鄉鎮人大的地位和作用

尹中卿

我國的人民代表大會制度是中國共產黨領導全國各族人民經過長期浴血奮斗所取得的偉大成果。中國共產黨走上歷史舞臺后，對人民當家作主的基層政權組織形式進行了不懈探索。由于中國革命首先在部分農村地區創建根據地及其政權組織，然后奪取大中城市并建立全國性政權組織，因此，在新民主主義革命中建立起來的地方政權組織形式，就為后來在全國范圍內實行人民代表大會制度積累了豐富的經驗。

我國的鄉鎮人民代表大會是由新民主主義革命時期的農民協會發展而來的。1921年9月，早期共產黨人在浙江省蕭山縣衙前鎮率先成立農民協會，很快擴展到湖南、江西、廣東、湖北、河南、陜西等省的200多個縣。1927年之后，在中國共產黨建立的革命根據地，鄉蘇維埃就成為地方蘇維埃政權的組成部分。1933年，毛澤東在《長岡鄉調查》《才溪鄉調查》中對鄉蘇維埃建設問題進行了深刻分析。1937年后，在中國共產黨建立的抗日根據地和解放區，鄉人民代表會議就成為新生人民政權的基層政權組織。1948年，毛澤東《在晉綏干部會議上講話》指出：“在反對封建制度的斗爭中， 在貧農團和農會的基礎上建立起來的區村（鄉）兩級人民代表會議， 是一項極可寶貴的經驗。”（《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1990年版，第1251頁）

新中國成立以來，伴隨著共和國的風風雨雨，鄉鎮人大經歷了蜿蜒曲折的發展過程。從1953年下半年開始，我國開展了歷史上第一次規模空前的普選工作。在直接、普遍選舉的基礎上，全國各地選舉出鄉級人大代表，召開了歷史上第一次鄉鎮人民代表大會。從此之后，鄉鎮人大就成為我國政權體系中最基礎、最基層的地方國家權力機關，鄉鎮人大的各項制度就成為我國人民代表大會制度的重要組成部分。在鄉鎮人大建立初期，各方面工作開展得比較正常，初步發揮了地方國家權力機關的作用。1957年下半年反“右”斗爭擴大化，嚴重損害了民主法制建設和鄉鎮人大工作。從1958年起，人民公社管委會逐步取代了鄉鎮人大。鄉鎮人大在十年“文革”中遭到了徹底破壞。

改革開放以來，特別是1979年7月五屆全國人大二次會議通過關于修正憲法若干規定的決議，以及修改后的選舉法和地方組織法，重新明確了鄉鎮人大的法律地位，我國鄉鎮人民代表大會得以恢復正常并不斷發展完善，鄉鎮人大工作進入了一個嶄新的發展階段，職能作用也逐步得到發揮。30多年來，各地鄉鎮人大依法履行職責，在推進基層民主政治建設、擴大公民有序參與、鞏固基層政權、促進地方經濟發展和社會進步、維護長治久安和諧穩定等方面發揮了不可替代的重要作用。

實踐充分證明，提高對鄉鎮人大地位和作用的認識，加強鄉鎮人大建設，做好鄉鎮人大工作，充分發揮鄉鎮人大職能作用，對于鞏固基層政權、完善人民代表大會制度基礎環節、發展基層民主、提高鄉鎮黨委執政水平，都具有重大意義。

（一）鄉鎮人大是農村基層國家權力機關

長期以來，由于諸多原因，鄉鎮人大作為農村基層國家權力機關的地位和作用，在社會上沒有得到充分重視。在一些地方，鄉鎮人大被邊緣化。許多人不了解人大的性質地位， 往往把鄉鎮人大看作鄉鎮政府的一個工作部門，或者是給政府辦合法手續的“橡皮圖章”。有的甚至認為，開展鄉鎮人大工作是給政府出難題。有的鄉鎮政府負責人不能擺正自己的位置，對鄉鎮人大依法行使職權不夠尊重，行政權的行使繞開人大監督。在鄉鎮人大工作的同志不敢對政府進行監督，怕“得罪”政府領導人。由于鄉鎮人大的定位多年來始終不清晰，致使鄉鎮人大的許多事情無法可依、無章可循，工作十分被動。鄉鎮人大在經濟和社會發展中所起的作用，與其作為農村基層國家權力機關的地位還很不相稱。

依照憲法和法律，在我國政權架構中，鄉鎮屬于農村基層行政區域，鄉鎮人大在本行政區域內國家政權體系內處于中心位置。鄉鎮選民依法選舉代表， 組成農村基層國家權力機關。鄉鎮人大依法選舉鄉鎮政府工作人員，構成鄉鎮政府依法行政合法性的源泉，為鄉鎮經濟社會發展提供組織保障。鄉鎮政府對鄉鎮人大負責， 接受鄉鎮人大監督。鄉鎮人大與鄉鎮政府是產生與被產生、決定與執行、監督與被監督的關系。鄉鎮人大按照法律和法規的有關規定，對事關鄉鎮經濟社會發展的重大事項依法作出決策，為鄉鎮經濟社會發展提供決策保障。從決策的內容上看，主要是與民主法制建設和保證憲法、法律、法規遵守執行有關的、帶有普遍性和傾向性的問題；從范圍上看，大都是本行政區域在經濟、文化、社會事業建設等方面帶有根本性、全局性、長遠性的問題；從性質上看，是與人民群眾切身利益和合法權益息息相關，并且在實踐中行得通的問題。本鄉鎮的重大決策均需經過鄉鎮人大審議通過后才合法，才能付諸實施。鄉鎮人大的監督包括法律監督和工作監督兩個方面。法律監督主要是對憲法和法律、地方性法規等在本行政區域的實施情況所進行的監督。工作監督主要是通過督辦鎮人大代表所提議案和建議，組織開展工作評議，進行專題調查、視察等方式，加強對政府工作的監督，促進鄉鎮經濟社會發展。

（二）鄉鎮人大是我國根本政治制度的基礎環節

現階段，社會上對鄉鎮人大作為我國根本政治制度基礎環節的地位和作用的認識有差距，在潛意識里把鄉鎮人大看作是“養老機關” “清閑差事”。許多人認為農村基層工作都是靠抓落實的硬任務，而鄉鎮人大工作沒有硬指標，不需要量化考核，都是務虛工作，鄉鎮人大可有可無。有些鄉鎮人大代表也認為人大工作看不見摸不著，開展工作怕超越權限，不開展工作又怕無所作為，不如多干點中心工作和經濟工作，更容易干出成績。有的鄉鎮人大干部也把轉崗到人大工作當作“船到碼頭車到站”，產生了“歇口氣”“緩把勁”、無所作為的情緒。由于活動少，致使個別地方的鄉鎮人大沒有地位、沒有權威，對人大工作造成消極影響。

依照憲法和法律，鄉鎮人大由鄉鎮選民選舉產生，對鄉鎮選民負責，接受鄉鎮選民監督。鄉鎮人大的組成人員直接來源于基層選民， 縣鄉兩級普遍、直接選舉構成了設區的市、省（自治區）人大和全國人大間接選舉的基礎，這就使鄉鎮人大處于基層與中央、社會與國家相互溝通的聯結點上。鄉鎮人大作為最基層的地方國家權力機關，構成我國人民代表大會制度體系中的重要組成部分。鄉鎮人大的體制建設與職能的發揮，直接關系我國人民代表大會制度的完善。只有鄉鎮人大真正實現了憲政地位回歸，才能使人民更廣泛真實地感受人民代表大會制度的優越性。加強對鄉鎮人大的制度建設，推進鄉鎮人大各項工作，仍然是我們今后一個時期堅持和完善人民代表大會制度需要繼續完成的一項十分重要的任務。這就要求我們充分認識鄉鎮人大的性質、地位和作用，不斷增強做好鄉鎮人大工作的自覺性、主動性、責任感和事業心，以良好的精神狀態、飽滿的工作熱情、認真負責的態度，力爭有所建樹、有所作為。

（三）鄉鎮人大是基層民主的有效形式

在我國，村民自治、居民自治和鄉鎮人大都屬于基層民主的內容，三者之間具有比較緊密的聯系。近年來，“村長直選”“居委會競選”“村務公開”“社區事務公開”等基層自治有了很大發展，但鄉鎮基層民主政治卻有待進一步深化。許多鄉鎮人大僅是一間屋子，一塊牌子，鄉鎮人大工作普遍缺乏針對性、實效性。一些鄉鎮人大干部對鄉鎮人大在推進基層民主政治建設中的重要地位和作用缺乏足夠的認識，工作的主動性不足，瞻前顧后。盡管各種社會矛盾不斷滋生和日益復雜，但是，鄉鎮人大作為民眾與政府之間的對話機制的潛在功能，并未被有效地發揮出來。

鄉鎮人大作為鄉鎮人民群眾行使管理國家和社會事務民主權利的根本途徑與基本組織形式，是社會主義民主制度的重要組成部分。人民民主是社會主義生命。人民當家作主的途徑和形式多種多樣，其中最根本、最重要的是掌握國家政權，行使國家權力。鄉鎮人大實行普遍、直接選舉制，相對于縣級以上間接選舉制， 能更加充分體現民情反映民意， 因而它是更高級層次民主。鄉鎮人大作為最基層的一級國家政權，與人民群眾的關系最接近，與人民群眾的利益最直接，植根于人民群眾之中， 承擔著代表人民群眾管理社會經濟文化事務、保護公民和法人的合法權益、確保實現人民當家作主民主權利的重任，在推進基層民主建設中具有重要作用。鄉鎮人大是深入到基層民主土壤中的毛須根系，能夠為國家層面民主政治汲取旺盛的生命力。如果把鄉鎮人大搞好了，很多萌生于基層的政治問題都可以得到有效的解決。

長期以來，我們黨和國家一貫高度重視發展基層民主。隨著改革開放進一步深入，農村經濟社會發生了翻天覆地的變化，各種經濟利益的沖突與平衡調整的需要日益突出，民主政治的要求也更加強烈，這就要求進一步強化鄉鎮人大作用，以適應農村經濟社會發展的需要。鄉鎮人大是代表民意、反映民情、維護民權的重要形式， 將會對我國政治生活的民主化產生積極影響。鄉鎮人大的政治活力需要依靠社會公眾的積極參與。要想從根本上改進和完善鄉鎮人大制度，社會公眾的積極性不容忽視，要想充分發揮社會公眾的力量和積極性，需要提高社會公眾的參政意識。我們必須統籌兼顧包括鄉鎮人大制度在內的政治民主與經濟發展，推進民主政治建設，發展基層民主，鍛煉公眾的民主參與能力，提升公民的參政經驗，保障人民民主權利。

（四）鄉鎮人大是基層黨委執政的基本載體

長期以來，有一種觀念曲解馬克思主義有關“議行合一”的論述，迷戀高度集權體制。許多人對鄉鎮人大地位和作用認識不足、重視不夠，認為共產黨就代表廣大人民的利益，鄉鎮黨委可以包辦一切。有的鄉鎮黨委習慣于通過黨委書記或黨政聯席會議包辦一切， 黨政領導交叉兼職，黨委決定，政府執行。有的鄉鎮黨委忽視鄉鎮人大，在安排部署工作和考核中沒有把人大工作納入議事日程。有的鄉鎮黨委書記兼任人大主席，平時忙于黨委工作，沒有時間顧及人大工作。有的鄉鎮黨委安排人大主席、副主席從事鄉鎮黨委、政府工作。有的鄉鎮政府負責人甚至以黨委副書記名義干預人大工作。這樣的結果導致黨政職能嚴重不分，鄉鎮人大被擺在一邊。相當多的人認為現在鄉鎮一級權力機關是鄉鎮黨委，而不是人大。

毫無疑問，中國共產黨領導和執政是我國一個基本國情，鄉鎮人大建設和鄉鎮人大工作，同樣需要各級黨委的重視和支持。鄉鎮人大必須接受黨的領導，但不能把人大的擔子推給黨委，由黨委代替人大去直接行使國家權力。鄉鎮人大是黨和國家聯系群眾的橋梁紐帶，是鄉鎮黨委科學執政、民主執政、依法執政的基本載體。提高對鄉鎮人大地位和作用的認識，加強和改善黨對鄉鎮人大建設與人大工作的領導，理順鄉鎮人大與同級黨委、政府之間的關系，組織和支持鄉鎮居民通過人大行使當家作主的權力，善于使黨的主張經過法定程序成為國家意志，努力使黨推薦的候選人進入政權機關，有利于推進整個黨和國家政治生活的民主化， 走出黨政聯合行政的誤區，進一步提高黨的執政能力，維護國家和社會的長治久安。

（作者系全國人大財經委員會副主任委員。本文曾在《北京人大》2014年第7期刊發）