制度供給：優化行政區劃的本質分析*

謝來位

（中共重慶市委黨校，重慶 400041）

行政區劃的優化是指以促進國家的政治、經濟、社會、文化、生態可持續發展和追求國家整體利益、人民根本利益最大化為目標，通過對行政層級和管理幅度的調整，不斷提高國家行政區域劃分科學性所做的努力及其進程。行政區劃作為一種正式的制度供給，面臨制度供給短缺和路徑依賴的二難困境，行政區劃制度的誘致性變遷難以克服正式制度特性及各相關利益主體的利益差異所帶來的重重阻力，“上下結合”的強制性制度變遷將成為行政區劃制度變遷的基本路徑。

一、已有研究述評

自清末維新派人士康有為提出省級行政區劃改革研究的論題以來，中國行政區劃改革問題日愈引發學界政界的研究興趣，他們圍繞中國行政區劃的歷史變遷、主要弊端、改革的必要性及其與民族問題、經濟發展、城市化、政府職能等相關問題的關系開展了大量研究，取得了不少重要的研究成果，并在縮省增省、分省減層、省直管縣等改革思路上取得了較為一致的共識。但是，由于各種原因的制約，這些研究仍存在諸多不足之處。譬如，行政區劃本身是政治體制、行政體制、經濟體制的重要組成部分，而已有的研究卻未能從政治學、行政學和經濟學的視界對行政區劃改革進行系統深入的研究，對影響行政區劃優化的政治、經濟、社會等深層要素及其相互關系等問題未予充分關注，有關行政區劃研究的理論深度和系統性不足，從而不利于在實踐層面有效推進中國行政區劃改革。因此，急需構建多學科視角的、反映行政區劃優化規律的、全面系統的理論分析框架，以增強行政區劃優化理論的解釋力、指導力和科學性。有鑒于此，本文從新制度主義的視角對行政區劃優化的本質做簡要分析。

二、作為制度供給的行政區劃

行政區劃作為一種重要的制度供給，將為國家在政治控制、資源分配、社會管理和公共服務過程中的權力配置和責任劃分提供重要的空間定位，在政治穩定、社會和諧、經濟發展、文化進步等各方面發揮著重要作用。

（一）行政區劃是行政管理的組織載體

行政區劃是國家為便于行政管理而對國家進行的區域劃分，是一個國家進行行政管理的基礎和基本手段。行政區域的大小和行政層級的多寡取決于行政組織費用和行政區域間及政府間合作的各種交易費用的比較和分擔方式。特別是在一個多層級的行政組織對一個超大范圍的各種公共事務進行集中的高度控制和管理的情況下，行政成本更可能大幅度攀升。正如科斯指出，“在企業內部組織交易的行政成本也許很高，尤其是當許多不同活動集中在單個組織的控制之下時更是如此。”［1］因此，行政區劃應該根據行政層級和管理幅度與政府行政組織費用、行政成本等的相互關系合理確定，以期通過科學合理的行政區劃既達到國家政權的穩固、國家的統一和社會的安定團結，又能有效地降低行政成本，并推動經濟的發展和社會的進步。

（二）行政區劃是資源配置的產權界定

國家通過對行政區域的劃分，對公共權力和各種資源的歸屬和使用范圍進行了明確界定。行政區劃在本質上體現為國家權力在特定地域空間基礎上，以國家的政治組織結構的方式來進行地域分割或要素配置。［2］作為一定行政區域的代表的政府本身是一個具有完全行為能力的行政主體和民事主體，那么要提高政府間以及整個政府體系資源分配的效率和效益，就需要進行科學合理的行政區劃制度設置。且政府作為本行政區域內所有公民的根本利益的代表，政府所承擔的權利義務關系本身是公民權利義務關系的體現。可以認為，行政區劃制度就是對政府間或政府體系內各主體間的權利義務關系進行初步確定的框架。可以說，行政區劃是權力的界線、利益的界線，是對一定行政區域的代表即政府所擁有的各種資源進行分配的權利主體的范圍進行的一種權利劃分。行政區及其政府作為權利主體，在資源分配中必然受到其各種利益關系的制約和影響，其設置和劃分在很大程度上將直接影響著公共資源的配置效率及其公平性。阿爾欽認為：“產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利。”［3］新制度經濟學認為，產權實質上是一套激勵與約束機制。產權安排直接影響資源配置效率，一個社會的經濟績效如何，最終取決于產權安排對個人行為所提供的激勵。因此，作為對參與資源分配的權利主體范圍的權利劃分的行政區劃的優化將直接影響公共資源配置的效率，最終將影響到一個地方甚至整個國家的經濟社會的發展速度和發展質量。

（三）行政區劃是公共責任的空間定位

行政區劃制度是政治體系對其所代表的公民所承擔的公共責任的一種劃分。作為國家結構單元的地域性政治實體，其所擁有的公共權力和所承擔的相應的公共責任的來源方向和具體方式因單一制或聯邦制的國家結構形式而有所不同。在單一制國家中，地域性政治實體擁有的公共權力不是至高無上的，必須服從國家的權力，只能在其管轄的范圍內行使權力，且行使的權力在范圍上和內容上也是有限的；而在聯邦制條件下，聯邦成員單位的權力來自于自身所固有，其權力變更需經成員單位共同認可。盡管在兩種國家結構形式下，一定行政區域的政府的權力來源在表現形式上存在差異，但其實質都是來源于其所代表的人民，只是直接與間接的區別。與公共權力行使相伴隨的是公共責任。在聯邦制國家結構形式下，行政區域的規模將決定該區域行政主體所面向的直接責任主體公民的范圍和數量的多少；在單一制國家結構形式下，一定行政區域的行政主體是以通過行政層級向上逐級承擔公共責任為主，因此，其行政層級的多寡和行政區域的大小也將影響責任機制的效率和責任的大小，從而影響到行政主體及其成員為公共利益而努力行動的責任感和動力。曼瑟爾·奧爾森（Mancur Olson）的集體行動的邏輯指出，小集團比大集團更容易組織起集體行動，“集團越大，它提供的集體物品的數量就會越低于最優數量”；［4］因此，行政區劃的優化在一定程度上可以進一步激發各行政主體和社會成員為共同利益而努力奮斗的動機和責任感。

三、行政區劃制度的路徑依賴

路徑依賴是指“人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇”。［5］諾思證明制度變遷同樣具有報酬遞增和自我強化的機制。行政區劃制度同一切政治上層建筑一樣，一旦形成后它就有自身的發展趨勢和規律。違背行政區劃制度自身的發展規律，強行推動變革，終將面臨巨大的障礙和阻力，從而給經濟社會的發展帶來危害。因此，行政區劃的優化要求在既定的優化目標下，正確選擇行政區劃的優化路徑并不斷調整路徑方向，使行政區劃沿著不斷增強和優化的軌跡演進，避免陷入制度“鎖定”狀態。

（一）行政區劃優化對國家結構形式的依賴

在單一制國家結構形式和中央集權的行政體制下，權力資源及其他重要資源集中在中央政府和上級手中，權力運行和公共資源的分配是“自上而下”展開，行政區劃的優化將直接剝奪處于優勢地位的高層地方政府的部分利益，如中國的省級政府、地級政府所掌控的各種資源的削減。因此，與現行行政區劃制度相關的特殊利益集團具有保持現行制度的巨大動力。尤其是這些利益集團本身在利益博弈中處于主導地位，有能力有機會加強現有制度，從而促使行政區劃制度保持原有的慣性、按原有的方向持續下去，即使現行行政區劃制度很難滿足更大群體的公共利益需求。而在聯邦制國家結構形式和地方高度自治的地方政府體系下，其權力是“自下而上”運行，即使部分資源也“自上而下”分配，但因為其行政層級少且上下級政府不存在服從和隸屬關系，地方政府在資源分配中的影響力遠沒有在單一制國家結構形式下的高層地方政府的影響力那么大；并且在聯邦制和地方高度自治的國家結構形式下，行政區劃制度對經濟社會發展的影響作用要比在單一制國家結構形式下低得多；并且行政區劃優化的最終決定權力也來自下面而非上面。因此，國家結構形式是導致行政區劃制度的路徑依賴的重要變量。

（二）行政區劃優化對人文地理環境的依賴

行政區劃制度變遷對文化的路徑依賴在很大程度上警醒我們，行政區劃的優化路徑和方向應盡可能適應文化、習俗的特性。文化的獨立性要求我們應謹慎地將一個亞文化的行政區域并入另一個亞文化的行政區域，導致同一行政區內的文化沖突。因此，行政區劃的調整和優化應盡可能地防止行政區域的簡單合并。而行政區劃的優化除了合并而外，還有大量的在行政區域分離的基礎上成立新的行政區域的現實需求，在這種情況下，是否受制于文化習俗的不良影響還有待實踐的檢驗。重慶直轄以來，樹立重慶直轄市的“形象”成為重慶人自發的共同追求，重慶出現了“渝菜”取代“川菜”、“渝劇”取代“川劇”、“重慶話”取代“四川話”、欲將“四川外語學院”改為“重慶外語學院”、欲將“四川美術學院”改為“重慶美術學院”、“川江號子”改為“渝江號子”。重慶“去四川化”現象是值得關注的一個文化現象，這對于我們思考行政區劃的優化路徑極具參考價值，以盡可能降低行政區劃優化對地域文化的路徑依賴。隨著信息化、經濟全球化的加劇，文化交融將成為文化發展的主流，在文化交融的同時，民族特色文化和地域特色文化將進一步得到彰顯，文化包容性將進一步增強，這也將在一定程度上減弱行政區劃優化對地域文化的路徑依賴。

與地域文化觀念緊密相連的是自然地理狀況。自然地理單元主要是依據各地自然地理條件、地形地貌、山川河流來分隔的。自然地理條件直接影響著該地區人們的活動空間、生活方式、行為習慣和生存質量。行政區劃應該與自然地理格局協調一致。如果行政區劃的優化考慮自然地理因素，則有利于實現區域內的人口、資源、環境與經濟、社會的協調發展，從而達到區域內可持續發展的目標。行政區劃須考慮到綜合地勢因素，以自然地理的基本特征為依托，實現一定范圍內經濟布局的相對均衡性和合理性。因此，行政區劃的優化將對自然地理條件形成路徑依賴。以中國為例，地勢西高東低，呈三級階梯狀分布，山脈眾多，縱橫交錯，起伏顯著，地貌形態類型的空間分布決定了行政區劃的優化應當盡量在保持地形完整性的基礎上，適當考慮平原與山地的合理配置、平原與丘陵交錯、山地與盆地或綠洲、草場多重組合。［6］

（三）行政區劃優化對經濟發展路徑的依賴

推動城鄉、區域經濟社會協調發展是行政區劃優化的基本目標。由于受行政力量的影響，經濟區的發展往往與行政區的發展存在緊密聯系。經濟區是客觀存在的經濟活動區域，行政區是國家實施政治控制和社會管理的特定地域單元。［7］一定的行政區對既有經濟中心和經濟區的依賴往往會對行政區劃的進一步優化形成阻礙，同時，行政區的調整、重新劃分或分離可能對既有經濟區的進一步發展造成負面影響。經濟中心欲進一步依靠經濟中心的地位，利用極化效應進一步發展自己，周邊地區欲借助經濟中心的擴散效應帶動自己的發展。而行政區與經濟區的同一或交叉或分割關系在很大程度上會影響到極化效應和擴散效應的發揮。因此，這在一定程度上形成了經濟發展和行政區劃優化之間的相互路徑依賴。

行政區劃的優化要求正確處理經濟區與行政區的關系，充分發揮行政區和經濟區的各自功能，促進區域的協調發展。［8］而行政區的政府作為具有自身獨立利益的行政主體往往通過地方保護主義，破壞經濟區統一開放市場的形成，在一定程度上阻礙生產要素合理流動和資源優化配置，致使各行政區之間的經濟矛盾更加突出。因此，行政區域的分離在一定程度上會阻礙經濟區的發展。區域經濟的運行往往采用“政府主導”模式，地方政府逐步喪失了本應維護市場公平競爭的職能，反而通過不合法的手段和方式加劇了市場競爭的不公平，在一定程度上通過免除法律監管等手段保護了假冒偽劣產品的生產、保護了非法排污和高能耗的企業。各級政府為了追求本地利益最大化，運用行政權力改變資源的市場化配置格局，形成了中國區域經濟中特有的行政區經濟現象。［9］

不同層級的行政區在上級行政區的行政協調下存在加強自我約束從而消除行政區域壁壘的可能，按照經濟聯系來推動區域之間的聯合與協作，并且已經形成了各種經濟聯系和發展趨勢，一旦行政區劃調整建立起新的行政區，勢必樹立起新的貿易壁壘，為經濟發展造成新的障礙。同時，一定區域內的行政區已習慣于已經融入的經濟區，將為行政區劃制度的變遷形成路徑依賴。因此，行政區劃的優化要克服行政區與經濟區的矛盾沖突，促進經濟區協調發展，不僅不能為經濟發展增添障礙，還要進一步推動各區域間經濟社會協調發展。

四、行政區劃制度的變遷路徑

制度變遷是指制度的替代、轉換和交換過程，它的實質是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程。［10］林毅夫認為制度變遷包括人們在制度不均衡時，追求潛在獲利機會的自發變遷（誘致性變遷）與國家在追求租金最大化和產出最大化目標下通過政策法令實施的強制性變遷。林毅夫認為，誘致性制度變遷指的是一群（個）人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷；強制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷。［11］

（一）行政區劃制度的供給短缺

行政區劃制度是一國政治制度和行政制度的核心制度之一。如果核心制度供給短缺，則無論進行多少配套制度的創新，制度供給的邊際效率不變或者下降，從而跌入“制度陷阱”。［12］隨著分權改革的推進，金字塔狀的多層次、小幅度的結構形式已不再適應現代市場經濟和民主社會的現實需要。分權與地方自治是伴隨著科技信息化、政治民主化和經濟市場化而形成的政府創新和治道變革的一種發展趨勢。［13］當行政區劃難以有效支撐廉潔高效、運轉協調、行為規范、公平公正的行政管理體制時，這就在一定程度上表明行政區劃制度的供給短缺。以中國當前行政區劃制度下的惠農政策的制定與執行為例，當前的行政區劃及行政體制決定了權力“自上而下”的運行向度，中央和上級控制著大部分財力，按照省、市（地）、縣（區）、鄉（鎮）、村等層級“自上而下”逐級進行分配，必然導致各級政府在“三農”政策執行上的被動甚至盲目，資金截留、挪用、厚此薄彼等現象屢見不鮮，必然導致政策執行成本高昂，政策執行效率低下，更無法實現公平公正，并形成惡性循環。這對于推動城鄉區域經濟社會協調發展形成了極大的制度障礙。中國大多數省份的省域內存在著巨大的發展差距，省域面積過大導致省內經濟中心難以發揮其輻射帶動功能導致省域內經濟難以協調發展，當中央和上級掌控的各種資源從金字塔的頂端逐漸流向金字塔的塔基時，行政層級多、管理范圍廣、管理幅度大導致資源的分配效率極其低下，導致在省級之間和省內各區域之間資源分配的公平性、合理性嚴重缺乏，加劇馬太效應。以中國的“市管縣”體制為例，在工業化初、中期，經濟社會發展效應以集聚為主、擴散為輔，主要資源需要向城市集中。此時采用市管縣體制就會給地級市利用行政手段剝奪縣域資源提供機會［14］，但加劇了城鄉之間的不平衡發展，甚至巨大差距。在科學發展、城鄉統籌發展、協調發展的要求下，實現市縣分治、擴大省級政府管理幅度、實現省直管縣的呼聲就越來越強烈。這些都對行政區劃制度供給提出了緊迫要求。

（二）行政區劃制度的誘致性變遷

誘致性制度變遷是指現行制度的變更，或者新制度的產生，是由一人或一群人在響應獲利機會時自發組織、自發倡導和自發實行的。制度供給是一種公共物品，搭便車的問題在所難免。林毅夫指出，“制度變遷通常需要集體行動。因此，‘搭便車（free rider）’是制度變遷所固有的問題。”［15］因此，從這個意義上講，行政區劃制度的誘致性變遷的難度是極大的，甚至是不可能進行的。行政區劃制度本身具有宏觀性，保持現行制度所產生的高成本或推動制度創新或變遷后所產生的收益增量都將由眾多的社會成員分攤，“搭便車”的問題是無法避免的。并且行政區劃制度的變遷是需要成本的，新的制度安排可能會損害某些人的利益，并且還存在前述的路徑依賴等問題。因此，行政區劃制度的誘致性變遷幾乎是不可能實現的。

（三）行政區劃制度的強制性變遷

強制性制度變遷則是由政府命令、法律引入和實行的。如果新制度的產生僅僅依靠誘致性變遷的話，一個社會中的制度供給就會滿足不了需求，因此，需要國家干預以彌補制度供給的不足，那就是強制性制度變遷。“國家干預可以補救持續的制度供給不足。”［16］提供法律和秩序是國家的基本功能。因此，在行政區劃的優化中，政府是最主要的制度創新主體。然而，政府體系內部各構成主體因為其所處的立場和所具有的不同利益而具有不同的動力，各層級政府在制度創新中的動力的大小不僅取決于制度創新收益，還取決于不同利益主體即不同區域的各級政府在行政區劃制度創新中的收益分享和成本分擔上存在的巨大差異，從而各級政府有著不同的態度和行為。以中國為例，中央政府以及各省、市、縣級地方政府在行政區劃制度變遷中的收益預期和將承擔的成本是有明顯差異的。中央政府承擔較低的制度創新成本卻能分享到大量制度創新收益，因此，中央政府是行政區劃優化的主要推動者。省域面積和省域規模較大的省級政府在行政區劃優化中將面臨被分割的風險，因此屬于利益受損者，將在獲得制度創新的收益的同時，也承擔制度變遷的部分成本。對于地級市級政府將在行政區劃的優化中面臨被裁撤的風險，而行政區劃制度變遷的收益相對來說將遠遠低于制度變遷的成本，因此將是行政區劃優化的主要反對者。多數縣級政府尤其是地處相對偏遠地區的縣級政府將是行政區劃制度變遷的直接受益者，并且其承擔的制度變遷成本將極低，因此將是積極的擁護者。當然，如果采用“并縣”的優化路徑的話，將會增加部分縣級政府在制度變遷中承擔的成本，將會增加行政區劃制度變遷的阻力。因此，行政區劃的優化將是在中央政府大力推動下，在部分省級政府、市（地）級政府、絕大多數縣級政府及其治下的廣大人民的擁護下的“上下結合”的強制性制度變遷。

［1］〔美〕R·H·科斯.社會成本問題［A］.R·科斯，A·阿爾欽，D·諾斯等.財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集［C］.上海:上海三聯書店，1991.21-22.

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［3］〔美〕A·A·阿爾欽.產權:一個經典注釋［A］.R·科斯，A·阿爾欽，D·諾斯等.財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集［C］.上海:上海三聯書店，1991.166.

［4］〔美〕曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯［M］.陳郁，郭宇峰，李崇新譯.上海:上海人民出版社，1995.29.

［5］〔美〕道格拉斯·諾思.經濟史中的結構與變遷［M］.上海:上海三聯書店，1991.1-2.

［6］周曉美.中國省級行政區劃改革研究［D］.電子科技大學碩士學位論文，2007.

［7］［8］［9］汪陽紅.正確處理行政區與經濟區的關系［J］.中國發展觀察，2009，（2）:24-26.

［10］盧現祥主編.新制度經濟學［M］.武漢:武漢大學出版社，2011.182.

［11］［15］［16］林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論:誘致性變遷與強制性變遷［A］.R·科斯，A·阿爾欽，D·諾斯等.財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集［C］.上海:上海三聯書店，1991.374，373，394.

［12］肖慶文.省管縣體制改革的政府行為差異與推進策略選擇［J］.中國行政管理，2011，（9）:109-113.

［13］李金龍，王思婷.行政區劃體制改革的價值基礎與政治倫理訴求［J］.求索，2011，（5）:104-106.

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