關(guān)于貫徹落實(shí)好《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的思考

盧春雨

摘 要：2014年1月1日起施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對(duì)于強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，提高管理水平，減少“跑冒滴漏”，保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合理、合法、合規(guī)，資產(chǎn)安全與使用有效，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范起到積極有效的作用。文章對(duì)如何進(jìn)一步提高對(duì)《規(guī)范》重要意義的認(rèn)識(shí)，實(shí)施內(nèi)部控制的原則，實(shí)施內(nèi)部控制的任務(wù)以及如何做細(xì)、做小、做實(shí)等問題，進(jìn)行了分析探討，并根據(jù)目前行政事業(yè)單位存在的問題提出了相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：《規(guī)范》 貫徹落實(shí) 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制

中圖分類號(hào)：F233

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2014）09-116-02

長(zhǎng)期以來(lái)，與我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理相關(guān)的法律法規(guī)少之又少，其中的原因之一是行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)核算比較少，內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，涉及的環(huán)節(jié)、部門比較少。

也正是由于這樣的原因，導(dǎo)致一些單位內(nèi)部控制不規(guī)范，缺乏足夠的重視，造成一些單位財(cái)務(wù)收支不能有效地控制，出現(xiàn)會(huì)計(jì)失真、國(guó)有資產(chǎn)流失等問題。隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）的實(shí)施，必將對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范起到積極的推動(dòng)作用。

一、充分認(rèn)識(shí)實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范的重要意義

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，財(cái)稅體制在治國(guó)安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性的作用。我國(guó)行政事業(yè)對(duì)推動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、科技等各方面的發(fā)展起著不可忽視的作用，《規(guī)范》的施行，也是提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平發(fā)展史上一個(gè)新的里程碑。隨著各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入的大幅度增長(zhǎng)，用好管好財(cái)政經(jīng)費(fèi)的任務(wù)更加突出。如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)的有效監(jiān)管，就是要實(shí)施內(nèi)部控制，這是建立現(xiàn)代化財(cái)務(wù)制度、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的必然要求。要深刻認(rèn)識(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性，立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，用發(fā)展的眼光看待《規(guī)范》實(shí)施的緊迫性，切實(shí)貫徹落實(shí)《規(guī)范》的各項(xiàng)要求，做細(xì)、做小、做實(shí)，不斷提高內(nèi)部管理水平。

二、實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范的基本原則

1.要切實(shí)注重系統(tǒng)性。行政事業(yè)單位要針對(duì)自己?jiǎn)挝坏男再|(zhì)和任務(wù)，認(rèn)真調(diào)查研究，分析內(nèi)部控制制度的相關(guān)情況和存在的問題。要對(duì)照《規(guī)范》要求，加快完善單位內(nèi)部控制制度體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制，特別要做好單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)重大風(fēng)險(xiǎn)的控制。

2.要切實(shí)注重有效性。每一個(gè)機(jī)構(gòu)、每一個(gè)崗位的設(shè)置和權(quán)責(zé)分配都應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，并符合內(nèi)部控制的基本要求，有效地確保不同部門、不同崗位之間的職責(zé)分離，強(qiáng)化互相監(jiān)督、互相制約的功能。

3.要切實(shí)注重時(shí)效性。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技、文化的發(fā)展，外部環(huán)境也發(fā)生了變化，相對(duì)地行政事業(yè)單位的各項(xiàng)管理制度、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)活動(dòng)也要相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整與修訂，要與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)將已經(jīng)過(guò)時(shí)的、與實(shí)際情況不相符的條款進(jìn)行修改和完善。

三、內(nèi)部控制規(guī)范的主要任務(wù)

1.進(jìn)一步明確職責(zé)與業(yè)務(wù)流程，嚴(yán)格按照《規(guī)范》的具體規(guī)定，根據(jù)自己?jiǎn)挝坏穆毮埽鹨粚⒏黜?xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制滲透到每一個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)預(yù)算、收支情況開展深入細(xì)致的分析對(duì)比，凡是涉及到合同、采購(gòu)、資產(chǎn)以及建設(shè)項(xiàng)目等方面的內(nèi)容都需要分清職責(zé)、范圍與內(nèi)容，從而做到職責(zé)明確，責(zé)任到人。

2.定性與定量，認(rèn)真分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。要從可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部管理環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，找到“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，將防范“關(guān)口”前移，強(qiáng)化每一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)；同時(shí)還要采取各種方式、各種手段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)作出定性與定量分析，認(rèn)真評(píng)估發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的程度與范圍，從而使各相關(guān)單位與相關(guān)崗位人員能夠警鐘長(zhǎng)鳴，“不越雷池一步”。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容既包括組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，也包括業(yè)務(wù)層面本身的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程。

3.立木為信，賞罰嚴(yán)明，建立健全各項(xiàng)管理制度。制定制度必須要接好“地氣”，不能只是“寫在紙上，貼在墻上”，而是要做細(xì)、做小、做實(shí)，將制衡機(jī)制與相關(guān)制度有效地進(jìn)行對(duì)接：一是重大事項(xiàng)議事決策機(jī)制；二是執(zhí)行與監(jiān)督相互分離機(jī)制，三是預(yù)決算、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理部門協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制；四是風(fēng)險(xiǎn)崗位人員定期學(xué)習(xí)、輪訓(xùn)、換崗、評(píng)價(jià)機(jī)制。

4.以科技領(lǐng)引的全新理念提高內(nèi)部控制的信息化水平。各單位要充分利用高科技信息化手段強(qiáng)化內(nèi)部控制的有效性、及時(shí)性與科學(xué)性，進(jìn)一步加強(qiáng)共享信息平臺(tái)建設(shè)。通過(guò)信息的同步集成，改變單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分塊管理、信息分割的局面，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等整合集成在統(tǒng)一的平臺(tái)，減少或消除人為操縱因素，確保財(cái)務(wù)信息和其他管理信息的及時(shí)、可靠、完整。

5.建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)解決。各單位與相關(guān)部門要將內(nèi)部控制制度建設(shè)列入議事日程，同時(shí)要納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容，切實(shí)開展內(nèi)部控制測(cè)試評(píng)價(jià)，編制內(nèi)部控制自評(píng)報(bào)告，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)解決，將損失降到最低程度。

6.重視評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。各行政事業(yè)單位要重視評(píng)價(jià)結(jié)果，將其納入各單位領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行與指標(biāo)考核體系，定期檢查整改落實(shí)情況，并寫出書面報(bào)告，上交主管領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)職能部門，從而有效地落實(shí)內(nèi)部控制制度。

四、行政事業(yè)單位目前在內(nèi)部控制方面還存在的一些問題

由于我國(guó)行政事業(yè)單位長(zhǎng)期以來(lái)一直沒有一套詳細(xì)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部控制制度，沿用的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》雖然也可以參照?qǐng)?zhí)行，但由于其主要是對(duì)企業(yè)施行的，許多條款并不適合行政事業(yè)單位；同時(shí)，在理論研究方面涉及行政事業(yè)單位的內(nèi)容也比較少。筆者在實(shí)踐中了解到，我國(guó)行政事業(yè)單位目前還存在著以下方面的問題：

一是對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不足，缺乏規(guī)范的內(nèi)部控制制度。一些單位領(lǐng)導(dǎo)出于主觀抑或是客觀的原因，對(duì)建立健全完善的內(nèi)部控制制度缺乏積極性與主動(dòng)性，能推則推，能拖就拖。二是一些單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作非常薄弱。會(huì)計(jì)、出納往往是一人兼職，缺乏基本的上崗條件，綜合素質(zhì)比較低，應(yīng)該分離的崗位缺乏應(yīng)有的相互牽制、相互監(jiān)督的功能。三是一些單位沒有內(nèi)審機(jī)構(gòu)，無(wú)法實(shí)施有效的監(jiān)督考核機(jī)制。有的單位即便是建立了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，但是也往往設(shè)置在會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)，或者依附于執(zhí)行機(jī)構(gòu)，難以發(fā)揮內(nèi)審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性。四是重考核、輕內(nèi)部會(huì)計(jì)控制問題嚴(yán)重。一些單位的領(lǐng)導(dǎo)不重視內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度與考核相銜接的監(jiān)督機(jī)制，只要結(jié)果，不管過(guò)程。五是上級(jí)主管部門與單位一把手是否重視內(nèi)部控制的個(gè)人因素，在一定程度上能夠決定本單位內(nèi)部控制的環(huán)境與氛圍。

五、應(yīng)采取相應(yīng)的解決對(duì)策

隨著《規(guī)范》的實(shí)施，我國(guó)行政事業(yè)單位將對(duì)進(jìn)一步提高內(nèi)部管理水平，強(qiáng)化內(nèi)部控制，減少“跑冒滴漏”，保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合理、合法、合規(guī)，資產(chǎn)安全與使用有效，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范起到積極有效的作用。筆者認(rèn)為，要切實(shí)提高對(duì)《規(guī)范》重要意義的認(rèn)識(shí)，下功夫認(rèn)真研究全面實(shí)施內(nèi)部控制的原則，實(shí)施內(nèi)部控制的任務(wù)以及如何做細(xì)、做小、做實(shí)等問題。

1.行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部要從自身做起，提高對(duì)全面落實(shí)《規(guī)范》重要性的認(rèn)識(shí)，建立健全不相容崗位相分離的內(nèi)部控制制度，對(duì)本單位的職能部門、相關(guān)崗位，要采取多層次、多方位的控制方法，以科學(xué)、精簡(jiǎn)、高效為前提，明確各自的權(quán)限、職責(zé)、工作范疇，從而使其各司其職，各負(fù)其責(zé)，形成有效的相互制約、相互控制制度，將風(fēng)險(xiǎn)防范“關(guān)口”前移。

2.加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員的培訓(xùn)和再教育工作。要采取“請(qǐng)進(jìn)來(lái)，走出去”的多種培訓(xùn)方法，鼓勵(lì)在崗的會(huì)計(jì)、出納、物管人員積極參加各種形式的學(xué)習(xí)，切實(shí)提高他們的整體素質(zhì)。有條件的情況下，要引進(jìn)高校畢業(yè)的高素質(zhì)會(huì)計(jì)專業(yè)人才，對(duì)財(cái)會(huì)隊(duì)伍進(jìn)行“換血”，打造一支“懂業(yè)務(wù)、能擔(dān)當(dāng)、敢負(fù)責(zé)”的財(cái)會(huì)隊(duì)伍，從而為我國(guó)行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展助一臂之力。

3.強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性與獨(dú)立性，切實(shí)提高內(nèi)部審計(jì)工作機(jī)構(gòu)的層次與地位，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。有效的內(nèi)部審計(jì)可以在事前、事中、事后等等多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。尤其是事前審計(jì)，更能將控制“關(guān)口”前移，防患于未然，有效地對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。因此，要想提高單位各項(xiàng)工作的管理水平，真正做到財(cái)務(wù)制度健全、會(huì)計(jì)核算合規(guī)，就要充分發(fā)揮單位內(nèi)部審計(jì)部門的作用，實(shí)時(shí)對(duì)審計(jì)意見、審計(jì)決定作出回應(yīng)與改正，避免發(fā)生重大失誤。

4.針對(duì)本單位的實(shí)際，科學(xué)建立并有效實(shí)施績(jī)效考核制度。事業(yè)單位不同于企業(yè)，一些部門、一些崗位很難進(jìn)行準(zhǔn)確的分工與量化。但是，在內(nèi)部控制制度問題上，每一個(gè)部門、每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)崗位，在使用時(shí)間、方法、用途、程序等方面，都必須要有一套明確的考核指標(biāo)，從而確保各項(xiàng)資金的安全使用，最大化地提高資金使用效益達(dá)到目標(biāo)。同時(shí)，還要立木為信，賞罰嚴(yán)明，對(duì)執(zhí)行與落實(shí)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度好的部門與個(gè)人必須給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)“跑冒滴漏”、違規(guī)違章的部門與個(gè)人必須給予處罰。

5.只有遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律才能科學(xué)發(fā)展，只有遵循自然規(guī)律才能可持續(xù)發(fā)展。上級(jí)主管部門與行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)，特別是一把手要靜下心來(lái)，認(rèn)真研究自己?jiǎn)挝唤?jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)律與內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)防范。要牢牢把握主動(dòng)權(quán)，有效建立重大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制與突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，確保資金安全，明確單位各部門、各環(huán)節(jié)、各崗位責(zé)任人員的處置程序，努力營(yíng)造單位內(nèi)部有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)的平安環(huán)境與氛圍，從而使風(fēng)險(xiǎn)隱患都能夠處理在萌芽狀態(tài)之中。

習(xí)近平同志在近期召開的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)專家座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“要準(zhǔn)確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的平衡點(diǎn)，準(zhǔn)確把握近期目標(biāo)和長(zhǎng)期發(fā)展的平衡點(diǎn)，準(zhǔn)確把握改革發(fā)展的著力點(diǎn)，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改善人民生活的結(jié)合點(diǎn)。把每個(gè)人、每個(gè)家庭、各方面群眾的愿望和利益結(jié)合起來(lái)。”新的歷史時(shí)期、新的形勢(shì)下，行政事業(yè)單位要根據(jù)自身職能部門的特點(diǎn)，切實(shí)提高對(duì)貫徹落實(shí)《規(guī)范》重要意義的認(rèn)識(shí)。要深入基層，傾聽群眾的意見，掌握真實(shí)情況，廣泛調(diào)研，潛心研究，結(jié)合《規(guī)范》精心設(shè)計(jì)出一套科學(xué)、有效并且適合自己?jiǎn)挝坏膬?nèi)部控制制度，促進(jìn)行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：武警河北省消防總隊(duì)財(cái)務(wù)處 河北石家莊 050000）

（責(zé)編：若佳）