中國合同環境服務公共性研究的三條進路

劉乃超

摘要

合同環境服務（ESC）模式正在成為我國環境政策實踐中一個重要的工具，其實質意義在于公共性視角，即將環境公共利益作為其追求的第一目標。我國對合同環境服務公共性的相關研究主要有三條不同的進路：一是以“公民環境權”為核心追求的法學途徑，主要集中于“環境行政合同”的相關法律制度的完善等方面，對環境行政合同文本以及執行的相關監督、參與、法律保障是研究的熱點問題；二是以公私部門合作治理為研究重點的公共管理學路徑，主要以合同制治理環境公共事務的公共行政倫理及其制度化規制為研究熱點，涉及的相關互動主體主要以政府—涉污企業—合同環境服務商—公眾等，多元化、常態性的公民參與構成這一途徑公共性的典型特征；三是以尋求合同環境服務市場秩序良性發展為目的的環境服務產業學相關研究的路徑，它將合同環境服務產業的健康、可持續發展作為一個基本的出發點，政府等相關主體對市場秩序的監管、對環境服務產業的扶持等構成了這條路徑公共性的主要內容。在本質上，這三條研究進路的目的都是為了服務于公民的環境權利，但是圍繞合同環境服務發揮作用所配套的制度、機制、程序、技術等支持需要依靠深入的改革去實現。

關鍵詞 合同環境服務；公共性；進路

中圖分類號 X324 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2014）10-0006-05 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.10.002

改革開放以來，中國的環境政策由強制性越來越趨于激勵性，體現在環境規制政策工具的層面上就是自愿性環境政策工具（如環境志愿協議）和市場性環境政策工具（如排污權交易）逐步進入政策實踐?！昂贤h境服務”模式即是一種融合了自愿性、市場性的環境治理新思路，從城鄉垃圾處理、污水處理到空氣治理等，合同環境服務已經成為一個重要的治理模式，對于提高環境治理水平具有積極的意義。在環境規制政策研究與實踐中，把握好合同環境服務的公共性這一主題是避免其陷入工具主義范疇的一個重要維度。本文試圖從“公共性”這一視角，

述評與厘清我國合同環境服務研究，提供一個合乎公共倫理的路徑闡釋。

1 合同環境服務的公共性視角

有別于傳統的環境志愿協議等自愿性環境政策工具，“合同環境服務”（Environment Service Contract，ESC）模式既具有自愿性，又具有市場性的特征。“合同環境服務”首次出現于2011年4月由環保部出臺的《關于環保系統進一步推動環保產業發展的指導意見》中，這份文件將“合同環境服務”詮釋為一種系統的、綜合的、新型的環境服務模式。這一環境治理模式符合《國家環境保護“十二五”規劃》所確立的“政府引導、協力推進”的原則，并且還融合了市場化、社會化、合作化的特征?！董h境服務業“十二五”發展規劃（征求意見稿）》對“合同環境服務”的界定圍繞以下幾點展開：一是市場主體基于合同方式向地方政府或排污企業提供環境治理的綜合服務；二是市場主體以取得可量化的環境效果為基礎收取服務費。這一概念界定基本上把握住了合同環境服務區別于其他環境政策工具的本質特征，在我國的學術環境中具有重要指導意義。

從政策工具理論的角度來看，“合同環境服務”的實質意義在于其公共性的視角，即將環境公益性、環境公共利益的追求作為第一目標，將價值理性與工具理性的統一作為相關制度設計的出發點與落腳點。而從我國有關政策、文件、學術成果等對合同環境服務的界定和試點的經驗來看，實際上它們所強調的正是其“公共性”的精髓，也就是強調合同環境服務為公眾的環境利益服務。總結我國既有的相關研究文獻和實踐經驗，我國圍繞合同環境服務的研究主要有三條清晰的路徑，即以“公民環境權”為核心追求的法學途徑；以公私部門合作治理為研究重點的公共管理學途徑以及以尋求合同環境服務市場秩序良性發展為目的的環境服務產業的途徑。

2 作為“公民環境權”的公共性

1962年，哈貝馬斯的《公共領域的結構轉型》與蕾切爾·卡遜的《寂靜的春天》出版，開啟了現代環境主義的大幕，將公民的環境權研究集中到“市民的公共性”這一點。在他們看來，作為一種公共性的公民環境權“把謀求生活的舒適快樂與安全作為最大的公共利益”^[1]。同樣，中國對合同環境服務公共性的研究主要就是為了保障公民的環境權而展開。

總的來講，法學途徑下的合同環境服務公共性研究主要集中于探討如何通過法律的完善來規制合同環境服務中的多元主體這一問題，并且主要是以探討如何完善環境服務合同（或稱環境服務契約）的法律保障為熱點領域。

例如1998年，何衛東、熊博荔將環境行政合同界定為“環境主體與公民、法人、下級環保部門或上級行政首長與下級行政首長就控制污染、保護自然資源、改善環境質量等事項所達成的協議”^[2]。就這一合同的公共性而言，他們認為應當通過加強監督管理以及出臺關于合同操作的實體性和程序性的規定等舉措予以保障。同時，進一步指出，為了保證環境行政合同的公共性，應當做好“合同締結的基礎工作，規范環境行政合同行為的程序以及加強環境行政合同的動態監督管理”^[3]。從知識的結構來講，環境行政合同或環境行政契約代表了我國早期合同環境服務的主要形態，它主要區別于原有的以單一強調剛性行政處罰為特征的“硬性”環境治理模式，充當的是一種柔性的環境治理模式。對此，吳衛星認為它可以“取代傳統行政行為面對環境風險進行及時的規制”，并且為了確保環境行政合同的公共性，杜絕相關利益團體所形成的“密室契約”現象，應當“讓所有的利益相關方參與行政契約的簽訂與實施的全過程”^[4]。

隨著環境服務市場的發展與分化，逐步出現了一批專業性很強的環境服務商，他們的出現極大地拓展了我國合同環境服務的領域、范圍與規模，并且使“合同環境服務”這一概念發生了廣化現象—即由“環境行政合同”這一相對單一的概念深化為“環境行政合同”+“環境民事合同”的局面，并且合同環境服務的公共性也隨之向深化、廣化發展。一般認為，所謂的環境服務民事合同指的是“企業、環保侵權受害者或環保主體等民事主體與環境服務商約定，由環境服務商處理污染防治及生態保護與修復事務的委托合同、技術合同或承損合同等服務合同或混合合同”^[5]。用法學的視角來看，囊括了公、私兩大部門的合同環境服務的公共性是一個更為復雜的系統，充滿了利益各方的博弈與較量。有學者建議，為了保證環境行政合同的公共性，“在協議的變更和解除方面，政府及其所屬的環境行政機關享有單方面的協議變更與解除權”^[6]。在完善環境服務的行政合同的頂層設計戰略方面，有學者主張我國應當設立一部統一的行政合同法；在戰術方面，應當制定一部專門的環境行政合同法律，并配套以公眾參與機制、有效的司法救濟和監管機制等^[7]以保證其公益目的。

實際上，法學途徑下合同環境服務的公共性是一個涵蓋各個部門法的整體性問題，單靠分散的法條完善無法形成保證其公共性的合力。對此，有學者從政府采購法、環境法以及合同法三個視角^[8]出發，認為我國合同環境服務可至少從上述三個方面推進合同環境服務的法律保障工作。在《政府采購法》方面，應當擴大政府采購的范疇，將政府采購合同環境服務納入采購范圍。在《環境法》方面，可嘗試規定設立專門的環境信托基金，對于特定類型的環境污染治理或環境修復實施代履行，之后再由該信托基金向環境治理的責任單位追償，以提高環境治理效率。在《合同法》方面，應當規定環境服務的合同必須注明擬治理污染項目的詳細情況；確定付費的方式和付費節點等；確立績效的測量方法和清除效果的評估等。所以綜合來看，我國下一步想要發展綜合環境服務，在頂層設計方面應當注重跨部門、跨學科的綜合性治理與協調。

從以上分析來看，在法學途徑的合同環境服務之公共性研究中，“公民環境權”實際上成為一個主題，并且對這一主題的研究主要集中在“環境行政合同”這個小領域中。以上可見，將多重公共性要素如公民參與、對合同內容的嚴格界定、動態的監管機制、施以精準的績效測量方式和付費方式等納入到法律的保障范圍中來，成為保障合同環境服務下公民環境權的必由之路。

3 作為“公共行政倫理”的公共性

公共管理學途徑下對合同環境服務公共性的拾尋主要集中在公共事務的“合同制治理”這一領域，并以公共行政倫理作為一個公共性的重要約束機制。

依據美國民營化研究專家薩瓦斯的研究，合同制治理作為公共服務市場化、民營化的一種有效機制，其若想發揮有效的作用至少需要以下幾個前提規則：一是工作任務可清楚界定；二是存在幾個潛在的競爭者；三是政府能夠監測承包商的工作績效；四是承包的條件和具體要求在合同文本中有明確規定并能保證落實^[9]。

實際上，在我國公共管理學途徑下研究合同環境服務公共化的過程中，基本上也在印證著薩瓦斯的理論。例如，肖蔥、趙昌文認為，要想保證公私合作的有效，應當通過“建立合理的定價規則和收費制度；轉變政府部門的管理方式；規范合同文本”^[10]等途徑予以保障，而從目前我國的政策環境來看，想要具備這些前置性條件還需要深刻的制度變革?？傮w而言，公共管理途徑探討合同環境服務的公共性最主要的一個出發點是為了克服合同制治理中的“委托—代理”公共倫理風險與公共責任風險，而實際上“委托—代理”關系正是合同制治理不確定性的一個實質性來源。

就合同環境服務所牽涉的“委托—代理”關系來講，至少涵蓋“公民—民選官員—專業行政人員—環境服務商—次級環境服務商”等相關主體，他們之間存在著遞進的多層次“委托—代理”關系，具有多個層級的信息不對稱等問題，很容易發生偏離公民環境權利和環境公共利益的倫理風險，為此不難理解為什么不同途徑、不同視角的研究者都將“公民參與”這個方法作為保證合同環境服務公共性的一個重要保障手段。“公眾廣泛參與是發展新型環境管理機制的重要方面。公眾參與環境保護的程度是國家民主政治的反映，是衡量一個國家、一個地區環境保護能否做好的重要標志”^[11]。積極吸納公眾以及一些專業的環保NGO進入到合同環境服務的監管與服務中來，是保證合同環境服務公共性的必要條件，對此我們應當開拓相關的民主參與渠道，保證利益相關的公民有序地參與到這一過程中來。同時，有關機構和單位應當將合同環境服務實施方面的各種相關信息，比如供應商的資質、所簽合同的內容、合同履行的進度與時間表等及時向公眾公布，做到公眾監督的實時化和動態化。

合同環境服務帶有濃厚的市場化、民營化的特征，公共管理視角下對它的公共性風險之探討可以歸結為“私有制和私人決策約束了政府的權力—或更確切地說，約束了政府決策人物的權力—及由此而來的侵犯權利范圍的能力”^[12]。由此看來，保持合同環境服務的公共性價值取向，即保證公眾的知情權利以致更深層次的環境權利也是公共管理途徑下對合同環境服務研究的主題，在這方面用行政倫理的話來講即是“公共行政專業精神的首要內容是為公眾利益服務”^[13]。合同環境服務公共性研究的公共管理途徑也強調法治的保障，對合同的內容及履行等的監督，但是卻主要以多元化的公眾參與作為視角，強調一個多元有機互補的公共政策網絡來進行合作—這一政策網絡至少包括“行政監督主體—合同服務供給主體—合同服務接受主體—合同服務監督主體—合同服務救濟主體”^[14]。這個政策網絡的多元性可以較大程度上保證合同環境服務的公益目的，并且促使環境治理向良性、可持續、高效率的方向演進。

4 作為良好市場秩序的公共性

合同環境服務模式用合同、契約將環境治理服務的專業供給與特殊需求這兩者聯結起來，從而實現了環境治理效率的提升。作為一個服務性的產業，合同環境服務近幾年來成為環境服務業一個新的經濟增長點。同時，這一新興市場的秩序還不夠均衡，達不到持續、健康發展的水平，相對于發達國家來講還處于一個初始發展階段。從產業細分的角度看，我國的環境服務業緣起于20世紀70年代，經過幾十年的發展，至今可細化為六大類：即環境技術服務、環境咨詢服務、污染設施運營管理、廢舊資源回收處置、環境貿易與金融業務、環境功能及其他服務^[15]。隨著環境服務市場的分化與整合，對于合同環境服務而言，供應商對相關環境服務的供給越來越具有系統化、綜合化、整體化的特征，也即原有提供單一設備或者工程、服務、技術的供應商越來越具有提供上述所有服務的能力。如何通過相關的公共政策完善，使我國合同環境服務這一產業能夠得到均衡、可持續發展成為環境服務產業途徑下其公共性研究的重點，這一途徑主要是從加強市場秩序的政府監管和財稅政策支持這兩個維度展開研究的。

在關于合同環境服務市場秩序的監管方面，從頂層設計的層面上，普遍認為政府應當出臺一些相關的管理制度或辦法，作為對整個市場秩序指導、規制的頂層規范，并且將“環境服務標準、操作的流程、考核細則、計費標準、服務合同中雙方的責權利關系”^[16]等進行制度化的明確。在外部監督方面，政府無疑承擔著最重要的責任，特別是在推動對相關的治理項目的“全過程監管”、“設立公開公平公正的市場準入制度”和“完善技術評價體系”^[17]等方面更是如此。在外部監督方面，相關專家學者們一致認為引入廣泛的公民參與監管是彌補政府一元監督主體力量不足的有力補充，對此有學者認為：“環境服務業發展最根本的動力在于公眾廣泛參與環保、監督”^[18]。從功能的角度看，公民參與合同環境服務既可以監督，又可以評估，甚至還可以決策其中的某些事項，從而很大程度上提高了市場秩序的公共性，并且為合同環境服務模式的實踐和執行、市場推廣等提供了一個很好的鋪墊。從監管的技術層面來講，對合同環境服務的相關事項進行一個標準化的確定是開展進一步的績效考核、評價、監管、獎懲的應有前提。對此，有學者認為對合同環境服務的標準化而言，一個完善的質量管理標準體系應當包括“基礎標準、管理標準、服務資質標準、服務質量標準、監測方法標準、服務評價與改進標準”等方面^[19]。除去外部直接或者間接的監督，行業自律監管亦是市場經濟條件下環保服務產業監管的有機組成部分，并且發揮著越來越重要的作用。從我國當前市場的局勢來看，自2007年我國環境服務業商會成立以來，這種行業協會在監督同行行為、尋求行業自律、規范行業競爭、配合政府的科學監管等方面，正在發揮著新的更大的作用，強化這種民間的監督應當是未來保障合同環境服務公共性和市場秩序良性發展的一個重要方面?？偟膩碇v，政府監管合同環境服務產業的一個根本的著眼點在于為相關的企業競爭提供一個公平的競爭環境，消除市場競爭中類似于地方保護主義、尋租等不公平現象。

在關于合同環境服務的財稅政策扶持方面，在我國國家政策層面上尚沒有具體明確的政策出臺予以扶持。我國《環境服務業“十二五”發展規劃》在關于扶持環境服務業的保障舉措方面僅僅提到了要“發揮政府對創業投資基金的引導作用，逐步擴大環境服務業發展引導資金規模，充分運用市場機制，帶動社會資金投向環境服務企業”。另外還提及要“設立聯合擔?；稹薄ⅰ爸С窒嚓P環境服務企業進入資本市場融資”，“優化市場準入的審批管理程序”等配套保障措施，針對合同環境服務缺乏類似于扶持合同能源管理那樣的政策。由于目前整體上，我國現有的合同環境服務供應商多以分散的、業務單一的中小企業為主，僅僅有少數實力強大的綜合型大服務商如湖南永清環保股份有限公司等實現了上市融資，可以緩解發展資金問題，因此對于整個環境服務產業的健康持續發展而言，需要政府的強力政策支持引導。對此，學術界相關的探討也多從政府如何營造一個健康的產業這一角度去探討合同環境服務的公共性這一問題，即通過合同環境服務業的良性發展，來實現環境治理經濟效率的提高，并最終實現公民的環境權這一公共目的。出臺相關的經濟激勵政策，使合同環境服務各方有利可圖是刺激這個產業良性發展、壯大的必要條件。為此，從我國來講，“相關的所得稅、營業稅、增值稅減免以及財政的專項資金要優先扶持開展環境服務和使用環境服務服務的企業”^[20]。郝思文等也指出政府要“加快研究環境政策貨幣化的新形式，并為合同環境服務提供融資擔保，在有關稅費政策欠缺的情況下綜合實踐土地交換、設施抵押等各種付費形式”^[21]來為合同環境服務市場發展提供融資政策支持。

對合同環境服務公共性研究三條進路的評價

李克強總理曾在全國第七次環境保護大會上發言指出：“基本的環境質量，不損害群眾健康的環境質量是一種公共產品，是一條底線，是政府應當提供的基本公共服務”。我國環境治理公共服務的供給方面，合同環境服務已經成為一個重要的新治理機制，但關于這一治理工具的公共性風險尚面臨著相關制度、機制方面的保障問題，例如在實踐中它面臨著腐敗、利益沖突以及相關的尋租等問題。法學、公共管理學、環境服務產業學這三條途徑對合同環境服務公共性研究的側重點和視角盡管有所差異，但是其落腳點從根本上講是一致的，即保障公民最基本的環境權利。在現實生活中，對合同環境服務公共性的保障既需要法律的健全與嚴格的執法，也需要合同制運作機制的完善，更需要環境服務產業結構的調整與可持續發展。從中國現行合同環境服務的實踐來看，政府是采購環境治理服務的最重要主體，因此當前我國對公共性的研究主要是集中于“政府—環境服務供應商—公眾參與”這些主體間的互動關系。而從民事性合同環境服務公共性的視角來看，我國十分缺乏這方面的研究與配套的制度保障研究，這是我們下一步應該關注的。

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Three Approaches of the Research of Publicity of Environment Service

Contract（ESC） in China

LIU Naichao

（School of Public Management，Central China Normal University，Wuhan Hubei 430079，China）

Abstract

Environment Service Contract（ESC） is a more and more important instrument in Chinas policy environment.As a policy instrument，the essence of ESC lies on its publicity，namely the first-line purpose of it is the public environment intrests.In China，there are three main approaches on the research of ESCs publicity.The first is the law science approach who regards citizen environment rights as a core pursuit and concentrates the research on environment administrative contract and the perfection of related legal system，etc.The second is the Science of Public Management approach，who focuses on cooperation between public and private sector and regards the focus on the public ethics of environment contract governance and its institutional regulation.The third is the environment services industry approach，who regards the benign development of the ESC market order as a core purpose.In essence，the purpose of above three aims at all service for citizens environment rights.

Key words environment service contract； publicity； approaches