我國信息化治理創新實踐與優化對策研究

朱懿　孟祥寧

摘 要：信息化治理興起于歐洲，是現代社會治理的重要創新手段之一。本文在借鑒國外信息化治理理論優勢的基礎上，提出了積極動員各種有生力量參與社會治理、創新信息化治理主體、完善信息化治理手段的應用范圍、提高信息化治理效率、創新信息化治理機制等建議，以期對我國信息化治理創新實踐有所裨益。

關 鍵 詞：社會治理；信息化治理；創新

中圖分類號：D63-39 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）09-0057-05

收稿日期：2014-07-10

作者簡介：朱懿（1980—），女，壯族，廣西財經學院講師，國際特許公認會計師學會（ACCA）準會員，英國倫敦政治經濟學院碩士，研究方向為戰略管理和國際會計；孟祥寧（1987—），女，安徽滁州人，中共廣西區委黨校經濟學教研部講師，北京航空航天大學公共管理學院碩士，廣西大學博士研究生，研究方向為國民經濟學。

基金項目：本文系2012年度國家哲學社會科學課題西部項目“十六大以來黨在民族地區創新社會管理實踐與經驗研究”的階段性成果，項目編號：12XDJ011；2014年度中共廣西區委黨校校（院）級課題“邊疆民族地區改進社會治理方式研究”的階段性成果。

發達國家的社會治理多指對公共事務的管理。在信息化時代，其核心特征就是借助信息化手段對公共事務進行管理創新。在我國，社會治理是指在中國共產黨的領導下，由政府各部門主導，吸納各種所有制的企事業單位、營利性與非營利性的社會組織、志愿者團體、社區以及個人等多方面治理主體參與進行的治理社會公共事務的活動，是“以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程。”[1]現代意義上的社會治理是黨委、政府、各種所有制的企事業單位、營利性與非營利性社會組織、志愿者團體、社區以及個人等，通過平等伙伴關系，依法規范和管理社會事務、組織和生活，最終實現公共利益最大化的過程。它具有黨委領導下的主體多元性，各主體合作的密切性，參與者表達、協商的民主性，新治理方法和技術的探索性等特點。[2][3][4]黨的十八屆三中全會提出要改進社會治理方式，由傳統的管控型的社會管理向現代化的社會治理方式轉變。胡錦濤同志在中國共產黨第十八次全國代表大會報告中提出要加強信息化建設，運用現代信息手段進行社會服務和管理。

一、信息化治理的興起

信息化治理也叫技術治理，是指一個國家的各級政府部門、各種所有制的企業、營利性與非營利性的社會組織、社區以及公眾個人之間通過信息技術實現協作式治理的手段。該理論的重要貢獻在于指出了信息化治理需要由政府部門加以引導，通過積極的政策干預手段和信息技術升級，密切政府與其它組織、企業、公眾之間的合作。[5]

信息化治理的興起始于歐盟1993年提出的《歐洲信息社會行動計劃》，隨后歐盟于1999年在赫爾辛基理事會通過了一項《電子歐洲——面向所有人的信息社會》的報告，該報告于第二年以議案形式在歐盟里斯本高峰會議上獲得批準。2006年，歐盟提出了《歐洲信息社會2010發展規劃——i2010》以及《i2010電子政務行動計劃》，其核心配套措施就是“ICT政策支持項目”，該項目向“電子政務行動計劃”相關工作撥付2500萬歐元，運用于公共服務創新項目。歐盟信息化治理的效果非常顯著，就其經濟效益而言，2006年，信息通信技術（ICT）市場總值超過6140億歐元，對歐盟生產力增長的貢獻率達40%，對歐盟GDP增長的貢獻率達25%，經濟增長的速度達到了2.9%，就業崗位增加了300萬個，是進入新世紀7年以來的最大增幅；相反其失業率降至7.9%，為近十幾年來的最低水平。[6]歐盟的《i2010電子政務行動計劃》在針對企業的公共服務包括公司登記注冊、企業營業稅和增值稅的繳納等8項內容和針對個人包含個人收入稅繳納、申請工作崗位查詢、公眾個人社會保障申請和查詢等12項公共服務方面取得了非常大的進展，歐盟27個成員國中已有一半以上的國家能夠實現政府與企業、政府與個人之間電子政務的互動式服務交流。[7]

二、信息化治理的范式

表1列舉了國外學者關于信息化治理的范式，總的來說信息化治理的職能可以歸結為：⑴整合政府職能；⑵提供優質、快捷、高效的公共服務；⑶信息公開，打造透明、公開的政府；⑷拓寬政府與公眾之間的民意和訴求表達渠道；⑸建立數據信息庫，提高政府對公共事務的管理效率。[8]

信息化治理涵蓋了政府公共服務和公共信息發布的內容，包括申請表格下載、與政府官員交流、地理信息系統、地區議會的議事日程、通過電子郵件對當地居民發送本地信息、本地的地方規定和民俗約定、求職信息的發布與申請、網上重要會議和事務的錄像。

就是否涉及貨幣化可以分為兩類：⑴涉及貨幣化的公共服務：交稅、設施付費、繳費和繳納罰金；⑵非涉及貨幣化的公共服務：特許權申請、營業執照審批和更新、索取政府記錄、娛樂項目注冊、服務請求、選民注冊、物權注冊。[9]

信息化治理的積極影響也可以分為兩類：⑴成本影響：精簡了機構和公職人員、增加了非稅收收入、減少了行政成本；⑵非成本影響：減少了單位時間對公職人員公共服務的需求、增加了政府公職人員總體的公共服務數量、再造了政府流程、政府流程更加高效、增加了公眾與議員和政府官員的交流、拓寬了公眾與政府之間訴求表達渠道、提高了公共服務質量。[10]

三、我國信息化治理的實踐

（一）網格化社會管理

北京市東城區在探索網格化社會管理和服務新模式的過程中依靠信息化手段，借助如手機大小的數據終端創建了信息采集上報、指揮派遣、處置反饋、任務核查、入庫評價、結單歸檔的“六步閉環結構”工作流程。[11]北京市朝陽區的“全模式”包含應急管理、城市管理、綜治維穩、安全生產、社會事業、社會保障、社會服務、經濟動態、法律司法、黨建工作等10大模塊，把涵蓋居民生活的79個大類、439個小類、3452個細類的社會事務全部數字化，居民可以通過上網查詢尋找到具體負責事務的相關人員。[12]與此相類似的還有深圳桃源模式和南京仙林模式。北京市西城區借助物聯網、互聯網等科技手段，創新推出了“全響應”社會服務管理模式。這一管理模式是指在社區居委會通過一臺安裝了管理軟件的電腦建立起信息發送端系統，各樓門長家中則有一臺書本大小的數字機頂盒終端。社區居委會通過電腦隨時發送的文字通知，在接收端會變成一條語音信息，樓門長看到“新消息”的提示，一按機器上的播放鍵，語音通知便響起。樓門長再告知本樓門的住戶。[13]

（二）行政審批與信息查詢

安徽省蕪湖市社會管理信息化平臺重新梳理59項行政審批事項，已上線運行居民全流程行政審批事項17項。[14]遼寧省鞍山市開通電子政務網，在公共服務平臺上可以查詢信息，借助電子政務網還可以快速辦理各種申請。

（三）政務信息公開和信息化監督

江西省南昌市公安局創建了群眾滿意度短信測評服務平臺，將17項與群眾直接相關的公安業務納入手機短信測評范圍。群眾到公安機關辦理業務后，系統都會自動發出一條征詢群眾意見的短信，讓當事人回復短信對民警工作進行滿意度測評。[15]上海市民政局建立了經濟狀況核對機制，借助“居民經濟狀況核對系統”，整合、利用了原本分散在政府各個部門的相關信息，14個部門和單位可以直接查看申請家庭的存款、股市賬戶、納稅、房產登記、公積金繳納等情況，該系統不僅為解決政府公共政策實施過程中的公平、公正問題提供了新手段，還促進了上海社會誠信體系的完善和相關法律法規的健全。[16]

（四）公共服務創新

北京市社區公共服務平臺由社區公共服務信息網、96156熱線呼叫系統和居委會管理軟件三者構成。首先，它的電子社區平臺在全市范圍內整合了各種服務資源。其次，該平臺涵蓋了社區服務和社區管理兩大信息系統，兼具電子政務和電子商務功能，將社區居民、服務商和政府整合于一體。第三，社區居委會登記報表、調查統計等工作采用數字化信息采集，提高了工作效率。江蘇省蘇州市滄浪區居家樂養老服務中心依托中國電信開發的221養老服務系統，引入企業加盟，采取政府援助和個人付費相結合的方式，為居家老人提供標準化、專業化、親情化的養老服務，實現了居家養老服務的機構化管理、市場化運作、社會化服務。[17]

（五）訴求表達創新

安徽省蕪湖市政府網站設立了“市民心聲”欄目。“市民心聲”的宗旨是“傾聽民聲、了解民意、廣納民智”。“市民心聲”的最大創新在于實現了政府與市民的互動，具體表現在“市民有投訴，政府有回復。群眾有意見，政府有解答。”“市民心聲”建立了四大機制：⑴部門反饋的在線回復機制。對于市民的咨詢投訴，市政府專門下文要求各相關部門在5個工作日內做出答復，結果在網上公開通報。⑵民意征集的在線謀劃機制。市政府定期推出經濟發展、政府工作、社會生活等具有現實意義的各類話題，引導市民參與討論。人大代表、政協委員可以把自己的議案、提案放到網上征求市民意見。網友也可以提出議題，供政府參考。⑶直接溝通的在線訪談機制。每月由一個市直部門的負責人與網民進行在線即時交流，現場回答網民問題。⑷覆蓋全市的媒體聯動機制。通過與本市的日報、晚報、電視、廣播等媒體合作，將網民的意見和部門的答復向全社會發布，以吸引更多的市民參與到與政府互動中來，變網民參與為全民參與。[18]

（六）綜合管理創新

廣東省湛江市充分運用信息化手段，在該市的行政村將村務、黨務和財務工作信息公開的電子發布、各項強農惠農政策、黨風廉政建設法規、村民辦事指南、農產品價格動態、氣象情況、招錄農民工信息等內容發布到信息平臺上，對未按時公開信息的鎮、村，系統自動發出黃牌或紅牌警告，并對警告整改情況進行實時電子監控，以便群眾對不及時、不真實、不完整的公開信息和農村干部違紀等行為進行投訴。各級紀檢監察機關利用系統功能跟蹤投訴處理結果，并對各級信息公開成績進行自動考評，對各地群眾參與量進行自動匯總統計，使各級管理部門通過系統功能及時掌握平臺運轉情況。[19]福建省南安市蘭田村“世紀之村”農村信息化平臺（www.cuncun8.com）以村務公開、百姓新聞、三資監管、鄉風文明、農家店、勞務需求、星火科技、企業展品、村級黨員管理系統、大學生村官家園、農村教育信息共享系統等十六大功能模塊為主，具有農村電子政務、農村電子商務、農村信息社區三大服務功能，集“農民自主軟件開發、信息點建設、農村（草根）物流配送隊伍建設”為一體。[20]福建省廈門市政府建立了市民健康信息系統，解決了以下問題：⑴解決了社區、鄉鎮衛生院及衛生所醫生由于能力所限造成的耽誤病人疑難雜癥問題，特別是借助遠程會診的手段，可以獲得國內外知名醫學專家的援助，實現了醫療資源的優勢互補。⑵減少了病人的經濟負擔，不同醫院出具的各種檢測報告和影像圖片可以在有效期內重復使用。⑶為群眾提供了便利的公共醫療服務。一方面，有利于建立規范的國家社區居民健康檔案，便利公眾查詢和管理自己的健康；另一方面，公眾可以通過信息化的手段（如網上預約，手機、電話和短信預約）掛號、排隊、繳費等。⑷為政府和醫生的工作提供了便利。政府可以通過分析數據有效預警群體性和突發性公共衛生事件，更好地保護人民群眾的生命和健康安全。醫生可以通過網絡更系統、更全面地了解病人病史，降低誤診或誤治的可能性。[21]

四、對我國信息化治理優化的建議

（一）動員各種力量參與社會治理，創新信息化治理主體

信息化治理理論雖然強調治理主體的多元化，但更突出政府借助信息化手段在公共事務治理中通過積極的政策干預手段實現其主導地位的作用。政府對公共事務治理的“善治”過程，是使公共利益最大化的社會管理過程。在我國，就管理主體而言，信息系統單純依靠政府財政投資研發、使用和管理，造成了在信息化治理過程中存在著主體技術能力欠缺的后果，如缺少信息化治理的研發人員和日常管理維護人員。筆者認為，應引入高校、企業、公眾和社會組織等社會力量參與信息化技術的研發、使用和管理。在這方面，我國已有較成功的經驗，如福建省南安市農村信息化建設的“蘭田模式”就是依靠農民自主軟件開發并利用原來有裝寬帶的實體店設立信息點來實現社會參與式社會管理創新的；深圳的桃源模式是依靠其轄區內企業的力量幫助政府實現了核心技術的研發。

（二）擴大信息化治理手段的應用范圍，提高信息化治理效率

國外的信息化治理可以歸納為信息公開、公共服務和職能整合，體現在電子政務（含公共安全體系的視頻監控）和公眾信息化服務體系兩個方面。我國的信息化治理在電子政務、公眾信息化服務體系的基礎上增加了訴求表達機制創新及政府引導的農業信息化電子商務服務和政務信息化監督，從而豐富了信息化治理的內容。就訴求表達機制創新而言，安徽省蕪湖市“市民心聲”欄目是這方面的亮點；就信息化監督而言，廣東省湛江市創建的“村務e路通”信息公開平臺、江西省南昌市公安局創建的群眾滿意度短信測評服務平臺以及上海居民經濟狀況核對系統都屬這方面的創新；就政府引導的農業信息化電子商務服務而言，福建省南安市農村信息化建設“蘭田模式”則是該方面的典范。

（三）創新信息化治理機制，為社會治理提供堅實的保障

首先，信息化治理需要上級政府的支持和同級政府部門之間的協作。信息化治理旨在消除不同政府部門關于同一社會問題管理責任和管理權限的重疊和沖突，直接有效地整合各部門之間的不同職能，以公眾需求為導向，避免不同政策制定者之間由于利益糾葛、責權不分所產生的缺位、越位和錯位現象，使不同部門的政策主體之間能夠協同合作，充分利用、優化和配置資源，為公眾提供一套無縫隙的服務。在這一點上，安徽省蕪湖市建立的社會管理信息化平臺、遼寧鞍山開通的電子政務網、福建省廈門市建立的市民健康信息系統都是我國在該領域的成功經驗。其次，信息化治理應配套完善的法律，建立信息化公共服務網上付費交易、公民個人隱私、公共和私人網絡安全保護機制。 第三，各級政府應建立財政政策支持信息技術治理項目的申請、開發和管理的財政保障機制。第四，建立經濟和社會效益的評判機制。治理和善治理論所面臨的最大挑戰就是政府責任和管理效益之間的矛盾。一方面，信息化治理有利于形成24小時全天候的公共服務；另一方面，這種公共服務應通過科學、合理的硬性指標（經濟、效率和效益）和軟性指標（社會大眾和傳媒對政府進行評價，對政府的滿意度）相結合的評判機制進行評估。筆者建議的信息化治理評估指標模型如下表2。

【參考文獻】

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[14][15][16][17][18][19][20]魏禮群，何家成，竇玉沛等.社會管理創新案例選編[M].人民出版社，2011.

[21]福建省廈門市政府：市民健康信息系統建設[EB/OL].中國政府創新網，http：//www.chinainnovations.org，2012-11-08.

（責任編輯：劉亞峰）

Abstract：The governance using information technology aroses in Europe；it is one of the important innovation methods of modern social governance.Based on drawing lessons from the theoretical advantage of the governance using information technology in foreign countries，in order to benefit the innovation practice of the governance using information technology，this article puts forward some suggestions：to mobilize actively a variety of effective strength to participate in social governance，to innovate the subject of the governance using information technology，to perfect the scope of application of the methods of the governance using information technology， to promote the efficiency of the governance using information technology and innovate its mechanism，etc.

Key words：social governance；the governance using information technology；innovation