地方政府環境規制及其波動機理研究

李國平+張文彬

摘要

文章基于最優契約設計視角，剖析了地方政府的最優環境規制及其波動，并討論了當地居民作為第三方引入的作用。首先，利用委托代理模型構建了以地方政府效益最大化為目標并滿足地方政府和企業激勵約束條件的最優環境規制契約，該契約表明當保持地方政府高環境規制水平時，地方政府和企業處于同等地位，根據各自的收益分配來決定責任分擔的比例，并與二者各自獲得的中央政府的獎勵比例一致，同時地方政府對企業的生產活動和環境保護活動都不進行經濟激勵。其次，討論了重大環境污染事故發生后，地方政府環境規制在中央政府強力介入、環境污染事故影響減弱和影響完全消失三個典型時期的周期循環波動及其機理，結果表明當重大環境污染事故發生時，由于中央政府的強力介入，地方政府選擇高水平的環境規制，這時企業生產努力水平和產量都較低，但發生環境污染事故的概率也最低；當環境污染事故影響減弱時，地方政府即使無法獲得額外收益，也會通過相對降低環境規制水平來增加企業產量，環境污染事故發生的概率隨之增加；當環境污染事故影響完全消失后，地方政府為獲得額外收益和完成中央政府的經濟考核，會選擇低水平環境規制，企業的產量達到最大，環境污染事故發生的概率也最大，直至環境污染事故再次發生，進入下一輪的環境規制波動周期循環。再次，將當地居民作為第三方規制引入地方政府環境規制中，得到包含第三方監管的最優環境規制契約，最優契約的關鍵就是地方政府要確定在重大環境污染事故發生后對當地居民的收買成本，第三方規制的引入能夠在一定程度上燙平地方政府環境規制的波動。最后，從解除地方環境規制部門與地方政府的隸屬關系以保持地方政府環境規制部門獨立性、推進產權制度改革以保持企業獨立性和建立包含當地居民或者社會團體的第三方環境監管組織三個方面提出減小中國地方政府環境規制波動、實現地方政府環境規制最優契約的政策建議。

關鍵詞 環境規制；波動機理；契約設計；最優契約

中圖分類號 F205

文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2014）10-0024-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.10.005

改革開放以來，中國經濟以年均9%的增速創造經濟增長“奇跡”的同時，也帶來環境的嚴重壓力。據2012年美國哥倫比亞大學和耶魯大學科學家聯合發布的163個國家和地區的環境績效排名 （Environment Performance Index， EPI）顯示，中國環境績效排名第116位。環境問題已成為中國總體發展戰略中的關鍵問題，制度因素或者說環境規制成為環境保護和污染治理的最重要推動力。

國外地方政府環境規制的研究主要集中在規制強度變化方面，Oates and Schwab^[1]模擬了地方政府通過稅收和環境政策工具競爭資本的情景，認為地方政府會通過降低排污收費或增加排污許可來爭取資本的流入。該結論與“污染避難所假說”（Pollution Heaven Hypothesis， PHH）相背，其認為環境規制差異僅帶來生產成本差異，貿易自由化使污染密集型企業傾向于從環境規制嚴格的地區向相對寬松的地區遷移，使后者成為“污染避難所”^[2]。與該假說對應的理論是“競爭到底”（Race to the Bottom），認為地方政府在與其他地方政府的資本競爭中，會傾向于放松環境規制，以犧牲環境質量為代價吸引投資，地方政府相繼降低環境規制的最終結果是環境零規制，所有地區環境都惡化^[3]。Oates and Portney^[4]對此提出了質疑，認為“競爭到底”的說法在邏輯上是不盡合理的，指出資本流入增加地方政府收入的同時也會導致地方政府增加公共品的供給。此外，也有學者從地方政府與企業博弈^[5]、環境規制俘獲[6-7]等方面進行了研究。

國內關于環境規制的理論研究相對實證研究較少，趙玉民等^[8]重新定義了環境規制的內涵，將環境規制分為顯性和隱性兩種，并分析不同類型環境規制的內涵、特征、聯系與區別等，為改善和優化企業環境決策提供理論基礎。張崇輝等^[9]基于CHME理論，構建雙向可比動態指數測度了我國2003-2010年的環境規制水平，并比較不同環境規制替代指標的差異，認為應完善和加強激勵型環境規制，并相機選擇中西部的環境規制方式。李郁芳和李項峰^[10]基于公共選擇視角分析了環境規制處于次優水平的原因并給出了政策建議。臧傳琴等^[11]分析了信息不對稱條件下政府與排污企業之間的博弈，認為博弈會降低政府環境規制的效用，因此政府應進行規制政策創新以提高規制效率。易志斌^[12]以跨界水污染為例對地方政府環境規制失靈的原因及解決途徑進行了總結。吳衛星^[13]認為造成我國環境規制失靈的原因是我國環境規制存在三種結構性失衡：公眾與企業參與環境決策和環境訴訟失衡、環保主管部門與地方政府和經濟主管部門規制權利失衡以及環境利益和經濟利益競爭失衡，并依此給出政策建議。朱平芳等^[14]基于環境規制和地方環境決策的策略博弈視角，從理論與實證的角度分析是地方政府為吸引外商直接投資而采用競爭到底策略。

可以看出，現階段關于地方政府環境規制的研究多集中在評價和提高地方環境規制效率的靜態分析方面，鮮有學者對地方環境規制動態波動及其機理進行研究。本文借鑒陳長石^[15]的基本假設和研究思路，通過構建中央政府（委托人）——地方政府（中間人）——企業（代理人）的雙層委托代理模型，剖析環境污染事故（指重大環境污染事故）發生時中央政府強力介入、事故影響減弱和完全消失三個典型階段的地方環境規制波動機理。

1 委托代理模型和最優契約

在中國的環境保護和污染治理實踐過程中，地方政府在中央政府和企業之間扮演著“中間人”的角色，中央政府制定的環境保護和污染治理政策要由地方政府負責實施和監督。但是，我國實施的“向上負責”的政治體制和財政分權相結合的地方政府治理方式使得發展地方經濟會給地方官員帶來經濟上的激勵^[16]，如果缺乏有效的激勵約束機制，地方政府官員就和企業經理人一樣存在機會主義行為，從政治決策中尋租，導致地方政府行為選擇逐漸偏離社會公共利益的軌道，相對缺乏提供生態產品的積極性。

本部分通過構建中央政府、地方政府和企業環境規制的雙重委托代理模型，對環境規制最優契約形式及其性質進行討論，以解釋地方政府環境規制行為選擇的特征。

1.1 委托代理模型構建

假設在一個僅存在中央政府、地方政府和企業三方的封閉經濟體中，中央政府負責制定總的經濟發展政策和環境保護、污染治理等環境規制政策，并負責對地方政府的政績進行考核，根據地方政府和企業提供的經濟產品和環境保護及污染治理績效對其進行獎罰；地方政府負責對企業的經濟生產活動和環境保護及污染治理活動進行監督，并對企業的行為進行獎罰；企業負責提供經濟產品和環境保護、污染治理。

企業的生產函數為：

由此得到本文的最后一個結論。

結論5：在給定的約束條件下，并將當地居民作為第三方引入地方環境規制的條件下，保證地方政府不對當地居民進行收買的最優契約應具有以下性質：第一，企業和地方政府的參與約束條件是松的，而其他約束條件都是緊的；第二，在滿足最優契約時，重大環境污染事故發生后地方政府愿意支付的收買成本隨其在總的收買成本中的占比增加而減少，隨中央政府的獎勵增加而增加。

結論5的經濟含義是：①地方政府可以通過對當地居民的收買，小幅度的對環境規制水平進行調整，從而在企業增加的產量中獲得收益，從合謀的角度看，實際上是將當地居民引入到地方政府和企業的合謀中，使其成為其中的一員，分享部分合謀的收益；②地方政府在發生環境污染事故后對當地居民的收買成本m′滿足m′=p2（rs-ri）/[（1-p2）（2v-1）]時，地方政府就會放棄對當地居民的收買，當地居民作為第三方規制將發揮其職能，導致中央政府的介入，對地方政府和企業處以總fa的罰金；③地方政府通過對相關政策的變動影響v和rs，進而對環境污染事故發生后的收買成本m′進行調整。

與結論1相比，當地居民作為第三方規制被引入地方環境規制后，中央政府、地方政府和企業三方關于環境規制的博弈就轉化為地方政府、企業和當地居民三方的關于是否收買的博弈。這個博弈的關鍵就是地方政府要確定在環境污染事故發生后對當地居民的收買成本m′，與之相比，中央政府更難察覺到地方政府在未發生環境污染事故時對當地居民的收買成本m。

總之，將當地居民作為第三方規制引入能夠緩解地方政府放松環境規制的沖動。首先，當地居民作為第三方規制引入時，地方政府不僅要與企業進行談判，還要花費一定的精力和成本與當地居民協商和收買，減少了地方政府的額外收益，制約了地方政府改變環境規制行為的選擇；當地居民將利用中央政府賦予的監督地方政府環境規制和企業環境保護的權力，獲取最大化的自身收益。其次，能夠改善環境規制中的中央政府、地方政府和企業之間的信息不對稱狀況，有利于中央政府對地方政府和企業的環境信息真實性的掌控，為逐漸提高和穩定地方環境規制的水平，提供了一條有效的改革思路。

4 結 論

綜上所述，本文運用契約設計理論，通過建立中央政府、地方政府和企業三方的雙重委托代理模型，對中國地方政府環境規制的“發生環境污染事故——地方政府選擇高水平環境規制——環境污染事故影響減弱——地方政府降低環境規制水平——環境污染事故影響消失——地方政府選擇低水平環境規制——發生下一次環境污染事故”周期性波動以及波動機理進行了描述。分析表明，這一地方環境規制波動機理詮釋了中國環境污染事故頻發，但解決起來又異常困難的原因。認為破解現階段中國地方環境規制的周期性波動需要引入第三方規制。將當地居民對環境保護的監督權法律化和制度化，變中央政府、地方政府和企業的三方博弈為地方政府、企業和當地居民的三方博弈，能夠緩解博弈各方的信息不對稱程度，抑制地方政府放松環境規制的沖動，減輕由地方政府降低環境規制水平所造成的惡性累積效應，這一制度改進雖然無法從根本上消除地方環境規制波動，但在現有的中國環境規制體系下，不失為一種解決地方環境規制波動的有效方式。

針對中國地方環境規制的行為特征，提出以下穩定中國地方政府環境規制水平的政策建議：

（1）解除地方環境規制部門與地方政府的隸屬關系，保證地方環境規制部門的獨立性。中國環境規制的主要問題集中在實施過程中，特別是環境規制部門歸屬于地方政府領導所造成的尋租和低效率問題。地方環保部門雖然隸屬于上級環保部門和地方政府的雙重領導，但基本上以地方政府的目標為主，不具備行使“獨立性”環保職責的條件，特別是其績效考核受到地方政府的利益相關方干擾，地方政府掌控著環境治理的局面。現行的地方政府環境規制部門往往以地方政府經濟效益最大化為目標，成為引發地方政府降低環境規制水平和企業爆發重大污染環境事件的重要原因。完善地方環境規制制度的當務之急是改變地方環境規制部門對地方政府的行政依賴性，嘗試將環境規制相關負責機構從地方政府中剝離出來，成立由國務院主管資源環境和生態文明的副總理負責、由環保部統一管理的、與地方政府機構分離的環境規制體制。

（2）推進產權制度改革，促使企業成為獨立的行為主體，減少政府的行政干預，便于環境規制機構對企業的環境保護和污染治理行為進行考核。現代企業制度改革的核心是產權界定和產權明晰，由于中國行政體系和經濟體制的影響，中國企業的產權尤其資源和環境產權缺位和模糊，這種產權狀態嚴重影響了企業決策的獨立性，使得地方政府環境規制機構對企業的環境責任的追究存在難點。只有加快推動中國企業的環境產權制度改革，加快生態環境資源的產權制度改革，增強企業的決策獨立性，才能降低企業與地方政府合謀的傾向性，提高企業履行節約資源、保護環境以及環境治理責任的剛性。

（3）建立包含當地居民和社會團體的第三方環境規制監管體制。通過法律法規的完善，逐步提高當地居民組成的地方環境保護公益團體（即第三方監管組織）參與環境規制的決策地位。中央政府將居民在環境規制中的責任和權力納入國家基本法如《憲法》之中，使當地居民享有清潔環境和對地方環境規制監督建議及部分決策的權力得以制度化，借鑒發達國家環境規制的成功經驗，在我國建立由環境規制的所有利益方即中央政府、地方政府、企業和由當地居民組成的地方環境保護管理協會，共同負責本地區環境保護和污染治理的管理，確保當地居民在管理協會中占有重要席位，并逐漸提高當地居民和社會團體對地方環境規制的參與程度。

（編輯：王愛萍）

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Analysis on the Local Government Environmental Regulation and Its Fluctuation Mechanism：

Based on the Perspective of Optimal Contract Design

LI Guoping ZHANG Wenbin

（School of Finance and Economics，Xian Jiaotong University，Xian Shaanxi 710061，China）

Abstract This paper analyzes the fluctuation mechanism of local government environmental regulation from the perspective of optimal contract design， and analyzes the influence of introducing local residents as the third party.First of all， we build the optimal environmental regulation contract which aims at the biggest to the local government efficiency and meets the enterprise incentive constraints by using the principalagent model， and the analysis shows that when the local government keeps a high level of environmental regulation，the local governments and the enterprises are in the same position， according to the distribution of income to determine the responsibility of the respective proportion， and it is consistent with the ratio of awards obtained from the central government， and there is not any economic incentive to production activities or environmental protection activities between the local government and the enterprise.Secondly， we analyze the cycle fluctuation and its mechanism of environmental regulation in the three typical periods in terms of central government intervention after the serious environmental pollution accident， pollution accident being weakened and completely disappeared， and conclude that when the central government

conducts strong involvement

after the serious environmental pollution accident， the local government has to choose a high level of environmental regulation， then the enterprise production effort level and production are low， but the possibility of the occurrence of the serious environmental pollution accident is minimum， when the influence of the serious environmental pollution accident is weakening， the local government will choose the relatively low environmental regulation level even unable to get extra income， and the enterprise production increased， the probability of the occurrence of environmental pollution accidents also increases to a certain extent， when the impact of the serious environmental pollution accident completely disappears， the local government will choose the low level of environmental regulation to get extra income and to complete the economic assessment indicators of the central government， but the probability of the occurrence of the serious environmental pollution accident has increased； in the event of a new serious environmental pollution accident， the local government environmental regulation enters into the next round of cycle.Again， introducing local residents as the third party to collusion model between local government and enterprises， we obtain the optimal environmental regulation contract including third party supervision. The result shows that

the key to the new contract is that the local government determines the cost to bribing the local residents after the occurrence of the serious environmental pollution accident， and introducing local residents can alleviate fluctuation of the local government environmental regulation.Finally， the paper proposes policy suggestions to reduce the local government environmental regulation fluctuation and realizing the optimal environmental regulation contract from three aspects such as ending the subordinate relations between local environmental regulation department and local administrative department to keep the environmental regulation departments independent， promoting the reform of property rights system to keep the enterprise independent and setting up the third party supervision organization which includes the local residents and social groups.

Key words environmental regulation； fluctuation mechanism； contract design； optimal contract

conducts strong involvement

after the serious environmental pollution accident， the local government has to choose a high level of environmental regulation， then the enterprise production effort level and production are low， but the possibility of the occurrence of the serious environmental pollution accident is minimum， when the influence of the serious environmental pollution accident is weakening， the local government will choose the relatively low environmental regulation level even unable to get extra income， and the enterprise production increased， the probability of the occurrence of environmental pollution accidents also increases to a certain extent， when the impact of the serious environmental pollution accident completely disappears， the local government will choose the low level of environmental regulation to get extra income and to complete the economic assessment indicators of the central government， but the probability of the occurrence of the serious environmental pollution accident has increased； in the event of a new serious environmental pollution accident， the local government environmental regulation enters into the next round of cycle.Again， introducing local residents as the third party to collusion model between local government and enterprises， we obtain the optimal environmental regulation contract including third party supervision. The result shows that

the key to the new contract is that the local government determines the cost to bribing the local residents after the occurrence of the serious environmental pollution accident， and introducing local residents can alleviate fluctuation of the local government environmental regulation.Finally， the paper proposes policy suggestions to reduce the local government environmental regulation fluctuation and realizing the optimal environmental regulation contract from three aspects such as ending the subordinate relations between local environmental regulation department and local administrative department to keep the environmental regulation departments independent， promoting the reform of property rights system to keep the enterprise independent and setting up the third party supervision organization which includes the local residents and social groups.

Key words environmental regulation； fluctuation mechanism； contract design； optimal contract

conducts strong involvement

after the serious environmental pollution accident， the local government has to choose a high level of environmental regulation， then the enterprise production effort level and production are low， but the possibility of the occurrence of the serious environmental pollution accident is minimum， when the influence of the serious environmental pollution accident is weakening， the local government will choose the relatively low environmental regulation level even unable to get extra income， and the enterprise production increased， the probability of the occurrence of environmental pollution accidents also increases to a certain extent， when the impact of the serious environmental pollution accident completely disappears， the local government will choose the low level of environmental regulation to get extra income and to complete the economic assessment indicators of the central government， but the probability of the occurrence of the serious environmental pollution accident has increased； in the event of a new serious environmental pollution accident， the local government environmental regulation enters into the next round of cycle.Again， introducing local residents as the third party to collusion model between local government and enterprises， we obtain the optimal environmental regulation contract including third party supervision. The result shows that

the key to the new contract is that the local government determines the cost to bribing the local residents after the occurrence of the serious environmental pollution accident， and introducing local residents can alleviate fluctuation of the local government environmental regulation.Finally， the paper proposes policy suggestions to reduce the local government environmental regulation fluctuation and realizing the optimal environmental regulation contract from three aspects such as ending the subordinate relations between local environmental regulation department and local administrative department to keep the environmental regulation departments independent， promoting the reform of property rights system to keep the enterprise independent and setting up the third party supervision organization which includes the local residents and social groups.

Key words environmental regulation； fluctuation mechanism； contract design； optimal contract