2300元。2012年，國務院扶貧辦啟動了11個連片特困地區區域發展與扶貧攻堅規劃，首次實現了對592個國家重點縣全覆蓋。2013年分三個層次全面實施了新的十年扶貧開發戰略：第一個層次，是14個集中連片特困地區，覆蓋680個縣；第二個層次，是592個國家重點縣，其中在集中連片特困地區內的重點縣是440個，區外的是152個；第三個層次，是實施3萬個村的整村推進。

在2007年以來的這段時間內，農村扶貧已經轉變為純粹的區域性經濟開發，而基本告別了之前扶貧到戶的傳統工作方式。于是，無論貧困地區還是中等地區還是富裕地區，所有的貧困人口和貧困家庭都逐漸聚集到農村低保和社會救助的保護傘下。這就是2007年以來，農村低保對象人數持續增加，6年中差不多增加了五成的原因。

3.城鄉低保財政支出連年增加的原因

城鄉低保財政支出連年增加最主要的原因有二：第一個原因是低保對象的增加，這主要表現在農村低保制度上。如前所述，2007—2013年，農村低保對象增加了五成，尤其是2008—2010年，增加的幅度基本上都是兩位數。因此，財政支出也隨之增加。2011年，當農村低保對象連續3年以兩位數的百分比增加之后，農村低保的財政投入第一次超過了城鎮低保。2007—2013年，農村低保的支出比城鎮低保高出了16%。

第二個原因是CPI的連年攀升。根據國家統計局提供的數據計算，2006—2012年，居民消費價格指數上漲了21.3%，其中城鎮居民消費價格指數上漲了20.4%，農村上漲了23.5%。而與人民生活最為密切相關的居民消費分類價格指數，則上漲得更厲害。譬如：糧食類上漲了46.9%，肉禽及其制品類上漲了71.3%，鮮菜類上漲了68. 5%，水電燃料類上漲了18.7%，住房租金上漲了22.2%，個人服務類上漲了24.9%。③從某種意義上說：低保對象的家庭消費支出是被政府“計劃”甚至是“規定”好的，譬如，食品類消費花多少錢，居住類消費花多少錢……都有個定數，加總起來就成為低保標準。因此，一旦物價上漲，他們的消費支出所受的影響是最大的，馬上會感到囊中羞澀；他們消費行為也是最敏感的，只能拆東補西來勉強湊合。因此，根據物價上漲，政府的低保標準只能隨之而進行調整，否則，保障低保對象的最起碼的生活水平就難以為繼。

四、社會救助制度發展前瞻

如前所述，在《辦法》頒布施行之后，中國的社會救助制度將邁入了一個新的全面依法管理的階段。因此，可以想見，社會救助制度今后的發展必然與《辦法》的施行密切相關。

1.《辦法》施行對社會救助制度發展的影響

迄今為止，中國的社會救助制度可以說是成績斐然，舉世矚目?！掇k法》的施行會進一步鞏固已有的成績，并將百尺竿頭，更進一尺。這可以用四個“第一次”來進行概括：

首先，《辦法》中的具體內容包括“最低生活保障”、“特困人員供養”、“受災人員救助”、“醫療救助”、“教育救助”、“住房救助”、“就業救助”、“臨時救助”和“社會力量參與”，等等，第一次比較理想地構建了一個相對完整的社會救助法律制度框架。

其次，《辦法》對作為社會救助制度前提的“家庭經濟調查”作出了明確的規定。第一次提出 “應當按照國家統一規劃建立社會救助管理信息系統”，要建立“申請和已獲得社會救助家庭經濟狀況信息核對平臺”，并通過“戶籍管理、稅務、社會保險、不動產登記、工商登記、住房公積金管理、車船管理等單位和銀行、保險、證券等金融機構，代為查詢、核對其家庭收入狀況、財產狀況”。尤其是以法律的名義鄭重提出要求：“有關單位和金融機構應當予以配合?！?/p>

再次，《辦法》第一次提出“國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助”，提出政府“可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務”。并要求在社會救助工作中“發揮社會工作服務機構和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務”。對于社會力量參與社會救助的“機制和渠道”以及“財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策”都作出了明確的規定。

最后，《辦法》第一次明確設立了“救急難”的“臨時救助制度”：“國家對因火災、交通事故等意外事件，家庭成員突發重大疾病等原因，導致基本生活暫時出現嚴重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導致基本生活暫時出現嚴重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時救助。”臨時救助制度體現了政策的人性化和制度彈性，目標是要解決困難群眾遭遇的突發性、臨時性、緊迫性的急難問題，以保障困難群眾求助有門、受助及時。

上述四大亮點，無疑會推動社會救助工作邁向一個更加系統化、更加規范化、更加社會化、更加人性化的新高度。

2.《辦法》的不足及進一步努力的方向

過去10年來，《社會救助法》可以說是公眾翹首以盼的一部重要法律。因此，對于如今出臺的僅僅是一個“暫行辦法”，不免感到些許失望。從2005年開始，中國的社會救助的立法進程就拉開了序幕，第八屆、第十屆、十一屆全國人大常委會均將其納入立法計劃。期間，在2008年國務院法制辦已將“征求意見稿”全文公布，征求意見，但后來就沒了音信。再后來，在2009年、2010年，《社會救助法》草案兩次提交國務院常務會議審議，結果仍然未獲通過。

中國的社會救助立法如此困難，主要是與公眾熟知的“國情”相關：在立法時，要么一哄而起，把社會救助當作一個筐，什么東西都往里裝；要么一哄而散，強調我的地盤我作主，把持各自的部門利益不肯放。

如前所述，2013年，社會救助制度所涉及的資金規模已達將近2000億人民幣。但與此同時，社會救助立法卻始終在拖后腿。于是，近年來，不斷有人大代表或政協委員在相關的會議上提出：“這么大的財政投入，沒有立法，問題很大?！痹凇掇k法》出臺之前，在社會救助所涉及的范圍里，只有城市低保、農村五保兩個“條例”和救助管理、救災捐贈等“辦法”，其他的就只有行政部門的“文件”，常常處于無法可依的窘境。

《辦法》的出臺，雖然降低了法律的層次，但正所謂“退一步、進兩步”，還是意味著終于有了一部全面統管全國社會救助事務的法律。根據中國的國情和以往的經驗，在實際工作中，一部層次雖高但力度不夠的“軟法”，未必比一部層次較低但更具操作性的“辦法”更接地氣?，F在以國務院令公布的“暫行辦法”，將來實施起來是否給力，就要看國務院中的“社會救助管理部門”（《辦法》中給出的概念）以及地方各級政府如何作為了。

然而，中國的各種“暫行”法規，一“暫”幾十年的并不少見。希望《辦法》的“暫行”是短暫的、過渡性的，然后在盡可能短的時間內，以《辦法》的基本框架為基礎，制定出一部真正的層次足夠高的《社會救助法》。

【責任編輯：劉彥武】

① 《甘肅省成立居民家庭經濟狀況核對中心》，民政部網站（http：//dbs.mca.gov.cn/article/csdb/gzdt/201404/20140400614338.shtml）。

② 根據民政部社會救助司提供的數據計算。

③ 根據國家統計局提供的數據計算。

1.《辦法》施行對社會救助制度發展的影響

迄今為止，中國的社會救助制度可以說是成績斐然，舉世矚目?！掇k法》的施行會進一步鞏固已有的成績，并將百尺竿頭，更進一尺。這可以用四個“第一次”來進行概括：

首先，《辦法》中的具體內容包括“最低生活保障”、“特困人員供養”、“受災人員救助”、“醫療救助”、“教育救助”、“住房救助”、“就業救助”、“臨時救助”和“社會力量參與”，等等，第一次比較理想地構建了一個相對完整的社會救助法律制度框架。

其次，《辦法》對作為社會救助制度前提的“家庭經濟調查”作出了明確的規定。第一次提出 “應當按照國家統一規劃建立社會救助管理信息系統”，要建立“申請和已獲得社會救助家庭經濟狀況信息核對平臺”，并通過“戶籍管理、稅務、社會保險、不動產登記、工商登記、住房公積金管理、車船管理等單位和銀行、保險、證券等金融機構，代為查詢、核對其家庭收入狀況、財產狀況”。尤其是以法律的名義鄭重提出要求：“有關單位和金融機構應當予以配合。”

再次，《辦法》第一次提出“國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助”，提出政府“可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務”。并要求在社會救助工作中“發揮社會工作服務機構和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務”。對于社會力量參與社會救助的“機制和渠道”以及“財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策”都作出了明確的規定。

最后，《辦法》第一次明確設立了“救急難”的“臨時救助制度”：“國家對因火災、交通事故等意外事件，家庭成員突發重大疾病等原因，導致基本生活暫時出現嚴重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導致基本生活暫時出現嚴重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時救助?！迸R時救助制度體現了政策的人性化和制度彈性，目標是要解決困難群眾遭遇的突發性、臨時性、緊迫性的急難問題，以保障困難群眾求助有門、受助及時。

上述四大亮點，無疑會推動社會救助工作邁向一個更加系統化、更加規范化、更加社會化、更加人性化的新高度。

2.《辦法》的不足及進一步努力的方向

過去10年來，《社會救助法》可以說是公眾翹首以盼的一部重要法律。因此，對于如今出臺的僅僅是一個“暫行辦法”，不免感到些許失望。從2005年開始，中國的社會救助的立法進程就拉開了序幕，第八屆、第十屆、十一屆全國人大常委會均將其納入立法計劃。期間，在2008年國務院法制辦已將“征求意見稿”全文公布，征求意見，但后來就沒了音信。再后來，在2009年、2010年，《社會救助法》草案兩次提交國務院常務會議審議，結果仍然未獲通過。

中國的社會救助立法如此困難，主要是與公眾熟知的“國情”相關：在立法時，要么一哄而起，把社會救助當作一個筐，什么東西都往里裝；要么一哄而散，強調我的地盤我作主，把持各自的部門利益不肯放。

如前所述，2013年，社會救助制度所涉及的資金規模已達將近2000億人民幣。但與此同時，社會救助立法卻始終在拖后腿。于是，近年來，不斷有人大代表或政協委員在相關的會議上提出：“這么大的財政投入，沒有立法，問題很大?！痹凇掇k法》出臺之前，在社會救助所涉及的范圍里，只有城市低保、農村五保兩個“條例”和救助管理、救災捐贈等“辦法”，其他的就只有行政部門的“文件”，常常處于無法可依的窘境。

《辦法》的出臺，雖然降低了法律的層次，但正所謂“退一步、進兩步”，還是意味著終于有了一部全面統管全國社會救助事務的法律。根據中國的國情和以往的經驗，在實際工作中，一部層次雖高但力度不夠的“軟法”，未必比一部層次較低但更具操作性的“辦法”更接地氣。現在以國務院令公布的“暫行辦法”，將來實施起來是否給力，就要看國務院中的“社會救助管理部門”（《辦法》中給出的概念）以及地方各級政府如何作為了。

然而，中國的各種“暫行”法規，一“暫”幾十年的并不少見。希望《辦法》的“暫行”是短暫的、過渡性的，然后在盡可能短的時間內，以《辦法》的基本框架為基礎，制定出一部真正的層次足夠高的《社會救助法》。

【責任編輯：劉彥武】

① 《甘肅省成立居民家庭經濟狀況核對中心》，民政部網站（http：//dbs.mca.gov.cn/article/csdb/gzdt/201404/20140400614338.shtml）。

② 根據民政部社會救助司提供的數據計算。

③ 根據國家統計局提供的數據計算。

1.《辦法》施行對社會救助制度發展的影響

迄今為止，中國的社會救助制度可以說是成績斐然，舉世矚目?！掇k法》的施行會進一步鞏固已有的成績，并將百尺竿頭，更進一尺。這可以用四個“第一次”來進行概括：

首先，《辦法》中的具體內容包括“最低生活保障”、“特困人員供養”、“受災人員救助”、“醫療救助”、“教育救助”、“住房救助”、“就業救助”、“臨時救助”和“社會力量參與”，等等，第一次比較理想地構建了一個相對完整的社會救助法律制度框架。

其次，《辦法》對作為社會救助制度前提的“家庭經濟調查”作出了明確的規定。第一次提出 “應當按照國家統一規劃建立社會救助管理信息系統”，要建立“申請和已獲得社會救助家庭經濟狀況信息核對平臺”，并通過“戶籍管理、稅務、社會保險、不動產登記、工商登記、住房公積金管理、車船管理等單位和銀行、保險、證券等金融機構，代為查詢、核對其家庭收入狀況、財產狀況”。尤其是以法律的名義鄭重提出要求：“有關單位和金融機構應當予以配合。”

再次，《辦法》第一次提出“國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助”，提出政府“可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務”。并要求在社會救助工作中“發揮社會工作服務機構和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務”。對于社會力量參與社會救助的“機制和渠道”以及“財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策”都作出了明確的規定。

最后，《辦法》第一次明確設立了“救急難”的“臨時救助制度”：“國家對因火災、交通事故等意外事件，家庭成員突發重大疾病等原因，導致基本生活暫時出現嚴重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導致基本生活暫時出現嚴重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時救助?！迸R時救助制度體現了政策的人性化和制度彈性，目標是要解決困難群眾遭遇的突發性、臨時性、緊迫性的急難問題，以保障困難群眾求助有門、受助及時。

上述四大亮點，無疑會推動社會救助工作邁向一個更加系統化、更加規范化、更加社會化、更加人性化的新高度。

2.《辦法》的不足及進一步努力的方向

過去10年來，《社會救助法》可以說是公眾翹首以盼的一部重要法律。因此，對于如今出臺的僅僅是一個“暫行辦法”，不免感到些許失望。從2005年開始，中國的社會救助的立法進程就拉開了序幕，第八屆、第十屆、十一屆全國人大常委會均將其納入立法計劃。期間，在2008年國務院法制辦已將“征求意見稿”全文公布，征求意見，但后來就沒了音信。再后來，在2009年、2010年，《社會救助法》草案兩次提交國務院常務會議審議，結果仍然未獲通過。

中國的社會救助立法如此困難，主要是與公眾熟知的“國情”相關：在立法時，要么一哄而起，把社會救助當作一個筐，什么東西都往里裝；要么一哄而散，強調我的地盤我作主，把持各自的部門利益不肯放。

如前所述，2013年，社會救助制度所涉及的資金規模已達將近2000億人民幣。但與此同時，社會救助立法卻始終在拖后腿。于是，近年來，不斷有人大代表或政協委員在相關的會議上提出：“這么大的財政投入，沒有立法，問題很大?！痹凇掇k法》出臺之前，在社會救助所涉及的范圍里，只有城市低保、農村五保兩個“條例”和救助管理、救災捐贈等“辦法”，其他的就只有行政部門的“文件”，常常處于無法可依的窘境。

《辦法》的出臺，雖然降低了法律的層次，但正所謂“退一步、進兩步”，還是意味著終于有了一部全面統管全國社會救助事務的法律。根據中國的國情和以往的經驗，在實際工作中，一部層次雖高但力度不夠的“軟法”，未必比一部層次較低但更具操作性的“辦法”更接地氣。現在以國務院令公布的“暫行辦法”，將來實施起來是否給力，就要看國務院中的“社會救助管理部門”（《辦法》中給出的概念）以及地方各級政府如何作為了。

然而，中國的各種“暫行”法規，一“暫”幾十年的并不少見。希望《辦法》的“暫行”是短暫的、過渡性的，然后在盡可能短的時間內，以《辦法》的基本框架為基礎，制定出一部真正的層次足夠高的《社會救助法》。

【責任編輯：劉彥武】

① 《甘肅省成立居民家庭經濟狀況核對中心》，民政部網站（http：//dbs.mca.gov.cn/article/csdb/gzdt/201404/20140400614338.shtml）。

② 根據民政部社會救助司提供的數據計算。

③ 根據國家統計局提供的數據計算。