喀斯特山區低丘緩坡開發利用現實困境與對策建議

鄧顯彬+羅海波+黎登琴+黃璐水+董大芳

摘要：喀斯特山區低丘緩坡土地資源豐富，開發潛力巨大，但受地形坡度大、土壤層淺薄、巖石露頭率高、生態環境脆弱等因素影響，試點開發工作問題多。本研究通過對低丘緩坡地綜合開發利用試點區域展開實地調研，就開發利用中的規劃布局、環境影響控制、土地權屬調整以及土地收益分配等突出問題進行探討，分析問題原因，提出改進喀斯特山區低丘緩坡地開發利用工作的對策和建議。

關鍵詞：喀斯特山區；低丘緩坡；開發利用；土地權屬；規劃布局；土地收益分配；對策建議

中圖分類號：F301.24 文獻標志碼：A

文章編號：1002-1302（2014）08-0349-04

隨著工業化、城鎮化以及農業現代化進程對土地資源的需求日益劇增，用地矛盾不斷凸顯。低丘緩坡土地資源綜合開發利用，成為拓寬城鎮建設用地渠道，減少城鎮建設對優質耕地占用，提高耕地質量，優化城鄉用地布局，緩減用地供需矛盾的重要途徑和措施。2012年3月國土資源部向貴州、湖北等11個省（自治區）下發了《低丘緩坡荒灘等未利用土地開發利用試點工作指導意見》，將低丘緩坡土地綜合開發利用工作提高到了解決用地矛盾的政策控制層面，各地方政府和國土部門積極響應，低丘緩坡土地綜合開發利用規模空前加大。

廣義上低丘緩坡一般是指坡度為6°～35°、相對高度在200 m以下、廣大集中連片分布的丘陵地帶，狹義上低丘緩坡地是指坡度為6°～25°的丘陵山區地帶^[1]。以往對低丘緩坡地開發利用的研究主要集中在低丘緩坡土地資源開發的適應性評價、利用方向、規劃編制、法律等方面，有些研究者采用定性與定量分析的方式，對低丘緩坡開發潛力、適應性、開發利用模式定位等問題進行研究^[2-5]；有些研究者對低丘緩坡地開發利用的規劃編制和相關法律因素協調進行了探討，為地方開展低丘緩坡資源開發利用工作提供了理論基礎^[6-7]。

喀斯特山區低丘緩坡土地資源豐富，但受地表坡度大、石漠化程度高等影響，耕地資源連片度不高，土層淺薄，農業生產立地條件差，生態環境敏感和自我修復能力弱。優化用地布局，提高土地利用效率成為喀斯特山區低丘緩坡地開發利用的重點。本研究通過對具有喀斯特特征的試點區域進行實地調研，梳理有關政策實施過程中的具體問題，從規劃編制與項目選址、項目區環境影響控制、法律因素障礙、項目融資、土地收益分配、土地征收成本等方面對試點區域低丘緩坡地開發利用中存在的問題進行探討，提出推進低丘緩坡地綜合開發利用的對策和建議，旨在為完善喀斯特山區低丘緩坡地綜合開發利用體系提供參考。

1 研究區域概況與數據來源

1.1 研究區概況

貴州省是典型的喀斯特山區省份，為探索低丘緩坡荒灘等未利用土地開發利用，貴州省人民政府選擇金沙縣、貴陽市花溪區等10個縣（區）作為貴州省首批試點。金沙縣地處黔中山原向西北高原山地過渡地帶，地勢西南高、東北低，地形地貌復雜，以丘陵山地為主，其面積占全縣總面積的93.20%，壩地、丘陵山地間錯分布；縣域海拔在457～1 884 m，平均海拔1 115 m。花溪區位于苗嶺山系中段，山脈受地質構造和現代地貌作用控制，以中低山丘陵為主，其面積占全區總面積的84.88%，具有山、丘、壩、盆、谷等多種地貌；區內地勢起伏較大，海拔多在1 100～1 400 m。

1.2 數據資料來源

金沙縣、花溪區地形地貌特征、土地利用現狀、坡度分級特征等數據資料均來自研究區域國土資源局第2次全國土地調查統一時點變更數據以及2010年完成的土地利用變更調查數據和數字高程模型（DEM）。對于低丘緩坡土地綜合開發利用工作實踐和案例信息，則是分別對研究區域國土、農業、林業、環保、水利、交通、工業等部門工作人員進行訪談，以及對低丘緩坡地開發項目區原土地使用者開展入戶問卷調查和統計分析而來。對政府工作人員的訪談時間為10～20 min/人次，累計訪談36人次；針對原土地使用者入戶調查，共收回191份有效問卷，并會同村委、鄉鎮國土所工作人員對調查數據進行甄別。

2 試點區域土地資源分析

2.1 地形結構特點

喀斯特山區地形起伏大，石漠化分布廣泛，地表土層流失殆盡，降水、地表水、地下水三者間轉化迅速，生態地質環境脆弱。金沙縣丘陵山區面積占全區總面積的93.20%，喀斯特地貌面積占全區總面積的78.90%，石漠化面積占全區總面積的21.88%。花溪區丘陵山區面積占全區總面積的84.88%，喀斯特地貌面積占全區總面積的94.00%，石漠化面積占全區總面積的16.70%（表1）。

3 試點區域低丘緩坡地開發利用現實問題與案例分析

3.1 規劃布局及項目區選址缺乏更為詳實的空間布局引導

對于試點區域的低丘緩坡土地綜合開發利用規劃布局，一般是在對規劃區域的低丘緩坡土地資源現狀進行區位、面積、權屬、自然條件、利用狀況、適宜用途等情況清查的基礎上，根據城市規劃、土地利用規劃以及協調其他相關規劃的要求，按照“宜農則農，宜林則林，宜建則建”的原則進行規劃布局和項目區域選擇。試點區域實際工作中的低丘緩坡綜合開發利用專項規劃中僅對低丘緩坡土地資源擁有量、利用情況、開發潛力進行了分析。缺乏科學、詳細的空間布局引導和區域用地結構優化，以及缺乏區域性城建、農業、工業、生態等用地布局的協調和優化分析。

金沙縣規劃項目共有9個區塊，包括4個建設用地開發區塊，3個耕地開發區塊和4個林地開發區塊。項目范圍占地面積為670 hm2，其中農用地542 hm2，占80.90%；建設用地46 hm2，占6.85%；未利用地開發僅82 hm2，僅占12.25%。項目實施后農用地減少246 hm2，建設用地增加330 hm2，未利用地開發82 hm2（表4）。endprint

花溪區規劃開發項目共有5個區塊，包括3個建設用地開發區塊，1個耕地開發區塊和1個林地開發區塊。項目范圍占地面積為1 437 hm2，其中農用地980 hm2，占68.21%；建設用地65 hm2，占4.49%；其他未利用地開發占392 hm2，占27.30%。項目實施后農用地減少445 hm2，建設用地增加837 hm2，其他未利用地開發392 hm2（表4）。

調查還發現，金沙縣、花溪區均存在土地利用總體規劃調整，才能實現耕地占補平衡，調整幅度方面花溪區更大。

3.2 環境影響控制措施不夠全面，工程管護乏力

試點區域低丘緩坡地綜合開發利用規劃設計和實施方案制定過程中，僅制定了較為籠統的環境影響控制預案，可操作性不強，缺乏詳實的施工環境評價和控制方案，同時環境監管部門對施工環境影響監管力度不夠。喀斯特巖溶地區低丘緩坡地開發利用中涉及大量石灰巖山體開鑿、基坑挖掘、巖石粉碎、工程運輸、工程性取水等工程內容，對周邊居民生產、生活造成了不同程度影響和破壞。

調查發現，金沙縣外灘國際城項目和花溪區大學城項目環境影響入戶問卷調查中，花溪區被調查的102戶農戶中，18.63%的農戶受施工噪音影響， 13.73%的農戶表示項目區周邊的土地受灰塵、污水等“三廢”污染嚴重，82.35%農戶的房屋被施工爆破震動造成不同程度的墻體裂開和飛石破壞，75.49%的農戶表示原集體基礎設施受損嚴重；金沙縣被調查的89戶農戶中，96.63%的受施工噪音影響，12.36%的表示項目區周邊的土地受灰塵、污水等“三廢”污染嚴重，29.21%農戶的房屋被施工爆破震動造成不同程度的墻體裂開和飛石破壞，73.03%的農戶表示原集體基礎設施受損嚴重。

調查發現，造成以上影響的主要原因有：一是施工單位在施工過程中并未修建隔音墻且連夜施工；二是施工過程中缺乏灑水作業，灰塵隨風飄到周邊農作物上，影響作物生長，以及施工破壞原有的污水處理系統造成廢水、廢渣污染嚴重；三是低丘開山、深挖基坑等爆破作業引起震動，破壞周邊農戶建筑，或碎石散落到周邊房頂造成不同程度破壞；四是施工車隊征用原有質量不太好的村級公路、便道，由于載重過大壓壞路面；五是土地平整的表土堆放不合理，阻斷或損毀村民生產生活用水渠道；六是項目施工震動和過度取水造成項目區地表徑流消失、變位以及水位下降，影響村民生產、生活用水。

3.3 土地權屬模糊，開發利用存在法規政策障礙

低丘緩坡土地開發中涉及大量農村集體土地開發，鎮、行政村、自然村組成的“三級所有，隊（村）為基礎”的農村集體組織各自擁有的土地份額沒有明確定義。調查發現，金沙縣安洛鄉外灘國際城項目涉及的金槐村所有林地、自留地已承包到戶，利益糾紛較少；而花溪區大學城項目涉及的思丫村自留林地征收涉及部分自留林地未承包到戶，村民對政策補償分配不明確，地方政府未及時解決村民訴求，導致村民多次阻止工程施工，村民對村委會和政府的不滿情緒較大。

喀斯特地區林地植被郁閉度不高，歷史遺留的地方承包經營管理方式不一致，村集體統一管理與農戶承包經營現象混亂，權屬調整、提前終止承包合同帶來的政策補償問題，以及各方利益訴求的差異和利益分配機制的不均衡性，很可能成為矛盾糾紛來源。

另一方面，開發過程中主要涉及的制度性障礙是《森林法實施條例》，該條例明確禁止毀林開墾“郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地”；二是《中華人民共和國基本農田保護條例》對保護基本農田有嚴格規定：“對已劃定的基本農田，禁止任何單位和個人占用和使用”。

3.4 宜耕宜林項目融資困難，土地收益分配不明確

喀斯特山區低丘緩坡地開發受地形起伏大、巖層地質條件特殊、建設用地開發工程量大、投資成本高等因素影響。宜耕宜林地開發由于巖石露頭率高、土壤層淺薄等影響，投資回收周期長，雖然建設用地開發投資成本高，但當前建設用地開發利潤大，融資較為容易，項目進展較為順利。宜耕宜林地項目由于開發收益見效慢，融資渠道便相對較狹窄和困難。

調查發現，目前金沙縣低丘緩坡地開發為城市建設、商業開發、工業園區或廠房的開發項目等6個項目區塊融資較為順利，且部分項目已進入實施階段；開發利用為耕地和林地的5個區塊，目前還處于停滯狀態。花溪區開發為高校教育用地、新城市建設區及工業廠房園區等3個低丘緩坡地開發區塊，已有明確投融資渠道，且已處于施工階段；而開發為耕地和林地的2個項目，仍處于尋找投融資方或協調整合其他資金的狀態。另外，金沙縣、花溪區沒有土地收益分配相關條例，低丘緩坡土地開發的土地收益分配不明確，存在利益分配不均衡、收益流失巨大、利益主體間的利益關系不穩定等問題。

3.5 征地拆遷工作錯綜復雜，民眾對項目開發的支持度不高

低丘緩坡地綜合開發利用涉及大量土地征收和房屋拆遷工作，這是土地開發的首要工作和重點工作內容。土地征收和房屋拆遷工作錯綜復雜，障礙因素多，主要體現在以下4個方面：第一，喀斯特山區耕地資源匱乏，人口眾多，對土地資源的深度利用率不高，但其精耕細作的耕作方式，使農民對土地資源的依賴程度高。第二，土地征收和房屋拆遷普遍存在諸多技術層面的問題，法律條文中的土地征收和房屋拆遷程序有待進一步完善，綜合區片地價為主導的土地征收和房屋拆遷補償標準過低，補償范圍狹窄，區片差異大，安置方式過于單一。第三，農戶的傳統生產、生活意識強烈，當代新思想觀念轉變緩慢，不愿接受新的房屋拆遷安置方式。第四，原土地使用者和房屋擁有者對補償標準要求越來越高，期望的補償范圍越來越寬泛，地方政府工作人員承受了大量群眾工作、信訪、矛盾等壓力，影響開發區塊的集中連片、規模開發利用。

調查發現，金沙縣、花溪區低丘緩坡土地開發涉及的土地征收和房屋拆遷問題中，花溪區102戶受訪者中，僅10.78%的農戶對政府行為表示滿意，89.22%的農戶表示不滿意；金沙縣89戶受訪者中僅15.73%的農戶對政府行為表示滿意，84.27%的農戶表示不滿意。對于項目開發涉及房屋拆遷，農戶期望的安置方式調查中，花溪區102戶受訪者中，20.59%的農戶可以接受政府集中安置，73.53%的農戶期望自己建房，僅6戶（5.88%）愿意進城買房；金沙縣89戶受訪者中，8.99%的農戶可以接受政府集中安置，91.01%的農戶期望自己建房，無人愿意進城買房。endprint

4 對策建議

4.1 科學規劃布局，引導差別化功能定位

對試點區域低丘緩坡土地資源進行深入全面的調查，建立不同開發方向土地開發潛力評價指標體系，做到項目區塊選址嚴格遵循土地開發潛力評價和空間布局引導。

對于坡度6°～25°的土壤質地較好的低丘緩坡地宜耕區，一方面加強坡耕地綜合工程治理和生物治理相結合的措施，注重耕作層土壤培肥，加強對宜建區耕作剝離層的利用，水利設施配套齊全；另一方面，明確農業產業發展方向，從以糧食生產為主轉變為糧、油、菜、桑、果等多種經營轉變，借鑒生態農業、立體農業典型發展模式的經驗，從零星開發轉向規模開發經營，從粗放利用向精細利用轉變。

建設用地開發盡量少占耕地，避免占用城鎮周邊優質耕地，避開已經進行過土地整理的項目區，減少非農開發農地征收，減少失地農民數量，有利于維護社會和諧穩定。開發區塊緊鄰集鎮、快速公路、原有省級開發區邊緣，從空間布局上形成對已建成區塊的無縫對接，充分利用原有基礎設施，節約綜合開發利用成本，避免生產新的“獨立”工礦。

喀斯特山區低丘緩坡宜林開發，多與石漠化綜合治理、水土保持、流域生態屏障建設等項目相關聯，整合資金渠道；鼓勵其他個人或社會團體進行宜林地開發，并在稅、費收取中給予優惠政策；充分借鑒和利用喀斯特山區石漠化治理的生態農業型、生態修復型、林產業導向型、生態旅游型等經驗和模式，鼓勵農戶自發種植既有生態涵養功能，又能產生經濟效益的油茶、棕片、漆樹、核桃等，引導宜林開發向經果林發展。

4.2 健全施工環境影響控制機制，及時受理環境破壞投訴

把握好低丘緩坡開發區生態系統變化與整塊區域系統結構變化之間的內在因果關系，明確低丘緩坡開發可能帶來的生態風險，做到“在保護中開發，在開發中保護”，切實采取水土保持措施，合理修建截流溝，營建坡面防護林，沿項目區塊邊緣種植灌木、草皮，構筑生物通道，營造景觀廊道^[8]。項目業主和施工單位嚴格制定工程施工對生態環境和周邊自然環境影響控制預案，積極防治土地平整、炸山、打樁等爆破震動破壞，噪聲、水、揚塵污染，以及工程施工材料擺放遺留污染等環境問題。環保監察部門及時受理對施工環境破壞的投訴，加大環境保護宣傳教育工作力度，強化媒體對環境破壞行為的曝光力度，營造全民參與的環境保護氛圍。

4.3 推動農村土地確權發證工作，發揮行政許可制度的司法能動性

針對農村地區土地產權模糊的現狀，通過切實推進農村土地產權制度改造，全面開展農村土地所有權確權發證工作。以“尊重歷史，注重現狀”的原則，從維護農民利益、促進農村社會和諧的角度，依據法律法規，充分聽取各方意見，主動協調，妥善處理^[9]。一是處理好國有土地與集體土地的確權。對于小河溝、小塘壩、荒草地等土地，參照第2輪土地承包依據和相關證明材料，劃歸或調整其權屬。二是做好集體土地的鄉（鎮）、村、村民之間土地權屬清查工作。對于歷史原因形成的土地權屬多次改變，產權模糊的集體土地，參照第2輪土地承包和第2次土地調查依據，結合三者證明材料申訴，依照現有法律法規明確其土地權屬。

對于土地利用的法律法規障礙，根據項目區域土地資源的有限性、整體性、地域性、多用性，為實現低丘緩坡土地資源集中連片、規模開發、高效利用，通過構建項目規劃和行政許可手段，協調處理《中華人民共和國基本農田保護條例》《森林法實施條例》中關于基本農田和林地的普遍開發利用限制，調整許可設置，發揮司法能動性，保證許可目的實現^[10]。

4.4 拓展多元化項目融資渠道，建立利益協調分配體系

低丘緩坡土地綜合開發利用實際上是整合各種社會資源，為進一步推動地方經濟社會發展，探索解決用地矛盾的一個途徑和措施，盡可能地充分利用各種資金、技術、人才等資源，兼顧各方利益，維護社會公平。一是拓寬開發資金渠道，開辟政府、集體、個人、經濟實體共同投資的多元化融資渠道。努力爭取國家、省級專項資金，積極吸引外界企業資金和先進技術，加強與土地整理、農業綜合開發、中低產田改造、水利建設、農業現代園、退耕還林、石漠化綜合防治等經費整合配置利用，并由政府統一建立專項資金管理。二是建立利益協調分配體系。根據地方低丘緩坡開發的實際情況，遵循相關法律法規，建立靈活的利益調配機制，首先為保障社會有序運轉，客觀上政府應更多承擔無偏私仲裁角色；其次是建立以獨立司法團體為主的協調、調節、仲裁、訴訟組織，協調當地農戶、地方政府、開發利用方的利益，調動多方的積極性^[11]。

4.5 提高項目開發公眾參與度，維護農民群眾合法權益

理順低丘緩坡地開發涉及耕地、園地、林地的產權關系，做好群眾工作，對終止農村集體土地承包經營合同的農戶，給予合理的政策性經濟補償，注重失地農戶的生活保障，建立失地農戶再就業引導，為開發建設提供健康有序的內在環境。一是重視土地征收過程中農民群眾合法權益的保護問題。嚴格按照有關法律規定制定合理的土地征收和房屋拆遷程序，工作人員嚴格按照程序執行征拆工作，保障被征拆農戶基本生活，維護農民群眾的合法權益。二是充分尊重農民群眾意愿，提高公眾參與度。專項規劃、項目選址、工作流程等工作中，多聽取當地干部和群眾意見，取得農民群眾的理解和支持。三是探索原土地使用者參與分享土地增值利益。土地征收前后不平衡的利益差距，是失地農戶、政府、開發商三者間矛盾的源頭，地方政府要敢于探索讓失地農戶共享土地增值收益的利益分配模式，平復利益矛盾關系，增強低丘緩坡地開發利用的社會公眾認可度。四是建立群眾反饋機制，認真聽取民眾關于低丘緩坡地開發的意見，認真研究并反饋。

4.6 實施項目建成后綜合效益評價

構建社會、經濟、生態方面的綜合效益評價指標體系，實施項目建成后的跟蹤調查與綜合評價研究。從成本與效益的角度，定性與定量相結合，對項目區內部和外部效益、直接和間接效益進行綜合評價，針對存在問題及時做出調整和完善。endprint

經濟效益方面，按照投入的征地拆遷補償費用、新增建設用地費用、耕地開墾或治理費用、林地開發費用、場地內基礎設施配套費用、工作費用等，對新增建設用地、耕地、林地面積產生的相關經濟效益進行評估。社會效益方面，從解決的用地指標、就業人數、公共事業貢獻度、城鄉用地結構形態優化度等方面進行綜合評價。生態效益方面，從植被數量、生物多樣性、水土流失量、人居環境質量及其他自然災害防范程度等角度進行評估。

5 結語

喀斯特山區低丘緩坡土地資源豐富，開發潛力大，但制約喀斯特山區低丘緩坡地高效、合理開發利用的因素是復雜的。試點區域低丘緩坡土地資源的開發工作，可以積累一定經驗，在具體開發利用過程中多觀察、多比較，探索一條適合巖溶山區低丘緩坡土地資源開發的模式和途徑，有著非常重要的意義。解決好規劃布局、環境影響控制、權屬調整、融投資以及

土地利益分配等問題，是目前喀斯特山區低丘緩坡地開發利用試點工作的重點，解決這些問題的方法較多，本研究提出的對策建議可作為相關工作的參考。

參考文獻：

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[10]阮李全，任 杰. 節約型社會視野下自然資源行政許可制度研究[J]. 資源科學，2008，30（4）：499-507.

[11]楊英武. 城市褐色土地開發利益相關者的沖突及其協調策略研究[D]. 福州：福建師范大學，2010：57-64.endprint

經濟效益方面，按照投入的征地拆遷補償費用、新增建設用地費用、耕地開墾或治理費用、林地開發費用、場地內基礎設施配套費用、工作費用等，對新增建設用地、耕地、林地面積產生的相關經濟效益進行評估。社會效益方面，從解決的用地指標、就業人數、公共事業貢獻度、城鄉用地結構形態優化度等方面進行綜合評價。生態效益方面，從植被數量、生物多樣性、水土流失量、人居環境質量及其他自然災害防范程度等角度進行評估。

5 結語

喀斯特山區低丘緩坡土地資源豐富，開發潛力大，但制約喀斯特山區低丘緩坡地高效、合理開發利用的因素是復雜的。試點區域低丘緩坡土地資源的開發工作，可以積累一定經驗，在具體開發利用過程中多觀察、多比較，探索一條適合巖溶山區低丘緩坡土地資源開發的模式和途徑，有著非常重要的意義。解決好規劃布局、環境影響控制、權屬調整、融投資以及

土地利益分配等問題，是目前喀斯特山區低丘緩坡地開發利用試點工作的重點，解決這些問題的方法較多，本研究提出的對策建議可作為相關工作的參考。

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[11]楊英武. 城市褐色土地開發利益相關者的沖突及其協調策略研究[D]. 福州：福建師范大學，2010：57-64.endprint

經濟效益方面，按照投入的征地拆遷補償費用、新增建設用地費用、耕地開墾或治理費用、林地開發費用、場地內基礎設施配套費用、工作費用等，對新增建設用地、耕地、林地面積產生的相關經濟效益進行評估。社會效益方面，從解決的用地指標、就業人數、公共事業貢獻度、城鄉用地結構形態優化度等方面進行綜合評價。生態效益方面，從植被數量、生物多樣性、水土流失量、人居環境質量及其他自然災害防范程度等角度進行評估。

5 結語

喀斯特山區低丘緩坡土地資源豐富，開發潛力大，但制約喀斯特山區低丘緩坡地高效、合理開發利用的因素是復雜的。試點區域低丘緩坡土地資源的開發工作，可以積累一定經驗，在具體開發利用過程中多觀察、多比較，探索一條適合巖溶山區低丘緩坡土地資源開發的模式和途徑，有著非常重要的意義。解決好規劃布局、環境影響控制、權屬調整、融投資以及

土地利益分配等問題，是目前喀斯特山區低丘緩坡地開發利用試點工作的重點，解決這些問題的方法較多，本研究提出的對策建議可作為相關工作的參考。

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