失地農(nóng)民被征地滿意度的主要因素及政策建議*——基于調(diào)研湖北省宜昌市227個農(nóng)戶的實證分析

鄧大松 ，丁 怡

（武漢大學(xué) 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

隨著城市化的推進，越來越多的土地將被國家征收，意味著將會有更多的農(nóng)民失去他們賴以生存的土地。據(jù)統(tǒng)計，目前全國被征地農(nóng)民以每年200多萬人的速度在增加（廖小軍 2005），另據(jù)韓俊（2003）推測，如果中國未來的城市化率達(dá)到50%，2000-2030年間占用耕地將達(dá)到5450萬畝以上，失地和部分失地農(nóng)民將超過7800萬人。我國現(xiàn)行的征地制度有其特殊的時代背景，是轉(zhuǎn)型期的中國不得不面對的現(xiàn)實。征地制度有效保證了城市發(fā)展所需要的建設(shè)用地，但是征地過程中農(nóng)民普遍表示不滿，甚至以極端的方式阻止土地被征用。

征地過程中為什么農(nóng)民會感到不滿，哪些因素會影響農(nóng)民被征用土地的滿意程度呢？對此問題的研究，不僅僅影響到我國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化和工業(yè)化的進程，更關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到我國龐大的農(nóng)民群體能否在未來轉(zhuǎn)化為最具發(fā)展?jié)摿Φ娜后w。史清華等（2011）在對上海閔行區(qū)7個村2000多戶農(nóng)民的調(diào)查研究基礎(chǔ)上，提出征地后收入不升反降的發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民對征地不滿，是因為他們的權(quán)利沒有得到應(yīng)有的尊重，他們不能參與征地過程，也不能充分表達(dá)意見。劉祥琪等（2012）對中國17個農(nóng)業(yè)大省的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)分析中，發(fā)現(xiàn)只有事先與農(nóng)民協(xié)商過征地補償標(biāo)準(zhǔn)，那些征地補償水平比較高的農(nóng)民在征地中的滿意程度才更高。陳瑩等（2009）對湖北省4個市54個村的調(diào)研數(shù)據(jù)分析中涉及了農(nóng)民在征地中的滿意度。他們的研究認(rèn)為，農(nóng)民對土地征收的滿意度最高是因為武漢作為湖北的省會城市，與省內(nèi)其它城市相比，其征地補償機制和監(jiān)督機制相對比較完善。

在征地過程中如何保護農(nóng)民利益，盡可能使他們的土地權(quán)益免受侵害，理論界提出了一些改革現(xiàn)行征地制度的政策建議。例如規(guī)范征地程序、提高安置補償標(biāo)準(zhǔn)、完善安置補償方式（陳美球，黃靚，王亞平，2009）；明確界定公共利益、完善社會保障體系、承認(rèn)農(nóng)村集體非農(nóng)用地直接進入市場流轉(zhuǎn)的合理性、建立有效的約束政府行為的機制等等（錢忠好，2004）。

從已有的文獻來看，農(nóng)民在征地中的滿意程度是近年來學(xué)術(shù)界探討的一個熱點問題，產(chǎn)生了許多有價值的研究成果，但在研究方法上大多采用的是定性分析，缺乏定量研究。定性分析可以從理論上解釋影響失地農(nóng)民被征用土地的滿意程度的因素，但無法識別其中最主要的影響因素。因此，本文試圖通過定量分析探討影響農(nóng)民在征地中的滿意程度的主要影響因素，進而為合理解決失地農(nóng)民問題提供政策參考。

一、數(shù)據(jù)與描述性分析

本文使用的數(shù)據(jù)來源于筆者在2013年1月對湖北省宜昌市兩個區(qū)（猇亭、伍家崗）開展的針對失地農(nóng)民生活狀況的的抽樣調(diào)查，共獲取有效樣本227份。調(diào)查問卷內(nèi)容包括失地農(nóng)民征地滿意度、失地農(nóng)民家庭收支狀況、失地農(nóng)民就業(yè)與社會保障狀況以及失地農(nóng)民城市融入等相關(guān)情況。

被調(diào)查人的年齡集中于40-60歲，平均年齡49歲，較符合調(diào)查需要。如表1所示，農(nóng)民對征地的滿意度很低，較不滿意和非常不滿意的占到了68.28%，這充分說明了為什么如今征地矛盾越來越成為農(nóng)村社會不穩(wěn)定的主要根源。

在村民對征地補償標(biāo)準(zhǔn)判斷的分析中，絕大部分村民覺得補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，占到了總?cè)藬?shù)的85.46%，如表2所示。那么征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低會不會是村民對征地滿意度的主要影響因素呢？這還需要本文第三部分的實證分析才能做出判斷。在對村民家庭生活狀況的調(diào)查中，22.47%的村民感覺目前的家庭生活狀況跟征地前相比生活水平提高了，50.22%認(rèn)為生活水平下降了，27.31%認(rèn)為沒有變化。

表2：村民對征地補償標(biāo)準(zhǔn)的判斷

接下來我們將通過計量模型來分析哪些因素將對農(nóng)民被征用土地的滿意度產(chǎn)生主要影響，在此之前，還需要對模型中涉及的其他相關(guān)變量做出簡單的統(tǒng)計描述。在對政府促進就業(yè)政策的滿意度分析中，有48%的村民對政府促進就業(yè)的政策感覺一般，37%的對政策感到不滿意，這說明政府促進失地農(nóng)民就業(yè)的政策總體上看沒有起到很大的作用，農(nóng)民失去土地后很難再就業(yè)。另外，在對現(xiàn)在的社會保障制度農(nóng)民滿意程度的統(tǒng)計分析中，77%的農(nóng)民對現(xiàn)在的社會保障制度感到一般，不過仍然有17%的農(nóng)民選擇滿意，這說明我國目前對失地農(nóng)民建立的社會保障制度大多數(shù)農(nóng)民還是可以接受的，沒有產(chǎn)生很大的不滿情緒。

表3給出了其它一些分類變量的描述性統(tǒng)計，從表中可以看出，相當(dāng)一部分的村在征地前都通知過村民，但在征地補償標(biāo)準(zhǔn)上，大部分村都沒有征求過村民的意見，村集體和村民也沒有就補償條件與政府部門進行協(xié)商。這說明《土地管理法》在實踐中并沒有完全落實，農(nóng)民的權(quán)益還需要得到具體的法律或者條例的保障，使其充分享有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

表3：其它分類變量描述性統(tǒng)計

由于我們設(shè)定的計量模型中被解釋變量為農(nóng)民對征地是否感到滿意，因此以下實證分析中，我們將去掉村民回答“一般”的數(shù)據(jù)，并將村民回答“非常滿意”和“比較滿意”的都?xì)w為“滿意”，而回答“較不滿意”和“非常不滿意”的都?xì)w為“不滿意”，這樣就將被解釋變量簡化為了一個二元分類變量。

二、實證分析

（一）模型設(shè)定

本文所關(guān)注的被解釋變量為農(nóng)民對征地的滿意度，根據(jù)二元Logistic模型的定義，當(dāng)農(nóng)民對征地感到滿意時取值為1，當(dāng)農(nóng)民對征地感到不滿意時取值為0。其中P為農(nóng)民對征地感到滿意的概率，β0表示截距項，β0，β1，βP分別表示相應(yīng)影響因素的回歸系數(shù)。

由此可構(gòu)建如式（1）的二元Logistic模型：

（二）變量解釋與說明

本文一共選取9個解釋變量進行分析，其中包含的8個變量采取的度量方法主要是5分量表法，對每個答案給出相應(yīng)分?jǐn)?shù)。而另外1個變量，即戶主年齡則采取實際量化值，各變量的解釋與說明見表4。

表4：變量解釋與說明

（三）估計結(jié)果與分析

本文使用Stata12.0軟件，采用極大似然估計方法對模型進行估計。模型系數(shù)的綜合檢驗顯示，回歸方程較顯著，似然比卡方檢驗的觀測值為39.86，概率p值為0.0000，說明采用該模型是合理的。各解釋變量的回歸系數(shù)及顯著性見表5。

表5：基本回歸方程（Logistic Regression）

回歸結(jié)果顯示，對模型起顯著影響的有3個變量，分別是compensation-村民對征地補償標(biāo)準(zhǔn)的判斷（p=0.027）、askforadvice-補償標(biāo)準(zhǔn)是否征求過村民意見 （p=0.014）、socialsecur-對現(xiàn)在社會保障制度的滿意度（p=0.006）。這三個變量對農(nóng)民征地的滿意度都有正影響，其中socialsecur-對現(xiàn)在社會保障制度的滿意度對征地滿意度的影響最大，其次是compensation-村民對征地補償標(biāo)準(zhǔn)的判斷。詳細(xì)分析如下。

其一，村民對征地補償標(biāo)準(zhǔn)的判斷對征地滿意度具有正向影響。也就是說，征地補償標(biāo)準(zhǔn)越高，農(nóng)民對征地越滿意。這一點很容易理解，人人都追求利益的最大化，農(nóng)民也不例外，如果在失去土地之后能夠獲得高額的補償，那么就能彌補失去土地的損失，還能獲得額外的收益。農(nóng)民以失去土地為代價，如果能夠獲得比預(yù)期更高的補償，那么農(nóng)民自然會對征地感到滿意。

其二，征地補償標(biāo)準(zhǔn)是否征求過村民意見對征地滿意度具有正向影響。即征地補償標(biāo)準(zhǔn)征求過村民意見的地區(qū)，村民對征地越滿意。征地補償標(biāo)準(zhǔn)是否征求過村民意見體現(xiàn)了征地過程是否合理、是否公正。如果征地過程公平公正，還能使村民享有一定的知情權(quán)和決策權(quán)，那么村民就可以對征地補償標(biāo)準(zhǔn)提出自己的意見，充分保障自已的權(quán)益不受侵害。在這種情況下，村民將會對征用土地感到滿意。

其三，村民對現(xiàn)在社會保障制度的滿意度對征地滿意度具有正向影響。目前，筆者調(diào)研的宜昌市的兩個區(qū)已經(jīng)有針對失地農(nóng)民的社會保障，并且有幾個村還對失地農(nóng)民進行了集中安置，提供集中安置房。可見，如果農(nóng)民在失地后能夠得到社會保障的支持，而且保障程度越高，那么村民對征地就會感到滿意。

模型中還有6個變量不顯著，分別是age-戶主年齡、health-戶主健康狀況、notify-是否事先得到征地通知、bargain-村集體和村民是否就補償條件與政府部門討價還價、lifestandard-與征地前相比目前家庭生活水平、jobpolicy-對政府促進失地農(nóng)民就業(yè)的政策的滿意度。對這幾個變量的詳細(xì)分析如下。

第一，對戶主年齡來說，可能由于調(diào)研時間是白天，村中大多數(shù)中青年勞動者都在上班，導(dǎo)致接受采訪的一般都是中老年人，因此對征地的滿意度很難找到規(guī)律性。

第二，對戶主健康狀況來說，由于影響健康狀況的因素有很多，有些戶主本身身體就或多或少的有某些疾病，因此很難判斷征地后環(huán)境的變化是否對健康產(chǎn)生了一定影響，故導(dǎo)致對征地滿意度的顯著性不強。

第三，對是否得到征地通知這個變量來說，據(jù)筆者的調(diào)研，有83.7%的村民表示征地前有得到通知，沒有得到通知或者不清楚的只占少數(shù)。少數(shù)人的影響起不到很大作用，故導(dǎo)致整體顯著性不強。

第四，村集體和村民是否就補償條件與政府部門討價還價對征地滿意度的影響不顯著。在調(diào)研中，有37.44%的村民表示他們曾與政府部門就補償條件進行過協(xié)商，但協(xié)商根本不起作用，協(xié)商只是形式，最后還是按制定好的政策實施。可見，有協(xié)商和沒協(xié)商本質(zhì)上都是一樣的，因而對征地滿意度的影響不顯著。

第五，征地后家庭生活水平同征地滿意度正相關(guān)，即征地后家庭生活水平提高，村民對征地越滿意，這一點在回歸方程中可以得出，但是征地后家庭生活水平對征地滿意度的影響并不顯著，可能有如下原因：家庭生活水平提高意味著現(xiàn)在居住的環(huán)境更好了，小孩可以接受比以前更好的教育了，但對村民來說，很大一部分村民表示很難融入城市生活，即使居住環(huán)境和教育環(huán)境等變好了，他們?nèi)匀幌Ｍ厝シN地，因而家庭生活水平對征地滿意度的影響不顯著。

第六，政府促進失地農(nóng)民就業(yè)的政策滿意度對征地滿意度的影響不顯著。調(diào)研中，村民反映土地征用后，政府提供了一些就業(yè)政策，例如技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、組織失地農(nóng)民專場招聘會等等。但是這些就業(yè)政策對失地農(nóng)民再就業(yè)的幫助不大，他們或是由于文化水平低、或是因年齡偏大、或是需要照顧家庭等原因很難找到工作，只有家庭中的青壯年能打打零工或者進行個體經(jīng)營。因此從整體上看，政府促進失地農(nóng)民就業(yè)的政策對征地滿意度的影響并不顯著。

三、主要結(jié)論與政策建議

對失地農(nóng)民被征用土地的滿意度的實證研究表明，征地滿意度主要受村民對征地補償標(biāo)準(zhǔn)的判斷、補償標(biāo)準(zhǔn)是否征求過村民意見和對現(xiàn)在社會保障制度的滿意度這三個因素的影響。由此，本文的實證研究結(jié)果具有以下政策含義。

（一）逐步提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，增加補償方式

現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)僅僅以土地的原來用途為依據(jù)，并沒有考慮土地征收后轉(zhuǎn)化為其它用途的巨額收益。例如作為工業(yè)用途的土地收益將會是以往農(nóng)業(yè)用地收益的幾百倍，而如果作為第三產(chǎn)業(yè)用地，收益將會是以往的數(shù)千倍。如此巨大的土地收益差異，農(nóng)民卻并沒有享受到。另外，我國的憲法并沒有關(guān)于土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，而《土地管理法》對于征地補償?shù)囊?guī)定僅僅限于與被征地農(nóng)民有直接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟損失，而間接關(guān)聯(lián)的損失或者附帶損失都沒有考慮。例如征地后失地農(nóng)民無法融入城市生活、居住條件變差、無法找到工作等等，這些變化很有可能對失地農(nóng)民的心理造成影響，而這些損失和傷害，目前是不包括在征地補償里的。可見，現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是不足的，未來改革征地補償標(biāo)準(zhǔn)需要以土地的市場價值為依據(jù)，充分考慮土地未來的增值收益，還要考慮農(nóng)民失地后融入城市生活成本的增加以及失地后精神上和心理上的損失，逐步提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，由此增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

同時，增加補償方式也是未來征地補償制度需要改革的一個方面。現(xiàn)階段征地補償?shù)姆椒ㄒ话闶秦泿叛a償，貨幣補償?shù)膬?yōu)勢在于可以對財產(chǎn)價值損失進行計量，但貨幣補償由于評估技術(shù)的限制以及地價的猛漲，往往使得被征收人領(lǐng)到的補償費偏低，甚至無法維持征地前的生活水平。因此有必要增加補償方式，例如新加坡規(guī)定被征收人可以與地稅官進行協(xié)商，在保證其權(quán)益的情況下可以獲得其它形式的補償；韓國規(guī)定除了貨幣補償以外，還可以采用“土地債券”的補償方式。

（二）確保征地過程公正、透明、公平和合理

土地征收過程同時也是各利益主體為維護自身利益而進行的博弈過程，參與博弈的主要利益主體有政府、土地開發(fā)商、村集體和村民。在這個博弈過程中，農(nóng)民處在十分不利的地位，政府和土地開發(fā)商是政策的制定者，而農(nóng)民由于信息不對稱，無法獲得有關(guān)征地的完整信息。另外，農(nóng)民只能被動接受政府和土地開發(fā)商制定的政策，并沒有條件與之協(xié)商。這種博弈過程很容易導(dǎo)致違法征地，或者征地款被濫用等情況，造成農(nóng)民利益受到嚴(yán)重侵害。

目前的征地矛盾并不是僅僅通過提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)就能解決的，在逐步提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)的同時還需要在政策上確保征地程序的公正、透明、公平和合理。更重要的是要將農(nóng)民充分納入到征地政策的制定和實施過程中，充分保障他們的參與權(quán)，加強他們在征地補償協(xié)商中的談判地位，從法律上確保農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。

（三）完善失地農(nóng)民社會保障制度，提高保障水平

目前各地已經(jīng)制定或者實施的被征地農(nóng)民社會保障項目，主要是養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障，對就業(yè)促進和失業(yè)保險的問題較少涉及。另外，保障水平同土地收益損失和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險相比依然偏低，甚至有些地區(qū)的保障水平連基本的生活都無法保證。缺乏多層級的保障給失地后農(nóng)民的生活帶來了很多不便。

從失地農(nóng)民社會保障所包含的內(nèi)容來說，現(xiàn)階段應(yīng)包括最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險。此次調(diào)研的地區(qū)都已經(jīng)為村民建立了養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度，但是最低生活保障制度仍然欠缺。調(diào)研中有84.54%的村民表示征地后需要領(lǐng)取最低生活保障，并且有82.87%的村民表示愿意申請。可見，最低生活保障制度亟需納入到失地農(nóng)民社會保障建設(shè)中來。

從失地農(nóng)民社會保障的制度設(shè)計上來看，當(dāng)前的制度設(shè)計需要考慮未來與城鎮(zhèn)社會保障體系相銜接，這也是今后建立全國統(tǒng)一的社會保障體系的重要保證。因此失地農(nóng)民養(yǎng)老保險還是采取統(tǒng)賬結(jié)合的模式為宜，籌資方式采取個人繳費、單位繳費、集體補貼和政府補助相結(jié)合。另外，有些失地農(nóng)民由于戶籍性質(zhì)和就業(yè)狀況的改變，可以讓他們自愿選擇參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險或者城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。

還有一個值得注意的問題是，由于我國幅員遼闊，各省市、各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一致，導(dǎo)致不同地區(qū)的失地農(nóng)民社會保障項目、保障水平都不一致，甚至同一個城市不同地區(qū)都會有不一樣的社保項目和保障水平。從長遠(yuǎn)來看，這種碎片化的制度模式不利于全國統(tǒng)一的社會保障體系的建設(shè)，也不利于國家的統(tǒng)一管理。因此，今后在完善失地農(nóng)民社會保障建設(shè)的過程中，應(yīng)盡量對各地區(qū)制定統(tǒng)一的政策，避免政策的不一致，為今后建立全國統(tǒng)一的社會保障體系做準(zhǔn)備。

（四）健全失地農(nóng)民就業(yè)體系

農(nóng)民失去土地的同時，也意味著失去了通過土地獲得的持久收益。而這部分失地農(nóng)民群體由于年齡、技能、身體狀況等的限制，在勞動力就業(yè)市場中的競爭力很低，依靠他們自謀職業(yè)獲得有保障的收入是不切實際的。鑒于此，政府可以對這個特殊群體進行政策上的傾斜，在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟可承受的范圍內(nèi)，可以適當(dāng)提供一些公益性崗位安置部分失地農(nóng)民，或者對有能力的失地農(nóng)民提供小額貸款供其自主經(jīng)營，又或者對家庭人口比較多的提供兩套或兩套以上的住房，這樣既可以維持家庭基本居住條件，還可以將多余的住房出租，從而獲得持久且有保障的收入。

另外，我國目前的城鄉(xiāng)二元體制不利于失地農(nóng)民在城市就業(yè)。當(dāng)務(wù)之急是要加快戶籍改革，打破城鄉(xiāng)戶籍限制，創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民就業(yè)的環(huán)境和機制。同時需要制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)政策，保障農(nóng)民和城市居民同等的就業(yè)地位，促成農(nóng)民在城鄉(xiāng)間自由流動。

［1］盧海元.土地?fù)Q保障：擴大推動發(fā)展民眾基礎(chǔ)的政策選擇［M］.北京：群眾出版社，2012.

［2］廖小軍.中國失地農(nóng)民研究［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2005.

［3］李蕊.失地農(nóng)民權(quán)益保障［M］.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2009.

［4］韓俊.土地農(nóng)民集體所有應(yīng)界定為按份共有制［J］.政策瞭望，2003，（12）.

［5］錢忠好.規(guī)范政府土地征用行為切實保障農(nóng)民土地權(quán)益［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2000，（12）

［6］史清華，晉洪濤，桌建偉.征地一定降低農(nóng)民收入嗎：上海7村調(diào)查［J］.管理世界，2011，（3）.

［7］陳瑩，譚術(shù)魁，張安錄.公益性、非公益性土地征收補償?shù)牟町愋匝芯浚跩］.管理世界，2009，（10）.

［8］黃英君，鄭軍.我國二元化城鄉(xiāng)社會保障體系反思與重構(gòu)：基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角分析［J］.保險研究，2010，（4）.

［9］陳美球，黃靚，王亞平.土地征用安置補償農(nóng)民意愿的實證分析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2009，（11）.

［10］劉祥琪，陳釗，趙陽.程序公正先于貨幣補償：農(nóng)民征地滿意度的決定［J］.管理世界，2012，（2）.

［11］王太高.土地征收制度比較研究［J］.比較法研究，2004，（6）.