新時期推進社會管理創新的幾點思考*

朱孝紅，趙鐵鎖

（1.天津體育學院 政治理論課教學部，天津 300381；2.南開大學 馬克思主義教育學院，天津 300071）

改革開放以來，我國經濟社會都有了很大的發展，人民生活水平進而不斷提高。但與此同時相對經濟發展，我國的社會發展具有明顯滯后性的一面。尤其是隨著經濟體制轉軌和社會的轉型，社會結構發生深刻變動，利益格局發生深刻調整，導致社會階層的分化，這些變化促進社會發展，增強社會活力的同時，也使社會問題增多，社會矛盾日趨復雜，傳統的社會管理模式進而面臨極大的挑戰。新時期我們黨提出創新社會管理，正是要求我們要努力改變傳統社會管理的弊端，不斷尋找國家與人民利益和諧的契合點，謀求動態發展，構建社會穩定與社會和諧機制之間動態平衡的良性互動模式，使社會真正充滿活力。而要實現這一點，有必要對如何有效地推進社會管理創新的一些基本問題進行深入探討。

一、創新的邏輯起點：社會管理應處理好國家權力與社會權利的關系

在人類社會歷史發展進程中，國家與社會始終是一對矛盾的統一體，二者既相互制約，又相互促進。社會發展到了一定歷史階段，為國家的產生奠定了經濟基礎，而當國家一旦產生后，就要強加于社會，并成為社會的對立物。作為行使國家權力機構，政府也必然會站在統治者的立場上，極力維護他們的利益。政府通過對社會進行強控，包括在政治、經濟與文化等方面全面的專制統治，使得社會的權利和自由不斷受到壓制，從而在很大程度上讓社會失去了活力。這也就從根本上影響著社會的進展與國家的興衰。因此，能否讓國家權力與社會權利兩者達到一個適度的平衡，就成為社會管理工作中極為重要的事情。

建國初期，由于急需推進國家現代化的需要，作為后發國家則往往更多地表現出國家意志對社會的重新創構。正是在這樣的狀態下，國家重新整合著社會，其結果就是國家政權向社會的全面滲透，全面而深刻地改造了舊的社會組織及社會中的個人。注重發揮政府在社會管理中的主導作用，可以運用集中的權力，調動了大量的社會資源，為經濟社會的發展提供了良好的政治保障。同時也全面改變了舊中國一盤散沙的狀態，加強了社會的組織性，強化了國家對社會的控制力和組織動員力。但多元的社會變成了黨政一元化的推動，也必然會導致整個社會的活力無法充分發揮。到上世紀六七十年代，由于過于強調對社會的強控，使得管理效率低下，耗費了極大的管理成本，社會經濟也到了難以為繼的程度，大眾生活水平一直在絕對貧困中止步不前。由此表明單靠黨政一元化推動，已是力不從心，必須為社會發展尋求新的動力。正是由于這些原因，我國調整了國家與社會的關系，充分發揮國家公權力和社會自由力雙向調節功能，實現和保障社會的權利，并成為創新當代社會管理的一條基本路徑。

國家權力不應是高踞于社會之上的、行政集中的權力，而是為社會服務的權力。國家權力取之于民，必須要用之于民，乃至還之于民。發揮國家權力的基礎是對社會權利和自由的尊重。事實證明，一個社會發展的終極能量還是來自社會自身，如果對社會控制過于嚴格，社會就會失去活力，并最終社會還要從嚴格的國家控制中反彈，尋找新的國家權力與社會權利之間適度平衡點。

因此，當今時代我們社會管理創新的關鍵在于，要不斷破除傳統社會管理體制的弊端，把社會從政治、經濟領域中逐漸分離出來，再次對政府控制與社會自由之間的關系進行重構。實際上，就社會主義的實踐來看，高度的社會組織化與政府式的控制是進行社會革命與改造不可缺少的，就是在社會主義建設中，單純地依靠社會自由的力量也已無濟于各種復雜經濟社會問題的解決，特別是一些后現代化國家，往往要極大地借助政府推動，但社會自由力始終是社會發展的主導力量，二者間往往會此消彼長。當政府權力增長的時候，社會的權力就會縮小，反之亦然。因此把握好政府和社會之間權力關系的適度平衡，也是社會是否能夠順利發展的必要前提。

改革開放以來，我們正在逐漸改變著國家一元化推動的社會管理模式，堅持公平與效率并重，效率優先的方針，極大地激發了社會的活力，深刻地改變了社會的面貌。尤其是隨著公民社會的逐漸形成，我們更加重視社會治理的多元化，并呈現出國家——市場——社會三者的協同互動，新時期國家與社會的關系得到了深刻調整。在這個基礎上，保障和維護社會權利逐漸成為整個社會的基本共識，通過均權和賦權來實現社會成員的基本權利，并對公共權力進行制衡，逐步走向堅持權利本位的社會，成為當代社會管理的價值歸宿。

二、創新的現實基礎：著力解決好社會民生問題、促進社會公平與和諧

社會民生問題是社會生存發展的基本問題，也是一個國家治國理政的最根本的問題。新時期隨著我國經濟社會的不斷轉型和發展，在取得很大成就的同時，也帶來了一定的問題。尤其是經濟社會的協調發展不夠，導致社會矛盾和社會問題不斷增多，如地區之間、城鄉之間發展失衡，貧富差距懸殊，兩極分化嚴重，弱勢群體的政策扶助不夠等等。這也就要求我們必須要善于協調經濟與社會發展的關系，促進整個社會均衡協調地發展。民生問題給當前社會管理創新提出了更高的要求，同時也為社會管理創新提供了契機。而社會管理的核心問題就是要著眼于保障和改善民生，最大限度維護人民群眾根本利益，最大限度減少社會變革中的利益調整障礙，最大限度激發社會發展活力，不斷維護好社會的公平、公正。

事實上民生問題無小事，充分保障和改善民生也正是抓住了社會管理創新的核心，抓住了國家、集體、個人利益三者和諧一致的集合區與交匯點。新時期我們倡導以改善民生為重點完善社會管理，就是積極解決與基層群眾利益密切相關的就業、就醫、就學、住房、治安等問題，實現經濟與社會的協調發展，構建社會主義和諧社會，為當代社會管理創新增加了新的內容，并成為當前社會管理工作的重心。

首先，社會管理要關注基本民生，保證每個社會成員都能有尊嚴地生存下去。包括完善社會救濟，最低生活保障，基礎性住房保障，基本醫療制度等。尤其積極關注城鄉貧困人口、失業和下崗職工、農民工以及殘疾人和災難中的求助者等社會弱勢群體，象當前我國出現大量的“農民工”，以及工業化城市化產生大量失地農民，但是目前針對這些群體的社會保障制度相當缺失，急需完善制度以保障社會基本民生。

其次，社會管理要向“維護社會穩定、促進社會和諧”更高的要求轉變，為人民群眾提供最起碼的發展平臺和發展前景，努力讓人民過上更好生活。在勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上不斷實現新進展，促進社會治安的良好治理，為構建社會主義和諧社會、實現全面建成小康社會的宏偉目標打下堅實基礎。包括要推動實現更高質量的就業、推進社會保障體系建設、完善醫療體制改革、推進社會治安的綜合治理等。

最后，社會管理不僅要解決人民群眾吃穿住行等基本問題，還要為全體社會成員全面發展以及個人能力素質的不斷提升，提供更有效的公共產品和社會福利，從根本上解決社會民生難題，讓民眾的社會權利得到真正全面的呵護。包括要努力辦好人民滿意的教育，不斷推進分配制度改革，努力破除影響社會成員全面發展的體制機制，維護群眾的基本社會權利。

三、創新的目標定位：不斷推動新時期社會管理的現代化

社會管理的首要目標就是要維護社會穩定。但是社會管理并不能就狹隘地理解為維護社會穩定，如果僅僅把社會管理視為被動的防范手段，將社會管理通過社會強控以維護現狀，實際上就混淆了社會管理與社會穩定之間的界限，模糊了不同階級和不同時代社會管理目標定位，降低了社會主義社會管理的價值追求。

因此，新時期創新社會管理必須始終倡導積極、穩健的社會管理理念，堅決反對將社會管理僅僅理解為消極的和片面的社會控制，而是強調我們的社會管理要更重視人，注重服務導向，并倡導社會管理的多元化和法治化，不斷推進當代社會管理的現代化。

第一，應始終把人作為社會政策的制定和實施的根本出發點，社會管理要體現對人的尊重、關心和信任。我們要始終堅持馬克思社會管理思想的人本立場，不斷關注人、重視人，挖掘人的內在潛能、調動人的積極性。管理中見事更見人，因事交人，又以交人來推動管理工作的開展。既包括社會中整體的人，又包括生活中的個體的人，指導他們，愛護他們，照顧他們的困難，充分體現出以人為本的社會管理理念。新時期，我國經濟社會已經發生了深刻變化，在經濟快速增長的同時，不同群體之間利益矛盾和利益沖突層出不窮，加之主導價值觀的不斷滑落，引起思想道德的失范與現實人們行為的失控，嚴重損害了人民群眾的根本利益。因此倡導“以人為本”社會管理更是提上日程，它要求我們的社會管理的惟一目的和價值是為了促進人的發展，要求我們要對任何個人的權利都應給予合理的尊重，積極關注人的價值、權益和自由，不斷滿足最廣大人民而不是少數人的利益需求，讓發展的成果惠及全體人民，形成全體人民各盡其能，各得所需而又和諧的社會。

第二，堅持服務人民的導向，寓管理于服務之中，逐步改變傳統社會管理中過于倚重社會管控的畸形維穩思想。在社會主義社會，政府的權力由人民賦予的，只能服從和服務于人民，要能寓管理與服務之中。實際上“管理”和“服務”是密不可分的，要在管理中互動體現服務，在服務中實施管理。為此，我們在創新社會管理的過程中，首先就是要改變傳統社會管理中重管控、輕協調的思想。在保障社會管理主體在行使必要的管治功能的同時，注重服務協調，同時還要保證社會管理相對方有權利進行制約和監督，實現社會管理雙方的相互協調與良性互動。其次，必須要改變當前社會領域仍然存在的一些畸形維穩思想和做法。社會管理的首要任務是維護社會的穩定，但是穩定并非意味著社會發展，如果通過單純的行政手段來片面維穩，不惜窒息社會的活力，社會就難以發展，社會管理的作用也就大打折扣，最終難以實現社會的長治久安。這就要求我們糾正當前一些地方依然存在的片面維穩的做法，各級政府強化服務功能，積極化解矛盾，從源頭上預防與治理，運用經濟、政治、法律等多種手段相結合，合理配置社會管理資源，不斷提升社會管理科學化水平。最后，合理定位政府在社會管理的職責。過去政府要包辦整個社會，成為一個“全能型”政府，政府做了許多不該管、管不了和管不好的事。“政府需要為人民做他們所需要做的事，而這些靠個人的努力是完全做不到或無法做得那樣好的。”［1］因此，新時期創新社會管理，要求合理定位政府在社會管理的職責，政府全面正確履行的公共服務職能，不斷創建服務型政府。

第三，重視社會管理的規范化，合理構建起多元協同治理的現代管理體制。改革開放以來，我們的社會治理的模式也正在從政治導向的運動式控制模式逐漸向公共導向的法律模式轉變，倡導“規則之治”，強調社會行為的規范性，社會秩序的規則性，不斷推進全體社會成員法治意識的培育和對法律規則的遵循。社會管理絕不能離開法治軌道，也更有根本性、全局性和長期性的特點。能否建立健全社會管理的法律制度是新時期社會能夠有效治理的根本保障。尤其在倡導社會管理多元化的當今時代，更是需要依靠法治的力量，不斷促進社會管理的規范化，進而構建起政府、市場、社會三者協同互動的現代社會管理體制。要通過法制建設，進一步明確各類主體在社會管理領域中的定位與職責。避免政府在社會管理中越位、錯位、缺位，理順黨政、政企、政社關系，理清倡導基層群眾社會自治和加強政府社會管理的關系；要通過法制建設，實現社會資源和社會利益的合理分配，理順社會關系，化解社會矛盾，實現社會公平正義；要通過法制建設，保障社會空間的發育和生長，完善社會組織自身的運行和管理機制，增強其自律和自我管理能力，促進社會組織、社區、社會團體以及公民個人管理自我事務、自我組織以維護權益與實現價值。同時也有利于有效彌補政府在公共服務方面的不足，扭轉社會管理權力運行向度的過度單一性，形成當代社會多元共治的良好局面。

四、創新的關鍵環節：社會管理應妥善協調好社會各方利益關系

利益沖突是諸多社會矛盾的癥結點，如果不能進行有效協調與整合，會直接會影響到社會的和諧穩定。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的不斷深入，傳統社會整體性的利益格局開始被打破，利益主體呈現多元化的趨勢，且具有分化性、分散性的特點，不同主體間利益矛盾和利益沖突增多，社會失序現象嚴重。社會整體的利益出現松動，結構內部之間的橫向矛盾不斷凸顯出來，使得城鄉、不同區域收入分配和財富分布的差距不斷擴大。傳統單一的依靠行政調控手段已經無法有效協調這些利益矛盾和沖突。如何更有效地協調好社會利益關系，給我們當前社會管理提出了全新的課題，也成為新時期社會管理工作能否取得成效的關鍵所在。如何妥善協調好當前異常復雜的社會利益關系，推動新時期利益格局的深刻調整，這也是我們在加強和創新社會管理中必須加以認真考慮和努力解決的。

首先，社會管理相關政策的制定與實施要堅持統籌兼顧，實現社會絕大多數人利益共享。當今時代，社會面臨全面轉型，加之市場經濟自身的分化性，社會呈現利益多元化的格局，不同階層、不同群體有著不同的利益要求，具有相當的復雜性，導致社會利益整合與協調的難度不斷加大。因此，我們正在進行的各項改革舉措和出臺的政策措施，如果稍有不慎而突出了一小部分人的利益，尤其是那些“有利于執政的人群”，在社會貧富分化日益加劇的今天，必然會引起普通群眾的不滿，甚至會引發一些群體性事件。這就要求我們下一階段的每一步的改革，都必須要堅持統籌兼顧的原則，在堅持為最大多數人謀利益的前提下，切實找準共同利益與具體利益的結合點，既要首先考慮到滿足最大多數人的根本利益要求，又要能夠充分兼顧到不同階層、不同群體之間的利益差別，有效化解各種利益矛盾與糾紛，讓社會發展的成果能夠實現社會利益共享，全面提升人民群眾的物質文化生活水平，不斷促進社會實現穩定與和諧。正如建國初期周恩來所強調的那樣，要善于在統籌整體利益的基礎上，兼顧好各個方面的利益，實現社會和諧。同時，我們堅持統籌兼顧的利益協調原則，也是由轉型期的社會特點決定的，它要求我們只有解決好個人與集體、部門與國家、眼前與長遠利益之間的矛盾，才能真正把全體人民和各方面的積極性、主動性、創造性充分發揮出來，實現中華民族的偉大復興。因此我們一定要堅持從黨和人民的立場出發，統籌協調各方面利益，兼顧各方面群眾關切。構建和諧社會，實際上也是一個正確處理各方面利益關系、不斷解決社會利益矛盾與糾紛的持續過程。社會利益關系是否平衡從根本上決定著社會是否和諧。在現實中，我們要求各級政府要把更多的精力放到社會重大利益關系的調整上來，放到利益再分配上來。規范收入分配秩序，增加低收入者收入，調節過高收入，努力縮小收入分配差距，實現發展成果由人民共享，為全面建成小康社會奠定扎實基礎。

其次，要逐步完善順應民意的群眾利益表達機制、利益協調機制以及社會矛盾調處機制等。就是要在處理社會利益關系時，通過不斷完善利益協調機制，從而不斷消除利益主體間的沖突，使其形成和諧的社會利益整體。完善的社會利益表達機制，有利于人民群眾順利、暢通、理性地表達基本利益訴求，是確保社會政策公平的前提。建立科學有效的利益協調機制，能夠盡力化解各利益集團之間的矛盾，使矛盾存在于社會容忍的范圍內，讓矛盾促進社會的發展而不是破壞社會秩序。管理者要從整個社會根本的和長遠的利益出發，有效地協調社會各部分之間的利益關系，能夠將社會利益同集體利益和每個勞動者的利益結合起來，使社會運行在良性狀態下進行，最大限度地調動人民群眾的積極性。建立有效的利益矛盾調處機制，就是在不能排斥矛盾的斗爭性的前提下，更偏重于統一、面對人民內部存在的矛盾不走極端化的調處機制，更多強調異中求同，實現合理的控制。這就要求我們要不斷探索，在堅持實事求是、顧全大局、服務人民原則的基礎上，努力尋求新的途徑和方式，把利益矛盾和沖突化解在基層，化解在萌芽狀態。在解決人民內部矛盾的同時，也能進一步激發社會發展的活力。

最后，要善于綜合運用多種手段和方法，不斷推進當前社會利益格局的合理調整。改革開放后，國家開始放棄對社會資源和利益的絕對控制，實行放權讓利，對社會“松綁”，強調通過市場經濟本身的調節機制整合利益關系，政府主要是進行宏觀調控。然而，“放權讓利”的改革，只是從傳統行政性的社會治理結構轉變為市場經濟下較為自由的社會治理結構，由于市場經濟的自發性和利益的排它性，不同利益主體間的利益格局無法很好協調，利益格局失控在所難免。過去我們習慣于采用行政的手段，通過政府對社會的全面控制實現利益整合。但是社會利益多元化了，實現利益有效整合的社會治理機制卻未能很好地發展起來。這就需要我們在新的歷史時期，要不斷創新社會管理，用一種新的、非單一性的治理結構實現當前社會利益格局的合理調整，這種社會治理就是要在社會主義法治的理念下，實現法律與經濟、政治等手段綜合并用，市場調節和政府調節相得益彰，不斷推進制度化建設，實現社會全面和諧進步以及廣大人民的正當利益得到根本保障的利益格局。

［1］保羅·A·薩繆爾森.經濟學（12版）［M］.北京:中國發展出版社，1992.1197.