教育腐敗的成因及其治理策略

凌飛飛

摘 要：當前，教育腐敗逐漸成為世界范圍內不斷滋生和蔓延的難題。教育腐敗產生的根源極其復雜，包括政治、經濟、文化等方面的因素。教育腐敗的治理是一個長期、艱巨、復雜的系統工程，健全法律制度、強化教育系統內外監管、加大教育投入緩解供求矛盾、重建教育德行、厲行改革創新體制等都是有效的治理策略。

關鍵詞：教育腐敗；治理；自律意識

中圖分類號：G40 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）27-0162-02

當前，教育腐敗逐漸成為世界范圍內不斷滋生和蔓延的難題。聯合國教科文組織將教育腐敗定性為：“系統地使用公共職權為個人謀取利益，對教育升學機會、教育質量和教育平等造成嚴重影響的行為。”[1]教育腐敗本質是錢權交易，涵蓋的領域包括高等教育、中等教育、初等教育，發生的層面包括中央政府管理層面、地方政府管理層面、學校層面、教師層面，涉及的對象有教育行政管理人員、教師、教輔人員、學生、供應商。“發展中世界的國家教育體系尤其在腐敗的侵襲下輕易地被擊破，但是世界范圍內的違背倫理規范絕不僅僅限于這些地區。”[2]教育腐敗導致教育資源的浪費和不公平、不公正使用，降低教育質量，降低教育價值的信任度，降低社會信任度，導致教育不平等和腐敗文化的傳播，危害教育持續、未來發展，影響國家經濟、政治的發展進程。

一、教育腐敗的成因分析

教育腐敗產生的根源極其復雜，包括政治、經濟、文化等方面的因素。具體而言，主要包括以下幾個方面：

（一）缺乏高效率的法律制度

教育法律法規是教育管理的重要依據，它對于保證教育系統的規范性、穩定性和連續性不可或缺，但我國現行的教育法律制度嚴重滯后。一是現行教育法律法規輕程序，可操作性、可訴性不強。“重實體、輕程序”的法制建設傾向在教育立法實踐中烙印鮮明，導致諸多教育理念在現行法律制度中難于付諸實踐。二是與教育法律法規相對應的配套立法相對滯后。諸多教育法律法規條款中保留授權如“依法”等字樣，但國家相關的配套立法并未及時跟進，因為缺乏明確、具體、統一的實體性和程序性規范而導致實踐中行為主體各行其是。三是下位教育規范與上位教育法律規范抵觸現象時有發生。地方政府制定了諸多教育規范，但這些規范與上位教育法律法規相抵觸的現象較為普遍。四是反腐敗工作缺乏統一的綱領性法律。我國還沒有出臺專門的反腐敗法，更沒有專門的反教育腐敗法。實證研究表明，法律制度滯后或者缺失，腐敗就越廣泛。

（二）缺乏高效率的監督機制

法國著名思想家孟德斯鳩曾經指出，“有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”監督制約制度不健全或者不能發揮應有的作用常常導致腐敗的產生，這是普遍規律。與發達國家完善的制度體系相比，我國教育監督制度的確存在差距：一是教育管理制度不健全。政府在教育領域的職能定位有待于進一步規范化，越位和缺位現象同時并存，教育管理過程中人治現象嚴重，法制因素嚴重缺失。二是政務公開制度和校務公開制度存在紕漏。政務公開和校務公開有助于減少教育腐敗，但各級教育管理部門和學校的政務公開和校務公開或者未形成制度，或者制度流于形式。三是監督不到位。審計、紀檢、監察等監督部門和教（職）代會、民主黨派各種廣泛的監督渠道在主體和形式上事實上存在，但由于體制、機制等方面的原因，實際上的監督弱化、缺位、責任主體不到位的問題都不同程度地存在。四是教育腐敗出現了許多新情況、新動向，反腐倡廉的制度建設嚴重滯后，不適應新時期反腐的要求。

（三）教育投入不足，供求矛盾尖銳

各級政府是教育投資的主體。財政性教育經費支出占國內生產總值（GDP）的比例達4%，是世界衡量教育水平的基礎線。1993年《中國教育改革和發展綱要》就提出，20世紀末我國要實現該目標。但此后13年，我國財政性教育經費支出占GDP的比例每年均低于3%，直到2006年才達到3.01%，2008年達到歷史最高水平3.48%，直到2012年，財政性教育經費支出占GDP比例終于首次達到4%。教育投入嚴重不足、供求矛盾尖銳一直是制約我國教育事業發展的軟肋，也是造成教育腐敗的重要原因。眾所周知，我國各級政府撥付學校的教育經費不足以支撐學校的正常運轉，當前亂收費現象屢禁不止，與教育投入不足有莫大的關聯。我國作為一個超大規模教育人口的發展中國家，教育供給遠遠不能滿足日益增長的教育需求，教育資源的極度短缺和就業市場的有限性進一步加劇了教育資源尤其是優質教育資源的競爭，這直接導致教育腐敗的滋生和蔓延。

（四）少部分公務員自律意識薄弱，自律能力差

腐敗現象的廣泛存在，與道德自律的嚴重缺失有直接聯系。自律是道德價值的源泉，是自由的基礎，與他律相對應。他律倚重外部強制，自律倚重自覺自省。國家廉政建設的終極目標是促進他律向自律轉化、提升公務員的自律意識和自律能力。遺憾的是，先天營養不良，在后天選拔和晉升過程中又缺乏系統的倫理價值培訓和實踐，一部分公務員自律意識薄弱、自律能力較差。腐敗現象在我國教育系統出現并呈蔓延趨勢，原因是多方面的，但內在根本原因在于公務員自律意識薄弱、自律能力較差。因此，強化倫理價值培訓和實踐，提升公務員的自律意識和自律能力有助于解決教育腐敗問題、保證教育系統的清正廉潔。

（五）經濟轉型國家的特殊國情

經濟轉型國家的廉政建設已經成為一個極度重要和急待解決的現實問題。1992年我國宣布把市場經濟體制作為經濟體制改革的目標模式，融入了經濟轉型的潮流。當前，我國經濟蓬勃發展，社會急劇轉型并呈現出轉型期特有的復雜性和多樣性。諸多塑造社會行為的規范和價值觀念發生巨變，個人和社會的價值沖突日趨緊張，反倫理和反欺騙行為的社會控制力相對薄弱，規范的相對性、指導性不足、控制性不嚴等諸多因素糾纏，使得腐敗問題在一定程度上難以規避，在這種大背景下，苛求教育部門獨善其身其實很難。公務員的高薪水有助于遏制腐敗，新加坡、中國香港等就是成功典范。但作為經濟轉型國家，我國經濟實力相對有限，實施高新養廉制度困難重重。

二、教育腐敗的治理策略

客觀地說，腐敗現象在短時間內很難徹底根除，甚至可能伴隨社會的發展發生異化。教育腐敗的治理是一個長期、艱巨、復雜的系統工程，教育腐敗與廉政建設會在長時間內并存。因此，我們需要理性面對教育腐敗，同時要在全社會范圍內樹立反腐倡廉的共同意識，通過教育、監管、懲戒、改革、創新等多種手段多管齊下來預防和遏制教育腐敗。

（一）健全法律制度

阿克頓定律表明：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”減少腐敗的關鍵就是對權力進行有效制約，尤其需要對絕對權力進行遏制。第一，建議國家盡快出臺反腐敗法。當前，腐敗在我國諸多領域蔓延，腐敗的官員級別越來越高，涉及的領域越來越廣，非常重要的一個原因是缺乏一部系統的、全面的反腐敗法。第二，建議盡快啟動反教育腐敗的立法工作。教育腐敗是最后的腐敗，反教育腐敗法顯得尤為迫切，這需要考慮提高教育系統的透明度、引導師生正確的價值取向、提供公平公正高效的教育服務、促進教育系統高標準的職業道德、維護社會道德體系等方面的內容。第三，建議盡快出臺通用的規則和程序是反教育腐敗的重要舉措。通過制定通用的規則和程序，如教育系統行為規范、領導層的議事規則和決策程序、干部選拔任用與考核制度、財政收支及審計報告公開制度、重大事項的通報與報告制度等等以防止腐敗對教育利益和大眾利益的侵害，創造一個公平、公正、高效、廉潔、負責任的教育系統。第四，依法懲治教育受賄，嚴厲打擊教育行賄。依法查處教育腐敗案件，充分發揮法律的威懾和懲戒作用，同時，對于用不法手段尋租教育權力或拉攏腐蝕公務員的人實行責任追究制度，使其違法成本和風險加大從而不敢妄為。

（二）強化教育系統內外監管

制度的漏洞歷來就是腐敗的根源，完善制度體系雖然不能完全杜絕腐敗，但是能夠很好防止腐敗的大面積蔓延。建立、完善教育系統內外監督機制，從根本上保證教育系統的清正廉潔。第一，轉變教育行政機構職能，推動管理型職能向服務型職能轉變。第二，推行教育政務公開制度。教育政務不公開透明，將難以規避教育腐敗。推行教育行政審批制度、預算外資金收繳管理制度改革等是提高教育政務透明度的重要舉措。第三，健全校務公開制度。按照民主化、法制化的要求，將校務公開的內容擴大到涵蓋學校發展中的重大問題、關于師生切身利益的事項、領導班子廉政建設的問題等等。第四，實行民主決策。進一步完善決策程序，建立健全重大決策公示和聽證制度，使聽證成為行政決策過程中的法定程序。第五，建立獨立的反腐機構。僅僅依靠教育系統內部的制度設計，并不能完全杜絕腐敗行為的發生，在教育系統之外加強對教育系統的監管，尤其是建立獨立的反腐機構是反教育腐敗的重要舉措。第六，加大輿論監督與媒體曝光力度。預防與打擊教育腐敗的最佳途徑，是加大輿論監督與媒體曝光力度，降低公眾對教育腐敗的容忍度，乃至確立零容忍的社會公共意識，讓腐敗行為無處藏身。

（三）加大教育投入，緩解供求矛盾

我國需要健全以政府投入為主、多渠道籌措教育經費的體制，依法逐步提高教育投入。第一，建議政府確保教育投入逐年提高。20世紀末，財政性教育經費支出占國內生產總值的比例，世界平均水平大約為4.8%，其中高收入國家為5.7%，中等收入國家為4.9%，低收入國家為4%。各級政府需要優化財政支出結構，把教育作為財政支出重點領域予以優先保障，確保達到4%。第二，建議政府多方籌集教育資金。為確保教育投入，我國政府還需多方籌措教育資金，如發行教育國債、實行教育融資等。第三，以法律形式確立用人單位在人力資源開發上的責任和義務，通過資質認證制度，促使用人單位加大對教育的投入。第四，進一步擴大社會資源進入教育系統的途徑，完善個人、社會捐贈教育和學校籌款的激勵機制。第五，根據經濟發展狀況、培養成本和居民可承受能力等不斷健全和完善非義務教育階段人才培養成本合理分擔機制。第六，均衡教育資源。在教育投入上需要向弱勢群體、經濟欠發達地區、貧困地區等傾斜。第七，提高教師工資。教育腐敗的產生不完全是腐敗者自身素質問題，形成激勵性的教師工資制度是防止教育腐敗的重要措施。

（四）重建教育德性

教育德性可以理解為教育系統在道德上的自我期望和自覺要求。教育德性的重建著重強調道德自律層面。良好的道德自律是權力行使者正確行使權力的重要保障，它可以在一定程度上、一定范圍內約束權力行使者的運權動向。正如黑格爾所說：“唯有客觀倫理才是永恒的，并且是調整個人生活的力量。”[3]第一，加強道德修養，提升道德自律能力。公務員不限于追求物質豐富，更需崇尚理性力量，因此，公務員需要加強自身道德修養，強化自省、自辨、自律能力。第二，強化德性知識的學習。知識是權力配置和行使的基礎，知識所及即權力所及，知識為權力劃定范圍，權力為知識確定形式。因此，公務員強化德性知識的學習勢在必行。第三，在教育權力運行中端正道德坐標。在教育運權過程中，公務員要端正道德坐標，以高層次道德追求和道德風范加強自我控制、自我約束。第四，道德教育要與時俱進。在物質愈豐富、生活愈多彩、價值觀愈多元的背景下，本著以人為本、實事求是的原則，進一步探求公務員人生觀、世界觀和價值觀的體現和底線。

（五）厲行改革創新體制

當前，我國正處于經濟高速發展、政府管理職能相對滯后，法制體系尚不健全的轉型時期，這客觀上為高頻率、大面積的權錢交易提供沃土。在這一特殊階段，我們迫切需要采取果斷的措施最大限度地消減腐敗，但卻很難徹底跨越這一階段，腐敗的治理任重道遠，厲行改革、創新體制是從源頭上預防和治理腐敗的根本之舉。第一，推動管理型政府向服務型政府轉變，轉變政府職能，實行政務公開。第二，完善社會主義市場經濟體制，減少政府對資源的直接配置，充分發揮市場對資源的配置作用。第三，培育和發展社會主義文化，打造社會主義核心價值體系，營造清正廉潔的社會氛圍。第四，全面加強黨的建設，勵精圖治，強基固本。第五，推動社會主義民主政治建設，為防治腐敗提供制度保障。第六，加強國際合作。在全球化背景下，教育腐敗呈現出跨國界的特征，國際合作能降低反腐敗成本，又能提高反腐敗成效。

參考文獻：

[1]Jacques Hallak and Muriel Poisson，Ethics and Corruption in Education Results from the Expert Workshop Held at IIEP[M].Paris 28-29 November，2001.Published by IIEP.

[2]AISHA LABI Corruption in Education is Growing Worldwide，Unesco Reports.The Chronicle of Higher Education [N].Washington： Jun 15，2007.Vol.53，Iss.41：pg.A.42.

[3][德]黑格爾.法哲學原理[M].范揚，張企泰，譯.上海：商務印書館，1961：165.