環境風險治理主體、原因及對策

張英菊

【摘要】在生態文明視角下審視生態文明建設對環境風險治理提出的新要求，基于此分析當前我國環境風險治理存在的主要問題，并從政府、企業、公眾三個主體在理念、制度、實踐三個方面探究問題的內在原因，提出生態文明視角下加強我國環境風險治理的對策。

【關鍵詞】金融監管體制 生態文明 環境風險 治理

【中圖分類號】X3 【文獻標識碼】A

近年來，隨著我國經濟的高速發展，工業化、城鎮化進程不斷加快，各種環境突發事件也處于集中爆發階段，不僅對公眾健康、經濟發展造成巨大損失，而且對生態環境和社會穩定造成了嚴重威脅。

黨的十八大提出要大力推進生態文明建設。“節約資源，保護環境”是生態文明建設的重點，這就對環境突發事件的應急管理提出了新的要求。我們當前只重視對環境事件的事后處理，而不重視事前對環境風險防范和治理的應急管理方式不僅極大地浪費應急資源，而且事故造成的生態破壞很可能花費巨大代價最終仍然無法根本恢復，這顯然與生態文明建設的要求有很大差距。因此，從生態文明建設的視角下重新審視我國環境風險治理當前的現狀，存在的主要問題，分析其深層原因并提出解決對策，對于最大程度的預防和避免環境突發事件的發生、推進我國生態文明建設具有重要的現實意義。

生態文明建設對環境風險治理提出新的要求

生態文明是指人類在經濟生產活動中，遵循人、自然、社會和諧發展的客觀規律，積極改善和優化人與自然、人與人、人與社會之間的關系，為實現經濟社會可持續發展所作的全部努力和所取得的全部成果。因此，對于環境風險治理來說，這就要求將生態文明的理念貫穿于環境風險治理的制度制定和實施的每個環節。鑒于此，我們必須從理念（意識）、制度（政策）、實施（行為）這三個方面深入分析生態文明建設對環境風險治理提出的新要求。

首先，從理念上看，生態文明建設必然要求重視源頭環境風險的治理。環境突發事件一旦爆發則會動用大量的社會資源進行應急處置而且會造成嚴重的生態破壞。既浪費資源，又破壞環境，這不符合生態文明建設的理念。所以生態文明建設首先要求從源頭上重視對環境風險的防范與治理，最大程度的避免環境風險轉化為環境突發事件，這樣才能做到節約資源，保護環境。

其次，從制度（政策）上看，建設生態文明要建立科學合理的制度體系，要用最嚴格的制度、最嚴密的法治為生態文明建設“護航”。①具體到環境風險治理來說，這就要求決策者在制定規劃、引進項目、制定政策時就要考慮到可能存在的環境風險。要求政府從執政理念、發展規劃、產業政策、項目布局等方面把牢環境風險的關口。為此，要建立政府科學的決策制度及嚴格的責任追究機制。

最后，觀念明確，制度確立，貴在實踐（行為）。正如國際著名環保專家托爾巴博士所言：真正檢驗我們對環境貢獻的，不是言辭，而是行動。建設生態文明，不能簡單地僅僅從防治污染、保護環境的理念入手，而應改變人的行為模式和經濟社會發展模式，使社會生產、消費、制度和觀念發生根本變化。這就要求政府、企業、公眾三方共同努力。

我國環境風險治理中存在的主要問題

政府層面。首先，我國地方政府普遍重環境事故處理輕環境風險預防。地方政府既承擔著發展當地經濟，又承擔著保護環境的任務。發展經濟往往立竿見影，容易形成政績，而環境保護很可能是短期內大投入，小回報，不容易凸顯政績，這就使得地方政府在角色沖突中往往會向“保障經濟”傾斜，對保護當地環境及對環境風險進行監管和治理缺乏積極性。在我國很多地方環境風險的防范和治理還沒有真正進入政府決策的視野。其次，我國在環境風險治理方面的法律、法規還不健全。目前環境風險防范已被國際有關法律文件和多國國內法律所采納，成為應對環境風險問題的制度性措施。②在我國，迄今為止，環境風險防范與治理尚未正式列入我國相關法律法規，也未形成具體、完備的管理制度，還遠遠沒有達到法律規范化、程序化和制度化的程度。在環境風險防范的法律界定和制度建構上還存在很多難題尚未解決。③最后，地方政府在經濟發展和保護環境雙重任務和壓力下，在經濟利益的驅使及當前政績考核標準下，則更關注地方經濟的發展，再加上尋租行為的存在，甚至會與地方污染企業達成“默契”，甘愿為一些環境違法企業充當保護傘。這就使得地方政府對企業的環境風險監管不力，更加劇了環境風險的爆發。

企業層面。一方面，企業缺乏環境風險治理的積極性。企業作為經濟組織，生產活動的最終目的是獲得最大利潤。因此，其在進行各項活動時必然會進行成本和收益分析。控制環境風險就意味著要求企業采取先進工藝、綠色生產，提高環境風險控制以及對突發環境事件的應急處置能力，這無疑要增加企業的投入，而這些投入短期內很可能不會收到實效。因此多數企業認為這會導致成本增加和利潤減少，是對自己經濟利益的損害，結果就缺乏主動采取措施消除和防范潛在環境風險和隱患的積極性。另一方面，相關法律法規不健全，處罰力度輕，監管不力。因此大部分企業會選擇鋌而走險，選擇在不符合安全生產條件下冒險生產，使得企業累積的大量的環境風險，極容易演變成環境突發事故。如紫金礦業在多次環境隱患排查治理不力的情況下最終導致了2010年銅酸水滲漏事故的發生，致汀江部分河段污染及大量網箱養魚死亡。

社會公眾層面。近年來不斷發生的環境群體性事件已經表明民眾的環境風險意識和環境維權意識開始覺醒，他們希望參與到環境風險治理過程中。但是，當前我們還缺乏讓民眾參與環境風險治理的有效途徑和政策制度保障。這使得我國現階段主要還是依賴政府的行政手段進行環境管理，在社會公眾參與治理方面明顯不足，這無疑加劇了政府管理的封閉性，使得政府缺少被民眾監管的動力，導致我國政府環境治理的成本高、效率低下。

我國環境風險治理中存在問題的原因分析

缺乏環境風險防范意識。是否具備敏銳的環境風險防范意識已經成為能否在這個環境風險頻發的現代社會中有效進行環境風險防范和治理的重要前提。④然而，當前我國從政府尤其是各級地方政府到民眾普遍比較缺乏環境風險防范意識。這在很大程度上是因為我國許多地方政府行政文化中的“安全主義”的思想根深蒂固，只要眼前不發生突發事件和重大事故就對潛在的風險行為放任自流，而不愿意采取前瞻性和預見性的行為和措施來對潛在的環境風險進行治理。

理性經濟人的自利性。首先是政府自利性導致對企業違法行為監管不力。根據公共選擇理論，政府不僅代表著公共利益，同時也因理性經濟人的自利性會追求地方利益及組織利益，所以可能會對企業制造環境風險、污染環境的行為視而不見，甚至會利用手中的權力和掌握的信息引導企業對其進行尋租行為。其次是企業的自利性導致只追求利潤最大化而忽視對環境風險的防控。企業加強環境風險防范，勢必要增加投入，增加成本，而短期內這些投入不會有明顯的成效，尤其是在當前“違法成本低，守法成本高”的怪圈下企業本能的選擇忽視環境風險的防范與治理。再次是公眾的自利性導致只重視眼前利益和個人利益，對參與監督缺乏積極性。公眾理性經濟人的特性使得公眾通常只注重眼前利益與個人得失，因此對企業的某些不會觸及自己眼前利益的違法行為漠不關心，缺乏對企業環境風險監督的積極性。

缺乏引導多主體參與環境風險治理的制度體系和有效機制。一是對政府人員環境風險責任問責機制不健全。首先，問責主體單一。我國當前關于環境責任的問責僅限于行政機關內部，而不包括權力機關、司法機關和社會公眾，這就造成了問責缺乏外部監督，難免會出現官官相互的現象，無法發揮問責機制的作用。其次，問責機制缺乏程序性。當前我國的環境立法中，對政府責任問責的程序的規定普遍缺失，這使得我國現行的問責機制帶有大量的人治色彩。最后，環境問責力度不夠。從目前的立法來看，官員承擔環境責任的方式僅限于行政責任，而一旦由于政府監管不力而發生環境風險事故時往往造成嚴重的損失。因此，對履行職責不力的政府部門及官員的懲罰方式僅限于行政問責是遠遠不夠的。

二是對企業的激勵約束機制不足。當前我國對企業的環境風險（隱患）治理不力的行為處罰過輕，例如，《安全生產事故隱患排查治理暫行規定》第二十六條對于生產經營單位違反本規定，未指定事故隱患治理方案等行為的由安全生產監管監察部門給予警告并處三萬元以下的罰款。而一旦企業發生了環境突發事故造成的損失將遠遠超過這個數字。另外，對環境風險治理比較好的企業激勵補償不足，無法對其他企業起到宣傳帶動作用。

三是缺乏公眾參與治理的有效機制。一方面，缺乏公眾參與治理的制度化、深層次機制。目前，在我國公眾參與環境治理的形式還僅限于公眾聽證會、知識宣講等表面化、淺層次的方式。另一方面，缺乏有效的事前風險溝通的機制。目前的環境風險溝通主要限于事后補救，即問題發生后才會被動溝通，如近年來我國多地爆發的PX群體性事件多為缺乏事前風險溝通而導致的。在風險溝通的具體內容上仍停留于經濟補償，在人文關懷及公眾心理補償方面重視不足。

生態文明視角下加強我國環境風險治理的對策

基于前面的分析，這里分別從政府、企業、民眾等利益相關者三個主體層面來進行對策分析。

完善政府環境風險治理的法律及機制。一是增強政府的環境風險意識。只有政府能夠充分認識到環境風險治理的重要性，才能夠加強監管，積極防控，最大程度的減少和避免環境風險向環境突發事件轉化。二是加快轉變經濟增長方式。要以科學發展觀為指導，調整產業結構，優化經濟布局，發展低碳經濟，從源頭上減少環境風險。淘汰落后產能，關停高耗能、高排放企業，固然會對增長帶來影響，但其中也蘊含著很大商機，會為新能源、節能環保等新興產業成長提供廣闊空間。三是完善環境風險治理的制度體系建設。要加強環境風險治理的立法，通過法律制度明確環境風險治理過程中利益各方的權利和義務；要加強地方政府決策科學性制度化建設。各地方在重大決策或者項目上馬之前嚴格執行環境風險評估程序，根據評估的結果進行科學決策；要建立健全環境風險責任追究制度。嚴厲追究有關部門風險防范及監管不力以及有關人員風險決策失誤的責任。習近平在2013年中共中央政治局就推進生態文明建設進行的集體學習時特別提到“對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究”。四是積極探索合理的環境風險治理的市場環境政策，讓市場在地方環境風險治理中發揮基礎性作用。從美國及歐洲長期進行環境風險治理的經驗來看，基于市場的政策工具超越傳統“命令—控制”型治理的兩個最為顯著的特征是它具有低成本、高效率的特點和技術革新及擴散的持續激勵，因此在環境風險治理中市場環境政策工具的應用將會越來越廣泛。五是要重視人文關懷。在環境風險防范和治理中要特別注意對公眾的人文關懷才能得到公眾的理解和支持。例如，在德國和日本，政府興建會給附近居民造成環境負外部性的公共設施的同時，除了對當地居民進行物質補償，還為他們提供諸如圖書館、游泳館等免費公共服務，充分體現了人文關懷。

構建企業與政府的合作伙伴關系，提高企業進行環境風險治理的自覺性。首先，要加強輿論宣傳，提高企業的社會責任感。企業加強防范環境風險固然需要升級工藝、改進設備等，這些都需要大量的投入，但是這些措施同時可以有效地利用原材料和回收廢物，實現生產成本上的節約。此外，環境風險控制的好、較少發生環境事故的企業更容易贏得消費者的信賴與忠誠度。同時，通過加強環境風險治理可以最大程度的避免環境突發事故的發生，降低由此帶來的經濟損失和環境破壞。如此，企業既節約了資源，又保護了環境，正符合生態文明的要求。因此，也就更加愿意承擔起防范環境風險，保護環境的社會責任。

其次，企業要積極落實環境風險管理制度，落實環境風險治理的主體責任。企業應當建立健全環境風險隱患排查治理和建檔監控等制度，逐級建立并落實從主要負責人到每個從業人員的環境風險隱患排查治理和監控責任制。企業要制定預警監測機制，對企業的環境風險進行監控和預警。企業應當積極采取安全防范措施控制環境風險隱患，防止環境事故發生。同時，企業還要加強員工的安全培訓與教育，提高他們防范環境風險的安全意識和規范安全生產的操作技能。

最后，要實施激勵性優惠政策導向，鼓勵和引導企業進行技術改造，綠色生產。公共經濟學中政府對于環境進行管制的思路中除了對污染企業進行征稅增加其成本以外，還有一種思路就是對環保企業采取補貼和鼓勵的思路。因此，政府對于主動進行環境風險治理并取得較好效果的企業要樹立典型，廣泛宣傳；同時應當給予積極進行技術創新和綠色生產的企業政策和資金扶植，以進行鼓勵和引導。

引導公眾積極參與環境風險的監督與治理。一方面，要提高公眾的環境風險意識。通過教育和宣傳，在全社會樹立生態觀念和生態責任意識。加強宣傳教育，營造愛護環境、防范環境風險的社會風氣和文化。例如日本在公眾參與方面，用環境文化理念去促進國民自覺地提高環保意識與道德素質并約束自己可以增加環境風險的各種行為。另一方面，要加強環境風險治理中的事前公眾參與途徑和水平。薛瀾等人的研究表明，在環境風險治理中事前的公眾參與比事后的公眾參與更能有效提升社會整體環境治理效果。⑤首先，要在立法中明確公眾參與治理的途徑和程序。其次，建立有效的環境風險的溝通機制。促進政府和公眾通過溝通建立信任并且形成良性的互動，以合作、互信的方式在合理的框架下共同探討解決環境風險的問題。最后，要加強環境信息公開。只有政府和企業保證了公眾對于環境風險的知情權，才能使公眾進行合理的監督。

（作者為中共大連市委黨校應急管理教研部副教授；本文系國家社科基金青年項目“生態文明視角下環境突發事件應急管理問題研究”成果，項目編號：13CGL134）

【注釋】

①《深入學習習近平同志重要論述》，北京：人民出版社，2013年。

②王楓云：“美國城市政府的環境風險評估原則、內容與流程”，《城市觀察》，2013年第3期。

③④黃慶橋：“以科學的態度認識風險”，《文匯報》，2005年11月11日。

⑤薛瀾，董秀海：“基于委托代理模型的環境治理公眾參與研究”，《中國人口·資源與環境》，2010年第20期。

責編 / 張蕾