青海省循環經濟先行區法制建設的困境與對策

杜文艷

【摘要】青海省循環經濟發展已經由初步探索起步推進到科學發展階段，隨著循環經濟試驗區在國家戰略中的地位得到鞏固和提升，擴大循環經濟的發展領域，將青海省建設成全國循環經濟先行區成為地方共識。文章從當前先行區建設法制環境的現狀入手，重點分析了法制建設存在的困境，提出了相關解決思路，以期對循環經濟先行區建設有所助益。

【關鍵詞】循環經濟 先行區 法制環境 困境

【中圖分類號】F0 【文獻標識碼】A

青海省第十二次黨代會提出了把青海省建設成為國家循環經濟發展先行區的重大戰略部署，這對于轉變發展方式，促進跨越發展與科學發展的有機統一具有重大而深遠的意義。先行區建設涉及到工業、農業、服務業及社會各層面、各環節，發展循環經濟的統籌規劃，是資本、技術、人才、品牌等發展要素的聚集過程，是提升地方產業水平、調整地方經濟結構和轉變地區發展方式的過程，更是實現地方區域特色發展，增強區域競爭優勢的良好機遇。為了使循環經濟先行區得以順利建設，完善的法律制度是重要的保障。

當前循環經濟先行區建設的法制環境

目前循環經濟先行區建設的法制環境主要表現為國家和地方兩級。國家立法方面，我國與循環經濟有關的法律主要有《循環經濟促進法》、《節約能源法》、《可再生能源法》等，行政法規有《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市綠化條例》等，主要的部門規章有《環境信息公開辦法（試行）》、《關于加強在用機動車環保定期檢測工作的通知》、《關于安裝汽車污染控制產品有關問題的通知》等，以及《環境保護行政處罰辦法》、《環境監理人員行為規范》、《環境監理工作制度》等有關環境監督執法等方面的規定。青海省制定了《青海省發展循環經濟實施意見》、《青海省循環經濟試驗區循環經濟項目認定管理辦法》、《青海省循環經濟發展專項資金管理辦法》、《柴達木循環經濟試驗區循環經濟產業發展指南》、《關于加快推進西寧工業循環經濟發展的實施意見》等。

雖然近年來與循環經濟發展有關的法律法規數量不斷增多，對工業、服務業等相關領域發展方式的轉變，促進相關領域跨越式發展與科學發展起到了一定的促進和保障作用。但是，在法制建設層面仍然存在著一定的困難。

循環經濟先行區法制建設的困境分析

第一，國家立法層面上相關規定過于原則，操作性不強，無法可依或有法難依的局面依然存在。如前所述，與循環經濟和可持續發展直接相關的法律規范中，《循環經濟促進法》雖然強調了在生產、流通和消費等過程中實現循環發展，但立法重點還是在于倡導人們的生產方式和生活方式的轉變，缺乏對具體行為的相關規范指引?！肚鍧嵣a促進法》從理論上講，雖然涉及到了不同的生產領域，但實際上只是著重對工業生產領域的清潔生產的推行和實施作了具體規定，對其他領域實施清潔生產只提了原則性要求?！豆腆w廢物污染環境防治法》、《城市生活垃圾管理辦法》《城市建筑垃圾管理規定》等規范性文件，涉及的內容主要是關于污染物的控制和治理，仍然處于被動的末端治理的境地，而不是主動的預防，更難涉及進一步的循環利用。此外，在環境保護的基礎性法律規范，如《水法》、《水污染防治法》、《環境影響評價法》等規范的具體條文中缺乏相應的促進循環發展的內容，不利于循環經濟的發展①，導致在具體實現循環型社會的發展目標過程中無法可依或有法難依的困境。

第二，現行的與循環經濟有關的法律法規缺乏相應的配套措施，沒有形成完整統一的體系，不利于循環經濟的發展。②現行的《固體廢物污染環境防治法》規定了固體廢物的減量化、資源化和無害化原則，但對固體廢物的回收、利用的具體辦法以及固體廢物綜合利用方面缺乏具體的法律規定。對于廢棄物的回收處理具有直接指導規范意義的《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》中，也因缺乏具體的罰則而無法落實?！肚鍧嵣a促進法》雖然規定了企業間和區域內的廢物綜合利用問題，但這些規定基本上是圍繞企業的清潔生產展開的，其所附帶的循環經濟的效果只是輔助性和不系統的。對于生產企業內部如何實現循環利用以及跨行業的企業之間廢棄物的能量循環與梯級利用等問題，法律條文中還沒有明確化、系統化。《循環經濟促進法》要求在生產、流通和消費等過程中進行減量化、再利用、資源化，并原則性地提出了循環經濟規劃制度、循環經濟評價指標體系、循環經濟統計制度等基本管理制度的要求，但是到目前為止，相應的規劃保障措施、評價指標體系、統計制度、減少資源消耗和廢棄物的回收再資源化的監管制度等方面，具體措施還未落到實處，還沒能形成體系化的解決機制，導致循環經濟發展戰略不能順利實施。

第三，地方立法的空間有限，制定突破性的規范有一定的難度。全國循環經濟先行區目標的提出，意味著要有相應的制度建設作為保障，而在國家層面還未形成循環經濟的法規體系以及沒有現成的法制經驗可資借鑒的情況下，地方立法的可作為性不是很大。循環型社會的發展會直接影響社會的管理者、企業生產經營者和消費者等各方面的利益，其中作為中心環節的生產經營者的循環生產、經營活動，在國家立法沒有具體的義務承擔和責任追究機制的前提下，如果某一地方規范性文件要求生產經營的企業嚴格實現諸如生產者的延伸責任，要求其即使在其生產或銷售的產品被人使用、被人廢棄以后，仍負有一定的對其產品進行適當的回收、處置、利用的責任，這對于一個地方立法者來說既不現實，也勢必會造成相關企業放棄在這一地區發展的機會，進而影響這一地區的經濟發展。

第四，已有的地方立法強調工業領域的資源綜合利用規范較多，而針對農牧業、服務業以及城市循環發展、綠色消費等領域循環發展的保障措施缺乏。有關資源利用方面的地方立法主要有：《青海省礦產資源管理條例》、《青海省鹽湖資源開發與保護條例》、《關于推進清潔生產意見的通知》、《關于開展資源節約活動意見的通知》、《青海省資源綜合利用實施辦法》和《青海省資源綜合利用認定管理辦法》等。③ “十一五”以來，按照《循環經濟促進法》、《節約能源法》等有關法律法規，我省又相應地制定了《青海省發展循環經濟實施意見》、《柴達木循環經濟試驗區循環經濟產業發展指南》、《關于加快推進西寧工業循環經濟發展的實施意見》等一系列規范性文件，保障循環經濟發展。這些制度設計主要是針對柴達木循環經濟試驗區和西寧市幾個工業園區，側重點在于工業生產領域中的資源循環利用，對現有的工業循環產業鏈的發展起到了積極的規范和保障作用，使得青海省在礦產資源綜合利用方面走在了全國前列，柴達木循環經濟試驗區也被國務院授予全國循環經濟工作先進單位。但是這些制度對于循環型農業、循環型服務業以及全社會層面的循環發展方面的適用性不強，無法滿足建立農牧業廢棄物資源化利用的保障措施、生態農牧業發展的相應辦法、推進綠色服務業發展的辦法、居民綠色消費以及推行城市綠色建筑的實施辦法等方面的要求。

第五，針對相應管理機關在促進循環經濟發展方面的責任追究機制不健全，進而對循環經濟相關政策措施的落實產生消極的影響。循環經濟模式對主體行為方式的規制要求包括有效約束各類主體的行為符合環境倫理規范，促進人與自然的和諧與協調，包括對各級政府及其相關部門的公共管理行為的規范和約束，④這對法律法規的順利實施具有非常重要的意義。因為從數量上看，占總數80%以上的法律法規是由國家行政機關直接貫徹執行的。⑤從已有的循環經濟的立法看，相當多的規范是需要行政機關的具體落實措施，但實際效果卻不盡如人意?？陀^上說，發展循環經濟涉及到社會各層面、各環節和各領域，管理和執法難度與過去相比大大增加。但不可忽視的問題是，現有的執法體制中，行政執法主體的執法效能的目標考核制度、行政管理不良后果的責任追究的尺度和方式等制度不健全，對于還沒有形成體系的循環經濟發展的方方面面，管理部門難免會出現消極的不作為的情形，影響相應法規的落實。

循環經濟先行區法制建設的思路探討

國家確立并推進循環式發展的戰略目標，體現了經濟與人口、資源、環境相適應的可持續發展要求，是一條經濟加快發展、資源永續利用、生態環境良性循環的發展道路。青海省在全國具有重要的生態地位，經濟建設必須尊重客觀規律，符合生態環境承載能力，符合生產發展、生活富裕、生態良好的發展目標。建設國家循環經濟發展先行區，涉及到工業、農牧業、服務業、全社會層面的循環發展先行以及相應技術指標的先行等，同時也將意味著，在循環經濟先行區法規制度建設上也必須走在前列，實現法律法規的先行先試。循環發展作為對傳統經濟發展模式的突破和創新，具有旺盛的發展生命力，但同時又具有建設周期長、前期投資需求大、制度設計難度大、涉及面廣等特點。青海省樹立發展全國循環經濟先行區的戰略目標，體現了地方政府迎難而上的巨大勇氣和決心。當然，要將建設循環經濟先行區的宏偉戰略變為全社會的共同行動和具體現實，僅憑高喊嘹亮的口號是無法完成的。在循環經濟法制體系還不完善的大環境下，地方立法要有所作為具有很大的挑戰性。這需要地方的決策者、管理者要有敢為人先的勇氣和魄力，立法者要有大膽創新的觀念和相應的作為。但是無論是具體的行為還是法規制度的建設，都不能貪大圖快，做成表面文章。管理者要有敢為鋪路石的精神，樹立循環經濟法規建設的長期性、漸進性。政策法規的出臺應當秉持謹慎耐心，由點到面逐步展開的原則。

建設循環經濟先行區是一項系統工程，需要運用政治、經濟、法律等各種手段，而現代法治的規范性、民主性、長期穩定性和權威性等特點，使得法律作為現代社會最重要、最穩定的平衡工具和社會調整手段，在社會運行和發展過程中發揮著優于其他社會規范的作用。因此，加強法規制度建設，形成良好的法治秩序，是建設循環經濟先行區必須具備的基本條件和根本保障。循環經濟先行區法制建設的基本思路是：

第一，從總體上制定青海省發展循環經濟的地方基本法規，即根據《循環經濟促進法》的相關精神，立足青海省的發展實際和區位優勢，在總結柴達木循環經濟試驗區相應發展經驗的基礎上，以資源的高效利用和循環利用為核心，制定《青海省實施〈循環經濟促進法〉辦法》。主要內容涉及：堅持把發展循環經濟作為轉變發展方式的主攻方向，明確各職能部門在循環經濟發展中的責任；對工業、農牧業、服務業以及社會層面的減量化、再利用和資源化，提出相應的指標體系；一定時期內切實可行的激勵措施；管理者、生產經營者以及消費者在推進循環經濟發展中的義務及其相應的責任等。

第二，適時對資源利用和節能減排等方面的法規體系進行改造和完善。整合現有資源利用和污染防治的法規規章，在已有的關于節約能源和資源能源的綜合利用等規范內容基礎上，結合循環發展的具體推進情況，適時有序地構建《青海省資源綜合利用條例》、《青海省再生資源回收利用條例》、《青海省服務業循環發展條例》等資源循環利用的法規和諸如廢舊家用電器回收利用具體辦法、商品包裝管理辦法、綠色建筑標準、農作物秸稈綜合利用措施等規章，以及《青海省循環經濟評價指標統計辦法》，完善循環經濟統計評價制度，嚴格市場準入，在土地、環保、節能、節水、技術、規模、安全等方面設置符合循環經濟的準入標準，探索實施差別化的區域產業政策和行業準入政策，加快各領域循環經濟建設的步伐。同時，根據國家低碳發展的思路和節能減排的指標，有計劃地逐步制定建筑節能、綠色低碳交通、綠色消費等方面的辦法，提高相應污染物排放控制標準，加大污染預防力度，實現節能減排的目標。

第三，制定切實具有可操作性的責任追究機制。法律的生命不在于是否有相應的行為指引規范，而是在于這些規范在實際中是否發揮了應有的作用。循環經濟先行區法規制度設計層面要有相應的責任追究機制，對污染嚴重、濫采濫挖、浪費資源、亂棄廢物的單位和個人，除按照法律法規應該承擔治理、恢復等措施外，還應當制定相應的懲罰性價格措施。針對制定具體實施辦法或標準的管理部門的不作為行為，可依行政法規的相關規定處罰，以保障法律法規的實施，維護法制尊嚴。

第四，健全嚴格公正的執法隊伍，提高執法水平。保障循環經濟先行區建設的有序進行和健康發展，除了完善的法規制度設計外，還必須有健全的法律實施機制，而其中最直接的體現在于執法隊伍的建設和執法水平的提高。因此，要建立健全執法程序的科學化，提高執法效能，保障執法過程正確合法，規范有序。加強執法隊伍建設，提高執法人員的基本素質。建立執法人員和執法崗位的權責體系，防止濫用職權。建立具體的優秀執法業績的獎勵標準及方式，違法執法不良后果的責任追究制度及方式等，約束執法人員嚴格自律，防止以言代法、以權亂法。

第五，建立相應的公眾參與機制，培養和激發公眾參與循環經濟發展的積極性和主動性。隨著權利意識、環境意識逐步增強，公眾參與社會發展的訴求也在不斷加強，參與能力和參與范圍也在不斷擴張。鼓勵、支持和保障公眾參與到社會發展的整個過程中，也是以人為本、維護社會公平和追求社會民主的人類永恒精神的體現。作為地區發展的見證者、體驗者和受益者，循環經濟先行區的建設更需要吸納每一個社會公眾參與其中。因此，通過教育和大眾傳媒的輿論宣傳，廣泛深入持久地開展綠色學校、綠色社區、生態村鎮等創建活動，使循環經濟的理念深入人心，家喻戶曉，人人皆知，進而形成一個全社會自覺遵守循環經濟發展法律法規的良好環境。

建設國家循環經濟發展先行區，在更大范圍、更廣領域、更高層次深入實施資源轉換戰略，對于推進資源、產品、產業深度融合，推進企業、園區、區域全面發展，推進新型工業化、城鎮化、農業現代化同步提升，切實轉變發展方式具有重要意義。循環經濟發展先行區建設更是一個系統工程，需要各項制度的相互配合和綜合作用的發揮，需要更為細化的標準措施的制定落實，需要全社會成員的齊心協力、共同參與。這必將是一個長期的、循序漸進的發展過程。

（作者為青海師范大學政法學院教授）

【注釋】

①王瑛：“中國循環經濟立法研究綜述”，《經濟管理》2008年第1期。

②孫佑海：“循環經濟立法及對我國經濟社會的影響研究”，《甘肅社會科學》，2008年第1期。

③羅朝陽：《青海省發展工業循環經濟研究》，西寧：青海人民出版社，2006年，第101頁。

④陳宗興等：《循環經濟的戰略思考》，沈陽：遼寧科技出版社，2007年，第212頁。

⑤高帆主編：《行政執法手冊》，北京：中國法制出版社，1990年，第6頁。

責編/王坤娜