地方政府應對環境群體性事件的困境及對策

張曉燕

摘 要：近年來，因環境污染問題引發的群體性事件頻繁發生。通過剖析一些環境群體性事件的基本特點，提示人們在應對環境群體性事件所面臨的困境時，如發展經濟與保護環境之間的矛盾，兼顧城鄉環境公平的兩難，尋求公益和私益的平衡等，多方主體務必要做好溝通協調：需要政府積極發揮仲裁者引領作用，需要喚醒相關企業的社會責任意識，需要暢通民眾利益表達渠道和救濟渠道。

關鍵詞：群體性事件；環境群體性事件；困境

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）04-0037-05

近年來， 隨著工業化的加快， 環境污染問題日益增多。隨之，因環境污染誘發的群體性事件也在各種類型的群體性事件中處于較為突出的地位， 尤其是在經濟比較發達、社會發展相對較快的地區， 環境污染已經成為引發群體性事件的一個重要原因。要有效地應對此類事件，需要政府、企業和民眾做好溝通協調，尋求一種妥善合理的解決路徑。

一、環境群體性事件的類型及狀況

顧名思義，環境群體性事件即因環境污染問題引發的群體性事件。有學者曾將環保問題分為污染驅動型與科學預測型兩種類型，前者與環境惡化及被害者的生存質量有著密切的關系，為特定的事件所激發；后者是人們出于對地球生態的考慮主動干預而觸發的。以此為標準來考量，目前環境群體性事件主要分為兩類：一類是污染驅動型，即由既成事實的污染所導致的反應型環境群體性事件，如東陽畫水鎮環境群體性事件；一類是科學預測型，即對可能產生的污染而進行抵制的環境群體性事件，如廈門PX事件。

環境保護部門受理的“環境信訪”量的變動情況是衡量環境糾紛狀況的重要指標之一。就全國而言，根據對2001年到2010年我國環境糾紛狀況的統計，2001年群眾信訪總數是37萬封，到了2010 年，群眾的信訪總數已經達到70萬封，10年間，環境信訪的數量增加了33萬多封。[1]這些數據表明，目前我國社會已經進入了環境群體性事件的多發期。

二、環境群體性事件的特點

環境群體性事件與一般的群體性事件既有共性，又有差異。通過對環境群體性事件進行分析，并以此為基礎，概括出環境群體性事件的一些特點。

（一）農村和城鄉結合部發生沖突的比例相對較高

一些地方政府片面追求GDP指標及環保主管部門把關不嚴，導致急功近利的私企把城里淘汰的設備和落后工藝引進較為偏僻貧困的農村開辦工廠。還要看到，對外開放的同時，一些不良外企鉆了我國法律不夠健全的空子，將污染環境的產品生產流程轉移到我國，在農村和城鄉結合部建立產業園。與此同時，許多企業和產業園在發展初期大多不注重與當地民眾的溝通，至于企業今后可能造成的環境污染問題更是對當地民眾諱莫如深，甚至有個別環保主管部門睜一只眼閉一只眼，這就為后來發生群體性事件埋下諸多隱患，深受其害的民眾到環保部門上訪的數量不斷攀升就在情理之中。

根據統計，一些環境群體性事件中，75%發生在農村和城鄉結合部。比如，2004年浙江長興天力血鉛事件發生在該縣林城鎮，受害者是大云寺村、上獅村、太傅村、東港村的村民；2005年東陽市畫水鎮的“4·10事件”發生在城鄉結合部；2007年內蒙古包頭尾礦壩污染引發的群體性事件，受害者是新光一村、三村、八村、打拉亥村村民；2007年廣西岑溪市波塘鎮因環境污染引發的警民沖突事件，村民代表是波塘鎮新廉村水頭桐組。由此可見，上述事件多集中發生在農村。

（二）主要以維護生存權、健康權為訴求目標

在環境群體性事件中，民眾維權的目的不再局限于經濟方面的補償，更多地是以維護生存權、健康權、環境權等為訴求目標。環境群體性事件多由環境污染等問題引發，實質是因為民眾的基本生存環境受到影響，健康直接受到威脅，并且這些問題長時間得不到解決而爆發。

根據統計，一些環境群體性事件的訴求目標最終都指向對生存權、健康權、環境權的維護。比如，2008年云南省麗江市華坪縣環境沖突，村民居住地遭受水源污染；2009年湖南瀏陽抗議鎘污染事件，工廠的非法生產導致周邊村莊遭受鎘污染；2009年陜西鳳翔血鉛事件，東嶺馬道口村和孫家南頭村的數百孩童血鉛超標；2010年廣西壯族自治區靖西縣環境污染事件，廣西信發鋁廠涉嫌污染周邊村莊的水源，影響村民的飲用水供應；等等。當這些訴求長期沒有得到回應和認真解決時，民眾迫不得已進行抗爭，從而爆發了環境群體性事件。

（三）沖突發生前民眾也曾選擇體制性救濟途徑

從環境一點點遭到破壞到開始影響民眾的基本生活，需要經歷一個逐漸認識和體驗的過程。當民眾已經覺察到環境污染實實在在影響到自己生活的時候，他們首先想到的就是政府，這是中國老百姓“有事找政府”的慣有觀念。目前，比較常見的是“上訪”這種形式，即群眾越過基層組織或企業直接到縣鄉兩級政府反映問題并尋求解決的途徑。除“上訪”之外，可能還有對話、談判、行政調解、訴訟等方式。這些都屬于體制性的救濟途徑。

根據統計，在一些環境群體性事件中，有80%在還未形成群體性事件前曾通過體制性途徑向企業和地方政府有關部門反映情況或者通過上訪、信訪來尋求對話；還有的是通過法律允許在一定范圍內的集會等方式尋求同情者參與。比如，2008年上海市民反對磁懸浮（可能的噪音、電磁污染）事件，2008年成都市民反對彭化事件，2012年四川什邡反對鉬銅項目事件，2012年云南廣南縣因環境問題和堵路問題引發的沖突事件，等等。

（四）矛盾累積時間較長

環境群體性事件的發生，往往是矛盾長期累積的結果。

根據統計，在一些環境群體性事件中，70%具有較長的矛盾累積時間。比如，2005年東陽市畫水鎮的“4.10事件”，可以追溯到1999年東陽市委、市政府決定設立竹溪工業園區的時候，隨著時間的推移和環境污染的逐漸顯現，到2003年7月、2004年1月，農作物受到影響，成片地死去，樹木枯黃，蔬菜爛莖，稻谷空殼，大棚西瓜苗死亡，等等。此時，環境污染問題暴露已經比較充分，權益受到侵害的村民與排污企業的矛盾尖銳化，但企業和地方政府仍未及時與村民進行溝通，且未對村民的合法上訪提出的訴求給予合理回應，最終導致群體性事件爆發。縱觀事件的全過程，從埋有隱患到集中爆發近6年，矛盾累積時間不可謂不長。

綜觀其他環境群體性事件，也有類似的特點。如： 2007年內蒙古包頭尾礦壩污染引發的群體性事件，可以追溯到2000年，當時就有環境檢測報告指出，村中的地下水已經不適合人和牲畜飲用；2007年廣西岑溪市波塘鎮因環境污染引發的警民沖突事件，可以追溯到2003年，水頭桐組的村民曾多次向有關部門反映該企業在生產過程中造成了當地環境污染問題，但企業并未按照處理意見進行整改；等等。

三、地方政府應對環境群體性事件中面臨的困境

環境群體性事件主要涉及三方面的主體——政府、企業、民眾。三方主體有著各自不同的立場，政府要綜合考量，既要發展經濟，又要保護環境；作為企業，利潤追求是其重要目標；作為民眾，要維護自己的生存權。這樣，在應對環境群體性事件過程中，處在博弈中的一些地方政府容易陷入困境。

（一）發展經濟與保護環境之間的矛盾

地方政府既要促進經濟發展，又要保護環境，這是職責所在。如果處理不好發展經濟與保護環境二者的關系，長期對環境保護監管不力，以罰代管，放任不良企業違法排污，則對環境的破壞將越來越嚴重，并對民眾的生存權造成威脅。

目前，對于正確處理發展經濟與保護環境的關系，至少在一部分地方政府和企業中認識不足，尤其是在農村和較為貧困的地區。“價值沖突是環境政治的核心”。[2]在經濟建設中，地方政府主導發展的模式固然優勢明顯，但也有一定的弊端，它使經濟增長成為一屆地方政府追求的重要指標，一些地方政府為了所謂的“大干快上”，片面追求GDP增長，不惜以犧牲環境為代價，從而為引發環境群體性事件埋下隱患。

這種事例不勝枚舉，如：2004年浙江長興血鉛事件、2005年浙江東陽“4·10事件”、2007年岑溪市波塘鎮事件、2008年云南省麗江市華坪縣事件、2010年廣西靖西縣事件等，幾乎都是因為企業生產污染了環境，影響到老百姓的生存權而爆發的。從這些事件的發生、發展過程可以看出，一些地方政府只著眼于當地經濟發展，未及時、正確處理因環境污染導致的相關矛盾，促使矛盾長期積聚，便爆發了群體性事件。

（二）兼顧城鄉環境公平的兩難處境

近年來發生的環境污染事件，大多發生在農村、城鄉結合部，給當地民眾生活、生產帶來難以估量的影響。之所以環境群體性事件多發生在農村，是因為許多企業將帶有某種污染性產品從人口密集的城市轉移到城鄉結合部或農村生產；同時，城市產生的大量生活垃圾和污染物的堆放處理也多集中于農村地區。于是，一些農村地區環境污染越來越嚴重。一些鄉村不但飲用水質量不達標，就連灌溉用水，甚至空氣和土壤也受到污染，而且沙漠化、荒漠化現象在蔓延。如，2005年東陽市畫水鎮的“4·10事件”，化工企業排放的有毒氣體、有毒廢渣等，讓當地村民承受著環境污染和無法正常生產生活的壓力；2007年內蒙古包頭尾礦壩污染，使臨近的新光一村、三村、八村、打拉亥村等長期承受著粉塵污染、水源污染的壓力；2009年陜西鳳翔血鉛事件，附近村民遭受著鉛污染的危害；2010年廣西壯族自治區靖西縣事件，當地村民面臨著水源污染的嚴重問題；等等。

如何治理好農村環境污染問題，實現城鄉環境公平，地方政府面臨困境。

（三）平衡公益和私益的困境

公益，即公共利益；私益，即私人利益。事實上，公益和私益只是相對的概念，不是絕對的“公與私”的關系，這與費孝通先生曾經論述的“差序格局中的群己相對性”不謀而合。可以這樣理解，假如城市全體居民的正常生活是公，那么，相對地，社區居民的生活可以理解為私；城市整體經濟發展是公，那么，相對地，部分居民生活可以解釋為私，等等。所以，在經濟建設中，政府一方面要保障經濟生活的正常運行，另一方面，要創造良好的生存環境；一方面要保障城市居民的正常生活，另一方面又不能損害某些社區居民的生存權利，如何妥善處理兩者關系，當地政府也面臨困境。

比如，2008年上海市民反對磁懸浮事件，政府面對的，一邊是發展上海市公共交通，另一邊是如何維護周邊居民的健康生存權；2009年江蘇省吳江市因垃圾焚燒而引起的街頭抗議事件，一邊是保障吳江市全體居民的正常生活，另一邊是如何維護吳江市平望鎮老百姓的健康生存權；2010年廣東省東莞市民不滿垃圾焚燒廠離家門太近引發的群體事件，一邊是城市居民生活垃圾的處理，另一邊是如何維護清溪鎮羅馬社區村民和樟木頭鎮石新社區村民的健康生存權；等等。這些事件反映出一個共同的問題：一方面政府要保障全體城市居民的正常生活；另一方面，在保障全體城市居民正常生活的同時，也要顧及與此相關聯的居民的利益，不能借口維護公共利益，而損害少數人的權益。這就面臨平衡公益和私益的困境。

四、地方政府應對環境群體性事件中面臨困境的原因

任何群體性事件從醞釀、爆發到升級，背后都有較為復雜的多種原因，環境群體性事件也不例外，其爆發背后是多方主體共同作用的結果。在一定程度上說，近年來我國環境群體性事件頻發，且在處理事件過程中面臨困境，其中一個重要的原因就是，政府、企業和民眾這三個不同的利益主體在價值觀上的沖突。

（一）有的地方政府迫于財政壓力，不惜犧牲環境

近年來，大多數環境群體性事件都有一個共同的現象，即嚴重污染環境的企業大都是當地的支柱產業，是政府的重要財政來源。既然經濟增長是衡量地方政府經濟發展的重要指標，一些地方政府為了追求GDP增長，不惜以犧牲環境為代價。

南京大學的學者張玉林認為，目前行政體制下，經濟增長是地方政府官員任期的主要考核指標，GDP和稅收增長很容易成為地方政府官員的選擇，結果導致他們采取重經濟增長、輕環境保護的行為。[3]與環境保護相比，經濟增長更直接關系地方政府的政績，所以，面對民眾提出環境保護的訴求時，地方政府更容易選擇保護企業。

在這種情況下，有的地方政府扭曲了作為調節社會矛盾的“仲裁者”角色；[4]與此同時，民眾則放棄了制度化救濟渠道，轉而尋求自我拯救的方式。于是，共同的利益受損構成了一種共識性危機，這使得民眾很容易被動員起來，形成群體性事件。

（二）企業迫于生存競爭壓力，忽視應該承擔的社會責任

企業片面追求利潤，忽視其應盡的社會責任，也是產生環境污染，進而導致環境群體性事件的重要原因。實際上，一個企業能夠持續發展，不僅需要經濟利潤的動力刺激，也需要具備一定的社會責任意識。當前，經濟高速增長，隨之而來的是企業的快速發展、自然資源的短缺、環境污染問題的出現；而企業在生產過程中造成的環境污染問題，表明企業作為市場經濟主體忽視了應當承擔的社會責任。結合上述案例，企業社會責任意識缺乏已經成為環境群體性事件的重要誘因。

（三）民眾生存權益受損，權益救濟渠道不完善

環境資源是一種公共物品，對其保護具有公益性，而目前我國還沒有完善的環境公益訴訟制度，這影響到民眾對環境請求權的行使和實現。在環境權益受到侵害時，民眾沒有充分的法律依據提起訴訟，難以維護自己合法的權利，也難以得到應有的經濟補償和法律保障。

環境污染侵害的對象眾多、受侵害的范圍廣泛、受侵害的程度嚴重，甚至有的殃及子孫后代，且環境的恢復期難以預計，有的侵害幾乎就是不可逆轉的。在上述大多數環境群體性事件中，群眾一開始并沒有采取極端的方式，而是通過上訪、向相關環保部門投訴、向法院起訴等較為理性的方式，遺憾的是，很多完全可以妥善解決的問題卻始終得不到合理解決，最終激化社會矛盾。

五、解決環境群體性事件的對策建議

解決環境群體性事件中政府所處的困境，需要多方主體共同努力，需要政府積極發揮仲裁者引領作用，需要喚醒相關企業的社會責任意識，也需要涉事民眾的充分理解。

（一）積極發揮仲裁者引領作用

一些地方政府片面追求大規模投資與建設，面對因環境污染帶來的矛盾和沖突，站在企業一邊，漠視群眾利益，這是問題的關鍵。原因就在于政企不分。市場經濟條件下，一些本該由企業自己干的事，地方政府卻還包辦代替。政府本該充當裁判員的角色，卻整天圍著開發商、投資商、企業家轉，忽視了群眾利益，個別的地方政府居然站在了群眾對立面。當前正開展的群眾路線教育實踐活動告誡我們地方政府要做到兩個“回歸”：一是回歸到“我們是從群眾中來，我們所做的一切都是為了群眾”的本色，時時處處、設身處地地為群眾著想；二是回歸到調節社會矛盾的仲裁者的角色，積極發揮監管者、仲裁者的引領作用，引導企業樹立環境保護意識，督促企業主動遵守環境保護規則，加大處罰力度，引導企業在環境保護上增加投入，監督企業履行應該承擔的社會責任。維護社會正義、公正、公平。如此妥善處理好發展經濟與保護環境、短期利益與長期利益的關系。

與此同時，在干部考核上，建立健全環境問責制，把保護環境與生態文明建設納入考核內容。“如果不改變以GDP為核心的官員考核制度，如果不問責造成環境事故的官員，環境污染的現象仍然會發生。”[5]引導地方政府官員樹立生態文明理念，提高各項政策的科學性和可操作性，發揮地方政府在保護環境中應有的職能，促使經濟建設與生態文明建設協調一致，從而減少引發環境群體性事件的誘因。

（二）喚醒企業的社會責任意識

企業是市場主體，其核心價值是追求利潤的最大化。圍繞這一核心價值，企業決策時往往偏重經濟利益，而忽視環境保護。

從前述各例中，我們已經看到許多企業環境保護意識、社會責任意識淡薄。因此要通過法律和道德兩種途徑加強企業自律，時時抑制唯利是圖的一面，賺錢不賺黑心錢，算賬要算良心賬，把社會責任牢記心間。為此，應加強企業文化建設，樹立環保意識和可持續發展意識。要充分認識到企業并不是獨立體，企業與駐地就是同呼吸共命運的共同體，生態環境遭到破壞，受害者不僅是當地民眾，任何企業、任何人都不可能獨善其身；與此同時，企業還要主動接受地方政府環境保護的監管，切實履行環保義務。

（三）暢通民眾利益表達渠道和救濟渠道

從上述發生的環境群體性事件中，我們可以看到民眾環境權利、甚至是生存權利受到嚴重威脅卻投訴無門是事件發生的重要原因。在大多數事件中，民眾采取的是較為理性的方式，如選出代表進行上訪、向環保部門投訴、向法院起訴等。可惜，由于通過制度化的渠道提出的訴求長期得不到正面回應和合理解決，不得已采取了一些特殊的方式以引起相關方面注意，最終導致群體性事件爆發。

為了避免這種情況，首先，應該疏通民眾利益表達的渠道。建立多渠道的對話機制，健全民眾的合法權益表達機制，傾聽民眾的意見，提升民眾的參與程度，提高環境決策的民主化和科學化程度，切實維護好和保障好民眾的環境知情權、參與權和監督權。如：向社會公布辦理環境案件的信訪工作機構的投訴電話、通訊地址、電子郵箱、信訪接待的時間與地點等信息，以便信訪者查詢信訪事項處理的進展及結果等相關事項。其次，建立健全民眾對立觀點的交流整合渠道。環保非政府組織作為環保力量的代表，憑借其非政府性、公益性、專業性的特點，為政府、企業、民眾、媒體等主體搭建一個交流整合平臺，這樣，可以集合多方面力量，加強環境監督，維護民眾環境權益。再次，健全救濟渠道。完善國家及地方環境標準，消除環境立法領域的沖突與盲點，健全公民環境權司法救濟渠道。只有這樣，環境群體性事件才可以得到及時預防，即使發生，也可以通過法律途徑尋求合法合理的解決。當前，我國正處于經濟和社會雙重轉型的重要歷史時期，各種影響社會穩定的矛盾和問題大量出現，維護社會穩定面臨的壓力很大。[6]隨著經濟和社會轉型步伐的加快，必然會遇到一些新情況新問題，其中，因環境保護、環境污染問題而引發的環境群體性事件的出現，在很大程度上影響著政治、經濟、社會和生態的協調發展。為此，政府、企業、民眾三方主體應該良性互動，在發展經濟的同時，保護環境，維護民眾的生存權。

參考文獻：

[1]中華人民共和國環境保護部.全國環境統計公報（2010年）[EB/OL]. http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/qghjtjgb/201201/t20120118_222703.htm，2012-01-18.

[2]Smith，Graham. Deliberative Democracy and the Environment[M].London：Routledge，2003，1.

[3]張玉林.政經一體化開發機制與中國農村的環境沖突[J].探索與爭鳴，2006，（5）：26-28.

[4]商磊.由環境問題引起的群體性事件發生成因及解決路徑[J].首都師范大學學報，2009，（5）：126-130.

[5]潘岳.建立環境問責制度 遏制污染惡化勢頭[N].中國日報，2007-07- 03.

[6]胡鞍鋼，胡聯合.轉型與穩定——中國如何長治久安[M].北京：人民出版社，2005.76-77.

The Dilemma and Countermeasures of Environmental Mass Incidents

Zhang Xiaoyan

Abstract： In recent years， mass incidents caused by environmental pollution problems occur frequently. The dilemmas of environmental mass incidents include the contradiction between developing economy and protecting environment， the dilemma of both urban and rural environment fairness and the balance of public and private interests. Through the analysis of basic characteristics of some cases of environmental mass incidents， people are prompted that various main bodies should communicate and coordinate with each other， that is， government plays the role of arbitration and guiding； related enterprises take social responsibilities； the populaces interests expression channels and relief channels are open.

Keywords： Mass incidents； Environmental mass incidents； Dilemma

責任編輯：宋 奇