國(guó)家治理現(xiàn)代化的意蘊(yùn)及路徑選擇

于洪波

【摘要】國(guó)家治理現(xiàn)代化是我國(guó)新時(shí)期面對(duì)的時(shí)代課題。中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化植根于中國(guó)土壤，具有突出的中國(guó)意蘊(yùn)—治理主體的人民性；治理方式的靈活性；治理目標(biāo)的階段性；治理基礎(chǔ)的改革性。文章認(rèn)為，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化要做到解放思想沖破束縛，頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)籌規(guī)劃，制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，國(guó)家治理法治化，建立國(guó)家治理評(píng)估體系，培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理 現(xiàn)代化 特點(diǎn) 路徑 意蘊(yùn)

【中圖分類號(hào)】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家治理現(xiàn)代化這一命題蔚然興起。這是我國(guó)改革發(fā)展步入關(guān)鍵階段的適時(shí)課題，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的必然要求。該命題的提出，順應(yīng)了全面建設(shè)小康社會(huì)新階段需要在治國(guó)理政理念上有所發(fā)展和創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)要求。

概念闡釋

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求國(guó)家職能的發(fā)揮更加充分適當(dāng)。“治理”作為國(guó)家職能現(xiàn)代化發(fā)展水平的標(biāo)志，日益成為一個(gè)熱門話題和概念，對(duì)它的研究和界定很多。概言之，“治理是指國(guó)家、市民社會(huì)和私人部門之間，或者各個(gè)主體內(nèi)部通過(guò)互動(dòng)來(lái)管理一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)事務(wù)。治理可以在家庭、村莊、城市、國(guó)家、地區(qū)和全球各個(gè)人類活動(dòng)領(lǐng)域運(yùn)行”。①國(guó)家治理是相對(duì)于國(guó)家政治基本制度安排而言的。“主要指的是國(guó)家在基本權(quán)力安排既定的情況下，如何使國(guó)家權(quán)力運(yùn)行得合法、順暢、高效與得到社會(huì)認(rèn)同的問(wèn)題”。②國(guó)家治理體系包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)層面，涵蓋以上三個(gè)層面的制度和程序。制度是根本，它可以改造治理者的品行，制約治理者的權(quán)力和行為，而國(guó)家基本制度又是根本中的關(guān)鍵，國(guó)家基本制度安排合理，國(guó)家治理才能良性啟動(dòng)。

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是指“政府職能合理到位，政府權(quán)力邊界清晰，公共權(quán)力不缺位、錯(cuò)位和越位的科學(xué)治理體系”。③在全球化和信息化時(shí)代，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化應(yīng)是權(quán)力體系現(xiàn)代化、法律體系現(xiàn)代化和民主政治現(xiàn)代化。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化一般來(lái)說(shuō)是指政府的公共政策制定能力、公共財(cái)政與預(yù)算能力和選人用人能力的現(xiàn)代化。④其顯著標(biāo)志包括政府的公共意識(shí)和公信力、依法行政意識(shí)和履責(zé)力、公正意識(shí)和執(zhí)行力、“陽(yáng)光意識(shí)”和監(jiān)督力以及服務(wù)意識(shí)和服務(wù)力。中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化內(nèi)在地包含國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“就是使國(guó)家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國(guó)家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國(guó)家，從而把中國(guó)特色社會(huì)主義各方面的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能”。⑤中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，制度的現(xiàn)代化是基礎(chǔ)，制度執(zhí)行力的現(xiàn)代化是關(guān)鍵，是在總結(jié)規(guī)律性的前提下對(duì)時(shí)代性的體現(xiàn)，創(chuàng)造性是其本質(zhì)屬性。

國(guó)家治理現(xiàn)代化的意蘊(yùn)

作為現(xiàn)代化后發(fā)國(guó)家，我國(guó)的國(guó)家治理能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國(guó)現(xiàn)今的國(guó)家治理還相對(duì)落后，難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)困境和挑戰(zhàn)，必須推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，避免全面的、系統(tǒng)的國(guó)家治理危機(jī)出現(xiàn)。

我國(guó)現(xiàn)有治理體制和模式仍以傳統(tǒng)性為突出特征，“碎片化、短期行為、政出多門，以及部門主義和地方主義，嚴(yán)重削弱了國(guó)家的治理能力”⑥。美國(guó)學(xué)者B·蓋伊·彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》一書中，提出了將政府從傳統(tǒng)治理模式中解脫出來(lái)的四種選擇方案—市場(chǎng)式政府、參與式政府、彈性化政府、解制式政府，“每一種模式都各有其長(zhǎng)處，但社會(huì)和政府也都會(huì)為之付出一定的代價(jià)”⑦。

中國(guó)現(xiàn)代化不同于西方國(guó)家現(xiàn)代化的關(guān)鍵特征是：西方走的是一條“社會(huì)造國(guó)家，國(guó)家造政黨”的道路，中國(guó)走的是一條“政黨造國(guó)家，國(guó)家造社會(huì)”的道路。⑧西方國(guó)家的國(guó)家治理發(fā)展歷程，無(wú)論是哪種模式，固然有我們值得借鑒的地方，但由于彼此的國(guó)家建構(gòu)完全不同，必須是有選擇地吸收汲取，要結(jié)合中國(guó)實(shí)際，將國(guó)家治理中國(guó)化，彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義特征。

習(xí)近平2013年8月19日在全國(guó)宣傳思想工作會(huì)議上的講話指出：“每個(gè)國(guó)家和民族的歷史傳統(tǒng)、文化積淀、基本國(guó)情不同，其發(fā)展道路必然有著自己的特色”。隨后，2014年2月17日他在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班開班式上的講話中提到，我國(guó)的國(guó)家治理應(yīng)是“在我國(guó)歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”。國(guó)家治理的中國(guó)性是指國(guó)家主導(dǎo)下的多元主體共同治理，其強(qiáng)調(diào)的是“國(guó)家”與“治理”的雙重意蘊(yùn)及其中國(guó)特色社會(huì)主義性質(zhì)。中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化是植根于中國(guó)土壤的，具有突出的中國(guó)意蘊(yùn)。

一是治理主體的人民性。國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)多主體，國(guó)家管理者是主體，各組織、各單位是主體，人民更是主體，人民這一主體是國(guó)家治理的最終依靠力量。國(guó)家治理更加突出人民性，是對(duì)人民民主專政的新的詮釋，人民是國(guó)家治理現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)、主體力量和根本目的。所以，國(guó)家治理的中國(guó)意蘊(yùn)更加強(qiáng)調(diào)以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民，著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，讓人民群眾參與國(guó)家治理的民主權(quán)利得到充分發(fā)揮，最大限度增加和諧因素；國(guó)家治理的中國(guó)意蘊(yùn)更加尊重個(gè)性，尊重差異性，包容多樣性，更加注重發(fā)揮公民和社會(huì)組織的積極性，使社會(huì)處于動(dòng)態(tài)平衡中的穩(wěn)定狀態(tài)；國(guó)家治理的中國(guó)意蘊(yùn)更加注重保障憲法確認(rèn)的個(gè)人自由，更加尊重人民群眾的“選舉權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

二是治理方式的靈活性。國(guó)家治理是以人民為依靠力量的，貫穿于國(guó)家管理機(jī)構(gòu)、各級(jí)組織、單位部門的治理主線是人民主體性，治理最終目標(biāo)指向人民利益的最大化。治理所及以公共領(lǐng)域?yàn)檫吔纾秶浅拸V，協(xié)商民主是治理的表現(xiàn)特征。協(xié)商民主表現(xiàn)在治理方式靈活多樣，群策群力。有的可從上到下，有的可從下到上，有的可以從中間開始、而后向上下延伸擴(kuò)展，既可從整體到局部，又可從局部到整體，既可國(guó)家統(tǒng)籌、多方協(xié)同，又可從一方伊始，向整體和全局輻射擴(kuò)散。中國(guó)的獨(dú)特歷史文化、獨(dú)特的社會(huì)現(xiàn)實(shí)、獨(dú)特的國(guó)情要求在治理中不拘一格，不因循守舊，不顧步自封，提高治理能力，多渠道、全方位將各方面的治理落實(shí)、落小、落細(xì)。

三是治理目標(biāo)的階段性。國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)。中國(guó)夢(mèng)是民族復(fù)興之夢(mèng)，是中華民族繁榮富強(qiáng)之夢(mèng)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有兩個(gè)100年的階段性目標(biāo)支撐。國(guó)家治理現(xiàn)代化是“五位一體”的，包括多項(xiàng)分領(lǐng)域目標(biāo)。這些分領(lǐng)域目標(biāo)之間相互協(xié)調(diào)、相互配合、相互推動(dòng)。在某個(gè)時(shí)期、某個(gè)階段，某一個(gè)或幾個(gè)分領(lǐng)域目標(biāo)發(fā)展勢(shì)頭可能更為強(qiáng)勁，其他分領(lǐng)域目標(biāo)可能稍顯弱勢(shì)，但它們不是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，而是以先帶后、共同前進(jìn)的關(guān)系。國(guó)家治理現(xiàn)代化，就是在諸多領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上的整合、提升，具有改革新時(shí)代的顯著特征，而這一特征又是由特定時(shí)期的階段性特征組合而成。所以衡量國(guó)家治理現(xiàn)代化既要看全局，又要看局部，在某個(gè)階段還要看這一階段的重點(diǎn)治理目標(biāo)。

四是治理基礎(chǔ)的改革性。國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)持久的、繁復(fù)的系統(tǒng)工程，不是一蹴而就的，唯有銳意進(jìn)取、攻堅(jiān)克難、大膽探索才能成功。實(shí)踐證明，改革是化解矛盾、破解難題、解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的方法，“改革是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)”。國(guó)家治理現(xiàn)代化要求改革系統(tǒng)、整體、協(xié)同推進(jìn)，全面發(fā)展，不留死角。經(jīng)濟(jì)體制改革是深化改革的基礎(chǔ)，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化要求改革必須解決好的首要問(wèn)題，而其中正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系顯得尤為突出。在此基礎(chǔ)上多個(gè)領(lǐng)域改革協(xié)同推進(jìn)，并在行政體制、司法體制和監(jiān)督體制等領(lǐng)域?qū)嵭型黄菩愿母铩?978年以來(lái)，中國(guó)改革開放36年取得的發(fā)展成就關(guān)鍵在于，既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，而是堅(jiān)定不移走改革開放的新路。

國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》就推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提出了總的指導(dǎo)思想和戰(zhàn)略目標(biāo)。今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，需在實(shí)現(xiàn)路徑上研究探討，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下方面著力：

一是要解放思想，沖破束縛。從管理到治理，是國(guó)家政治發(fā)展的美好愿景，較之其他改革更具敏感性，解放思想顯得尤為重要。解放思想是個(gè)永無(wú)止境的命題，判斷一種新的思想、觀念、制度和政策的科學(xué)性，應(yīng)以是否有利于“國(guó)家的富強(qiáng)民主文明和諧、社會(huì)的自由平等公正法治、人民的愛國(guó)敬業(yè)誠(chéng)信友善”為落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。國(guó)家治理現(xiàn)代化是隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等現(xiàn)代化的深入推進(jìn)應(yīng)運(yùn)而生的科學(xué)理念和實(shí)踐。

按照辯證唯物主義觀點(diǎn)，新生事物在發(fā)展過(guò)程中必然面臨來(lái)自體制的、機(jī)制的，來(lái)自現(xiàn)實(shí)的、社會(huì)的，來(lái)自人們頭腦的經(jīng)驗(yàn)的一系列矛盾與阻滯，需要我們以堅(jiān)定的政治立場(chǎng)，解放思想，沖破束縛，敢為人先，在實(shí)踐中探索推進(jìn)中國(guó)化的國(guó)家治理現(xiàn)代化之路。

二是要頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃。國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)從制度設(shè)計(jì)到實(shí)際運(yùn)作的過(guò)程。這一過(guò)程包括多個(gè)領(lǐng)域的治理現(xiàn)代化，是系統(tǒng)的、整體的、協(xié)同的，必須統(tǒng)籌兼顧，整體謀劃，中央的宏觀指導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要。

一方面，應(yīng)在戰(zhàn)略研究、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，站在國(guó)家和民族利益的高度，擯棄部門和地區(qū)利益束縛，分階段設(shè)計(jì)制定國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的路線圖和任務(wù)表。另一方面，應(yīng)將優(yōu)秀的地方治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣上升為國(guó)家治理頂層設(shè)計(jì)，從制度上解決政府治理和社會(huì)治理創(chuàng)新的動(dòng)力問(wèn)題。

三是制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行。盡管中國(guó)的國(guó)家治理是多主體的，但中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是國(guó)家治理的核心領(lǐng)導(dǎo)者，“立黨為公執(zhí)政為民”宗旨實(shí)現(xiàn)得如何，制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行非常重要。中國(guó)的政黨治理更需要的是“自律”⑨。自律的實(shí)現(xiàn)首先依賴于以紀(jì)委為中心的黨內(nèi)監(jiān)督體系的完備，強(qiáng)化“自上而下”的垂直監(jiān)督，從黨內(nèi)嚴(yán)肅黨紀(jì)黨規(guī)，使黨員干部自覺廉潔自律。

同時(shí)對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，完善各項(xiàng)制度建設(shè)，“將公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”⑩。來(lái)自于社會(huì)、公民對(duì)政府公共權(quán)力的監(jiān)督作用亦不容忽視，有了“積極有序的公眾民主參與，社會(huì)對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，一個(gè)透明、公開的政府”，才能有效保障公共權(quán)力的運(yùn)行充分彰顯公平正義、人民利益至上。

四是法治化國(guó)家治理。“法者天下之公器也”。國(guó)家治理的現(xiàn)代化有賴于各個(gè)領(lǐng)域的法治化。法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。堅(jiān)持在法治軌道上推動(dòng)國(guó)家治理，方能使國(guó)家治理有條不紊、良性運(yùn)行。要深化法律意識(shí)，健全法制。法律制度要與時(shí)俱進(jìn)，改革創(chuàng)新，不斷適應(yīng)發(fā)展變化的形勢(shì)，系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)、明晰的法律制度體制是維護(hù)人民權(quán)益的基礎(chǔ)。法治要依法行事，改革要在法治的軌道上運(yùn)行，發(fā)展要以法治為保障，化解矛盾要在法治的框架下實(shí)施，公平正義要在法治的內(nèi)涵內(nèi)衡量。法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基石。

五是建立中國(guó)特色的治理評(píng)估體系。國(guó)外的一些治理評(píng)估指標(biāo)體系有很多可供借鑒之處，如丹尼爾·考夫曼等人開發(fā)的用來(lái)對(duì)200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的治理狀況進(jìn)行評(píng)估的世界治理指標(biāo)。在實(shí)踐層面上，這一指標(biāo)體系“認(rèn)識(shí)到國(guó)家作為治理發(fā)生的基本單位以及治理過(guò)程中的公共權(quán)威具有不可替代的地位”，認(rèn)識(shí)到政府在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能中的重要地位，以推動(dòng)國(guó)家和政府的變革為指標(biāo)評(píng)價(jià)的目的。但這一指標(biāo)評(píng)估體系主要關(guān)注的是國(guó)家治理的政府主體層面，對(duì)社會(huì)組織、各單位和公民個(gè)人關(guān)注度不夠。作為中國(guó)化的國(guó)家治理評(píng)估體系，應(yīng)該把社會(huì)組織、單位乃至公民個(gè)人參與治理、履行治理職能、發(fā)揮影響力等的指標(biāo)因素納入評(píng)估體系中，使作為國(guó)家政府治理民主理念實(shí)際運(yùn)作顯性表現(xiàn)的指標(biāo)體系更科學(xué)合理，符合中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)實(shí)。

六是培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。治理是施與人的行為，法治約束的最終目的是實(shí)現(xiàn)人的自覺。所以治理追求的最高境界不應(yīng)該是完全靠法治約束而達(dá)成的他律，而應(yīng)是法律道德共同約束而達(dá)成的自律。社會(huì)性是人的根本屬性，弘揚(yáng)真善美，鞭撻假惡丑的社會(huì)文化和社會(huì)倫理對(duì)人慎思、慎言進(jìn)而慎獨(dú)影響力巨大。所以用先進(jìn)的核心價(jià)值理念引導(dǎo)人們的思想觀念向上、向善是更為根本的治理方略。社會(huì)主義核心價(jià)值觀凝魂聚氣、強(qiáng)基固本，是反映中國(guó)特色、民族特性、時(shí)代特征的中華民族的精神支柱。

只有以社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)國(guó)民，才能統(tǒng)一思想凝聚共識(shí)，集成全社會(huì)力量，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)“。在國(guó)家治理的過(guò)程中，必須以人為本、立足實(shí)際、營(yíng)造培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的良好氛圍，使愛國(guó)敬業(yè)誠(chéng)信友善的價(jià)值理念深入人心，為治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)思想文化基礎(chǔ)。

國(guó)家治理現(xiàn)代化是時(shí)代命題，是中國(guó)特色社會(huì)主義的現(xiàn)實(shí)要求，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的基本路徑，必須舉全國(guó)之力、全民之力，以中國(guó)底蘊(yùn)、中國(guó)國(guó)情為基礎(chǔ)，走出中國(guó)之路徑。

（作者為沈陽(yáng)師范大學(xué)副教授）

【注釋】

①UN："GovernanceIndicator：AUsersGuide"，seefromwww.undp.org。

②任劍濤：“國(guó)家治理，什么才算是‘現(xiàn)代化”，評(píng)論周

刊，新京報(bào)網(wǎng)，http：//www.bjnews.com.cn/opinion/2013/11/2

3/294172.html。

③④竹立家：“著力推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化”，《中國(guó)黨政干部論壇》，2013年12月，第9期、第10期。

⑤江必新：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，《光明日?qǐng)?bào)》，2013年11月15日。

⑥俞可平：“衡量國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)”，《北京日?qǐng)?bào)》，2013年12月9日。

⑦[美]B·蓋伊·彼得斯：《政府未來(lái)的治理模式》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年，第108頁(yè)。

⑧儲(chǔ)建國(guó)：“國(guó)家治理現(xiàn)代化的新意”，《工商行政管理》，2014年第1期。

⑨儲(chǔ)建國(guó)：“國(guó)家治理現(xiàn)代化的新意”，《人民論壇》，2013年12月上（總第425期）。

⑩習(xí)近平：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，新華網(wǎng)，2013年1月23日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-01/23/c_114467754.htm。

胡寧生：“國(guó)家治理現(xiàn)代化：政府、市場(chǎng)和社會(huì)新型協(xié)同互動(dòng)”，《南京社會(huì)科學(xué)》，2014年第1期。

該指標(biāo)體系詳見www.govindicators.org。

楊雪冬：“全球化進(jìn)程與中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化”，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》，2014年第1期。

責(zé)編 / 于巖（實(shí)習(xí)）