新農合中的村委會行動利益探析

宋文娟

摘 要：作為村民自治組織，村委會是新農合中的核心利益者之一，在新農合運行推廣過程中有著其眾多利益和行動訴求。該文以安徽省為調研樣本，深入剖析了村委會在新農合中的利益需求內容，并從資金支持、組織協調、監督管理等方面探討其合理有效的行動路徑。

關鍵詞：新農合；村委會；利益需求；行動；安徽

中圖分類號 R197.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）18-01-03

新型農村合作醫療，簡稱“新農合”，是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。作為一項制度安排，新農合在滿足廣大農民的健康需求、增強農民抵御大病風險能力、緩解農民貧病交加困境等方面取得了顯著成效，并對扭轉不平衡的社會發展結構、縮小城鄉差距、構建城鄉一體化醫療保障體系具有深遠意義。

村委會是鄉鎮政府與村民之間聯結的橋梁和紐帶，其在新農合運行中“作用發揮的好壞不僅關系村民自治制度的本身價值，更關系到農民切身利益的維護和實現”[1]。鑒于村委會在新農合運行中的利益和行動訴求，對村委會在新農合運行過程中的利益需求研究，以期合理規范村委會行動，促進新農合制度的有效開展。

1 關于村委會利益存在的理論探討

從某種意義上說，村委會是“準行政組織”，從事著行政化事務。村委會作為村民自治組織，外在表現形式是專門從事農村公共事務的管理機構，實則扮演“附屬政務執行者”角色。在廣大民眾心目中，村委會總是基于全村的利益考慮，應當代表所有村民的利益。

關于村委會究竟是不是一個利益主體，存不存在其利益需求，在理論界一直以來就是一個有爭議的話題。按照盧梭在《社會契約論》中的觀點：作為全體公民權力的委托行使者，除了公共利益以外，其在行使公共權力的過程中不會追求任何個人或團體的利益[2]。也就是說村委會及其工作人員是完美的利他主義者。盧梭的這一觀點在后來的新制度經濟學和公共選擇學派那里遭到了顛覆[3]。

新制度經濟學家眼里的組織利益是制度變遷中所帶來的潛在利潤或曰租金，他們將行政性組織看成“經濟人”，在制定和執行政策時會做成本收益分析。一方面，組織作為公共利益的代表可能從社會的長遠利益出發而進行制度創新；另一方面，作為“經濟人”（村委會）的管理者可能又會為個人或團體的利益去行動，去尋求自身利益的最大化。新制度經濟學認為“經濟人”（村委會）的管理者推動和實施制度變遷的實際動機是一項制度變遷實施后所帶來的潛在利潤，并且認為這種潛在利潤包括：從經濟上考慮的凈收入；從政治上考慮的管理穩定性、組織者在民眾中的形象等等。盡管在新制度經濟學的理論分析中并沒有直接論及組織利益的概念，但是我們依舊可以看出，它所闡述的組織利益實際上是組織通過制度變遷所得到的收獲。

公共選擇學派把行政性組織也視為“經濟人”，存在自利性，追求自身利益的最大化。在公共選擇理論中，組織追求自身利益的行為，被稱為“內在效應”或“內部性”，它是指“公共機構追求自身組織目標或自身利益而非公共利益或社會福利”[4]。在公共選擇學派學者的眼中，這種利益包括：官員的升遷、機構的增加、民眾的支持度提升等等，這些最終可以通過預算的最大化來體現，所以組織龐大的預算是組織利益最大化的最直接體現。存在于這種“經濟人”的理論前提就是組織（村委會）也是一個利益主體，也存在其利益需求。

新制度經濟學和公共選擇學派的觀點很好地解釋了現實社會中的各種社會實踐，事實上，村委會及其委員并不是利他主義者，村委會實施各項政策也必然存在非社會的“個人和團體利益”。村委會的這種利益需求在新農合的實施過程中表現明顯。

2 村委會的利益需求

2.1 促進農村社會經濟發展需求 鄧小平同志曾經說過：“中國的經濟能不能發展，首先要看農村的經濟能不能發展，農民的生活能不能好起來。”而農村經濟的發展和農民生活的改善，都離不開農民健康的身體。農民是農村生產力中最活躍的因素，是農村經濟發展的直接推動力。改革開放以來，農民的經濟收入有了較大幅度的提高，農民的生活條件也有了較大程度的改善，但由于農村醫療保障的長期缺位，由疾病造成的經濟壓力和因大病帶來的困難依然是制約農民群眾致富奔小康的一大障礙。據全國19個省（區）的抽樣調查，在實施新型農村合作醫療制度之前，全國農村有8.6%的村民患慢性病，平均每個農民患病時間12d以上，因病休工5d以上。每年全國農村因疾病至少損失27億個工作日，造成數百億元的經濟損失[5]。

由于農民過多地考慮防病問題，不敢把有限的儲蓄用于消費。近年來，我國農村市場銷售不暢、需求相對不足問題日益突出和嚴重。需求是拉動經濟增長的驅動力，農民消費需求不足必然影響農村的經濟增長。

實施新型農村合作醫療制度，可以實現村委會促進農村經濟發展的需求。在新農合的推廣過程中，村委會參與組織管理和協調監督工作，一方面可以保障農民的健康，提高農民的健康素質，促進農村生產力的發展；另一方面可以解決農民的后顧之憂，農民可以把用于防病的錢用于消費以滿足生存和發展的需要，從而擴大內需，促進農村經濟的發展。

2.2 維護農村穩定和農民安定需求 “現代社會政府權力合法化的基礎已不再是武力和強制，而是集體贊同或普遍支持”[6]。政治系統一旦因利益分配的失敗或行政低效而失去其作為“投入”的群眾忠誠，就會引發尤爾根·哈貝馬斯提出的所謂的“合法化危機”[7]。

中國經濟體制的改革雖然始于農村，但需要社會保障制度加以彌補的主要工作卻在城市，這就決定了中國社會保障工作的重心在城市而不在農村，市民可以享受到政府全方位的醫療保障，而農民卻成為醫療保障中被遺忘的群體。這種城市偏向政策使得醫療保障制度成為造成城鄉貧富差距拉大的重要變量。這對于廣大農民來說顯然是不公平的。城鄉發展不協調的矛盾如果長期得不到解決，將成為影響農村穩定和農民安定的“隱患”。

政府、集體、個人共同出資的農村醫療保障制度，可以在一定程度上縮小農民與市民的差距，這在農民心理上是極大的慰藉。從理論和實踐層面上看，新農合政策的實施最終都落在村委會這一群眾自治組織上，村委會在新農合中的行動取向，可以對整個社會的穩定起到重要作用。

2.3 自身利益需求 村委會在新農合運行中除了承擔“村民利益的代表者”和“鄉鎮政府事務執行者”之外，還會扮演第三種角色—自身利益的代表者[8]。市場經濟體制下的村委會不再是沒有獨立經濟利益和相應可控制社會資源的組織，而是具有一定自主權和自身利益訴求的利益主體。在村委會看來，只有能給他們帶來直接或間接經濟利益的行為，才是有價值的行為。村委會在新農合運行過程中，既不會出于“村民自治組織”的角色偏向農民的利益，也不會出于“附屬政務執行者”的身份偏向政府，而會偏向第三重角色—村委會本身[9]。

“在所有的推論中，把行為者的情形說明得最清楚的莫過于行為的利益”[10]。理性選擇理論認為，村委會并不是保守的、非理性的，村委會也是理性的。“經濟人”的“以最小的代價獲得最大的收益”的特點在村委會身上彰顯無遺，并通過預算的最大化來體現。理論上代表村民利益、服務為民的村委會，實踐中卻會優先考慮“自身利益”，“自利”是村委會在新農合中一切行動的最有力解釋。

3 村委會行動的理性回歸

由于村委會在新農合中的眾多利益需求，使得村委會逐漸偏離其合理行動方向，失去其服務管理之效能。從合作醫療的歷史和現實來看，傳統的農村合作醫療制度之所以走向衰亡，與市場化改革后的集體經濟的瓦解以及制度本身的內在缺陷有很大的關系。農村合作醫療作為醫療保障產品的一種，屬于典型的公共產品或準公共產品，即屬于無論人們收入水平如何都應該消費或得到的產品[11]。因此，作為實施新農合的最后一級組織，村委會須在籌資、協調、監督等方面有效行動，以發揮其在新農合推廣中的應有作用。

3.1 資金支持 傳統的合作醫療一直存在難以解決的問題就是籌資問題，由于政府投入的相當少甚至幾乎沒有，沒有體現出合作醫療的“公助”特點。在我國，財政支出結構很不合理，社會保障支出占中央財政總支出的比例遠遠落后于發達國家，而這微小比例的財政投入也絕大部分給了城鎮居民。如果說改革開放之初，國家財力極度緊缺，把農民暫時排斥在國家醫療體系之外具有一定合理性的話，那么，在今天國民經濟實力大大增強的條件下，國家理應在財力上反哺農民的醫療保障需求。

在新型農村合作醫療制度的實施中，明確規定“個人、集體和政府多方籌資”以及“有條件的鄉村集體經濟組織應對本地區新型農村合作醫療制度給予適當支持”。類似于中國中部的安徽等省，鄉村集體經濟并不發達，很多鄉村集體經濟提留名存實亡，處于“空殼”狀態的鄉村集體經濟組織已不具備給農民提供籌資服務的功能。作為新農合的重要籌資方，村委會理應大力發展本村集體經濟，體現其實際籌資角色，成為新農合強有力的資金后盾。

3.2 組織協調 隨著社會經濟的發展和我國改革開放的深入，農村的經濟結構發生了很大變化，農民（下轉30頁）（上接2頁）對醫療保障的具體需求也隨之發生變化。既往的合作醫療制度已經不再適應農民已經變化了的醫療需求，必須進行重新設計和選擇。良好的制度設計是保證新型農村合作醫療的現實適應性和推廣發展的關鍵。

村委會在新農合實施過程中除了要將各種新政策信息傳達給村民，還需要將村民的意見和看法上傳給上級政府組織，做到上情下達，下情上達，上下溝通。村委會根據新農合的政策安排連結所有活動和力量，對資源整合和分配，激發農民的參合意愿，使農民和地方政府協同一致，從而實現政策目標。特別是當某些村民對新農合的補償比和報銷額度不理解和不滿意時，村委會要積極調解，給予充分解釋，消除村民和地方政府之間的沖突和分歧，達成雙方的一致意見。農民尊重信任和地方政府適度授權是村委會組織協調運作的基本條件。

3.3 監督管理 新型農村合作醫療制度是一項惠及億萬農民的偉大工程。在這項工程中，籌集資金是保障，監督管理是關鍵。管理不善、監督不力、基金挪用是傳統合作醫療制度建設實踐中的一個沉痛教訓。為穩步推進新型農村合作醫療制度的建設，村委會應負有不可推卸的監督管理責任。

村委會對新農合的監督管理必須建立在有效信息供給的基礎上，即首先應該成立信息收集小組，負責收集和分析有關新農合實施過程中的相關信息，在此基礎上，村委會成員組織新農合農民代表成立監管小組，督促新農合的實施，審計資金籌集和管理、資金預算以及經濟補償等重大問題。村委會成立的監督小組要有獨立的執法監督職能，探索和完善合理的費用控制措施，并對新農合實施辦法提出有效建議。

參考文獻

[1]苑豐，劉武芳.“后農業稅時代”村委會的職能轉換[J].上海政法學院學報：法治論叢，2007（4）.

[2]盧梭.社會契約論[M].何兆武，譯.北京：商務印書館，1980：82-83.

[3]藍劍平.政府利益內涵的理論分析[J].中共福建省委黨校學報，2005（1）.

[4]陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，1999：205.

[5]劉雅靜.我國農村合作醫療保障制度的歷史思考及政策建議[J].社區醫學雜志，2004（6）.

[6][法]彼得·布勞.社會生活中的交換與權力[M].陳今，譯.北京：華夏出版社，1987：26.

[7][德]尤爾根·哈貝馬斯.合法性危機[M].陳學明，譯.臺北：時報文化出版社企業有限公司，1984：63-64.

[8]李偉南.村委會服務功能研究[J].武漢科技大學學報（社會科學版），2009（3）.

[9]李昌平.鄉鎮體制改革：官本位體制向民本位體制轉變[J].學習月刊，2004（2）.

[10]霍布斯.利維坦[M].黎思復，黎延弼，譯.北京：商務印書館，1985：557.

[11]烏日圖.醫療保障制度國際比較[M].北京：化工工業出版社，2003：23. （責編：徐煥斗）